我国新型城镇化战略的顶层设计已经基本形成,目前正处于稳步推进阶段。2012年11月,中国共产党第十八次全国代表大会提出了工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化同步”发展战略,指明了中国特色新型城镇化道路。一年后,十八届三中全会做出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,要求“推进以人为核心的城镇化”,进一步明确了新型城镇化前进的方向。2014年3月,中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》(以下简称《规划》),成为未来一个时期指导中国城镇化健康发展的一个宏观战略规划。
笔者认为,《规划》中的很多要求直接或间接涉及住房制度,城乡住房制度改革和《规划》中的很多内容相契合,具有牵一发而动全身之功效。具体分析如下:
首先,《规划》中有直接涉及住房制度的内容。《规划》在第二十六章专门要求健全城镇住房制度,从住房供应体系、保障性住房制度和房地产市场长效调控机制等方面进行了规划。尽管该章仅仅针对城镇住房制度,但实际上很多内容与农业转移人口或农村住房是分不开的。例如,将住房需求的保障对象扩大到城镇常住人口,实际上将农业转移人口也纳入进来;城镇住房供应主体的多元化,实际上为将“城中村”或城乡接合部的农村住房纳入城镇住房供应体系提供了可能性;城市住房发展规划的编制,住房建设总量、结构和布局的确定,不可能离开对农业转移人口流入情况的估计;不动产统一登记不仅包括城镇住房登记,也包括农村宅基地和住房登记。另外,《规划》在第二十四章深化土地制度改革中,明确要求改革完善农村宅基地制度,加强对宅基地用益物权的保障,要求“在试点基础上慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”,直接对农村住房制度改革提出了具体要求。
其次,《规划》中包括间接同住房制度相关的内容。《规划》在第二十四章中要求深化土地制度改革,许多内容同农村住房和宅基地相关。例如,“城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策”即“人地挂钩”政策,同时涉及农村人口乡-城迁移和城乡建设用地问题;“城中村”改造主要针对的就是城市中的农村住房和宅基地;城乡建设用地增减挂钩的实质是包括宅基地在内的建设用地的乡-城转换;农村土地确权登记不仅包括承包地,也包括宅基地;农村产权流转交易市场的建设不仅有利于农村集体经营性建设用地流转,也为农村住房流转提供了一定条件;征地范围的缩小与包括宅基地在内的城乡建设用地市场统一有密切联系。
再次,《规划》中包含同住房制度密切联系的内容。在第三篇“有序推进农业转移人口市民化”中,要求改革户籍制度的同时推进基本公共服务均等化,除了随迁子女教育、就业创业服务、社会保障和基本医疗卫生服务等公共服务扩充至常住人口外,还将进城落户农民完全纳入住房保障体系,住房保障对象也扩大至“在城镇就业居住但未落户的农业转移人口”,甚至对集体在集体建设用地上建设公共租赁住房也允许“审慎探索”。新型城镇化战略并未忽视农业和农村发展,在第六篇进一步明确了城乡发展一体化战略,包括要素市场、城乡规划、基础设施和公共服务等方面的城乡一体化,为了实现城乡要素平等交换,除了引导劳动力、科技和资金等要素下乡外,还要建立城乡统一的建设用地市场,而农村住房所占的宅基地就属于建设用地的重要组成部分。农村住房市场的发展也有利于要素市场、城乡规划、基础设施和公共服务等方面的城乡一体化,促进社会主义新农村建设。
可见,城乡住房制度同新型城镇化的很多内容密切相关,中国特色的新型城镇化道路不可能绕过城乡住房制度改革,而城乡住房制度的成功改革必然对新型城镇化目标的实现产生事半功倍之效。鉴于新型城镇化“对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义”,
下一步的住房制度改革也应当以新型城镇化的要求为导向。