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尽管从绝对数量上来看，中国的人口城镇化率已达到甚至超过发展中国家乃至世界平均水平，但相对来看，中国的人口城镇化却是滞后的。主要表现在以下方面：
第一，人口城镇化滞后于工业化。中国的城镇化率与工业化率对比如图2-7所示。人口城镇化率在2008年首次超过了工业化率，在此之前，城镇化率严重滞后于工业化率。尽管2008年之后城镇化率开始超过工业化率，但仍低于国际标准。依据国际经验，人口城镇化率与工业化率的合理比值应在1.4～2.5之间（简新华等，2010），而中国2013—2016年的此比例在1.2～1.4之间，仍偏低。Song等（2012）和郭进等（2016）的研究也都有近似结论。
图2-7 中国的城镇化率与工业化率对比
数据来源：中国统计年鉴。城镇化率为城镇人口比重，工业化率为第二产业增加值占GDP的比重。
第二，人口城镇化滞后于土地城镇化。根据王兴芬（2017）的研究，2001年之后，我国土地城镇化速度超过人口城镇化速度，导致在2009—2010年，由土地城镇化滞后转变为人口城镇化滞后。
第三，户籍人口城镇化滞后于常住人口城镇化，人口城镇化质量低。由于一些迁移人口不能立即取得迁入地的户籍，就出现了常住地和户籍地的不一致。据国务院发展研究中心课题组2007年对劳务输出县的调查，农民工落户城镇的比例只有1.7%。据估计，户籍人口城镇化率大约低于常住人口城镇化率20个百分点（中国人口与发展研究中心课题组等，2012）。而由国家发展和改革委员会组织编写的《国家新型城镇化报告2015》显示，2015年中国人口城镇化率达到56.1%，但户籍人口城镇化率仅为39.9%，两者仍相差16.2个百分点（徐绍史等，2016）。城镇常住人口中的非本地城镇户籍人口所占比例称为“半城镇化”，而2010年全国共有25个省、自治区和直辖市存在半城镇化问题（李爱民，2013）。
导致人口城镇化滞后的原因比较复杂，制度方面的原因是比较有解释力的。改革开放后，我国经济、社会大发展，然而一些制度虽已不能适应现实，却长期得不到调整。这些制度包括：
（1）户籍制度
城乡二元户籍制度阻碍了农村人口自由流动。户籍管制始于1958年的《户籍管理条例》，旨在将农民固定在土地上，优先保证城市发展，曾对计划经济发挥了重要作用，却不能适应后来的市场经济发展。改革开放后，随着市场经济和工业化的快速推进，户籍管制对人口流动的阻力受到挑战。尽管农村流动人口数量迅猛增加，但户籍管制导致流动人口难以获得非农业户口，无法获得市民身份，无法享受基本公共服务。这导致户籍人口城镇化率远低于常住人口城镇化率。
十八大后大力推进户籍制度改革，2014年国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要求逐步以居住证制度取代现行户籍制度。据初步统计，截至2016年9月，全国已有30个省、市、自治区提出取消农业与非农业户口的划分。尽管如此，农村迁移人口在社会和经济地位上受到的不平等待遇却不可能完全消除（吴贾等，2015）。一方面，由于存在惯性思维，城市原住民和用人单位对外来农民工的歧视不可能立即消除。另一方面，受财力所限，城市政府难以向流动人口提供与城市市民相同的公共服务。所以，农业转移人口的市民化依然任重道远。
（2）土地制度
土地征收是城市新增国有建设用地的唯一途径。2004年修订了《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，在集体土地上进行建设，只限于兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设三种情况，且“国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。可见，集体土地只有经过征收转变成国有土地，才能用于国家建设。
土地征收的行政强制性。土地征收是国家为了公共利益的需要，对土地实行征收并给予补偿的行政行为。行政强制是集体土地征收的特点，即为了公共利益之需要，土地征收不以被征收人自愿为条件。
地方政府土地征收的成本过低。现行《土地管理法》规定的征地补偿，不仅补偿范围小，而且补偿标准低。土地补偿范围仅包括征地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费三项，未考虑被征收人的社会保险费用以及土地增值分享。补偿费用的计算以平均年产值的一定倍数计算，且有最高30倍的限制，明显偏低。
正是由于以上规定，使得地方政府以极低的经济成本将集体土地转变为国有土地成为可能，这成为土地城镇化过快的制度根源之一。
（3）财税制度
1994年的分税制改革，使得地方政府产生征地冲动，导致城市“摊大饼”式扩张，加速了土地城镇化。一方面，地方政府通过低价出让工业用地来拉升GDP并增加预算内财政收入。分税制使得地方政府不能再以税收优惠方式争取投资，只有通过工业用地的低价出让提供更有吸引力的投资条件。投资增加不仅可以增加GDP，产出政绩，又能通过增值税增加地方自留和上缴中央税收收入。另一方面，地方政府通过高价出让商住用地来增加预算外财政收入。地方政府一面低价征地，一面高价出让商住用地，产生巨额预算外财政收入（陶然等，2008）。
可见，中国城镇化相对滞后的局面可以从户籍制度、土地制度和财税制度得到一定解释，学者们对此进行了较多研究。然而，住房事关人们的基本生活需求，住房制度同户籍、土地和财税制度均有联系，却没有受到学术界应有的关注。