在现行农村住房制度下,为实现潜在经济利益,一些农民自发将住房或宅基地出租或转让,形成了所谓隐形市场;宅基地流转是农村住房市场形成的前提条件之一;如果农房市场得以形成和发展,伴随着集体建设用地入市,未来有望实现房地产和建设用地市场的城乡双统一。为此,此处将综述集体建设用地(含宅基地)隐形市场、宅基地流转、城乡统一的房地产(住房)市场与建设用地市场等方面文献。此外,也有文献涉及农民财产流转对农民收入和消费的影响,在此一并综述。
(1)集体建设用地(含宅基地)隐形市场
由于农村住房占用的宅基地属于集体建设用地的一类,宅基地隐形市场也被作为农村集体建设用地隐形市场的一部分,而专门针对宅基地和农村住房隐形市场的文献较少。
农村集体土地隐形市场自20世纪80年代开始形成,包括农用地和建设用地两大市场(朱明芬等,2011),经过30年发展,更加错综复杂,数量庞大(钱忠好等,2007)。90年代初,包括集体土地隐形市场在内的土地隐形市场曾成为研究热点,通常把那些违法且隐蔽进行的土地所有权或使用权交易活动称为土地隐形市场(黄中显,2006;罗迎新,1995;叶玉国,1992;赵森等,1995)。
学界重点研究了农村土地隐形市场的表现形态、形成原因和防范治理。城乡接合部是集体建设用地隐形交易的主要区域,变相买卖土地、出租房屋、联营联建、以地作价担保抵贷等都是表现形式(黄小虎,1995;张晓山等,2008)。黄贤金(2001)发现,隐形交易表现为地上建筑物交易间接转让土地使用权、合资企业中的土地投资、土地使用权的间接贷款和还债等形式。有学者认为,包括联营联建、以租代售、建房出租、自行开发商品房在内土地变相开发也是隐形市场的表现形式(马朝群等,2006)。黄中显(2006)将集体建设用地隐形交易总结为六种形态:直接转让型、出租型、房屋转让型、合营型、建房型、抵押型。在长三角、珠三角、北京周边地区,集体建设用地进入市场的方式有出租、转让、联营、入股和抵押等(中央党校课题组,2009)。有研究发现,也存在基层政府和集体组织将农用地转为建设用地后进行隐形流转的情况,通常以向企业直接出租,或建设厂房、商铺后出租,以及兴建农民新村、农家乐、度假村、小产权房等形式进行流转(蒋省三等,2010)。
学者认为,农村建设用地隐形市场形成的原因有:城乡建设用地市场二元分割(张晓山,2008)、法律依据缺失(钱忠好等,2007)、政府相关部门缺少统一管理措施(张雁,2008)、上位法滞后导致的法律执行不力(罗伯特·考特等,2012)、土地增值巨大收益的驱使(刘芳等,2006)、政治体制的外部性(胡亦琴,2009)、政府惩治力度不够(吴晓燕等,2011)、农村土地产权制度不完善(黄中显,2006)、土地产权模糊下的诱致性驱动、村级土地管理缺位(马朝群,2006)等。
关于防范治理,学者认为,集体建设用地隐形市场的存在有一定合理性,不应盲目取消,而应通过强制性制度变迁发展土地公开市场(贾生华等,2006;马朝群等,2006)。既然集体建设用地自发流转已经普遍存在且事实上已成为土地资源配置的重要手段,就应当让其直接进入市场(蒋省三等,2010)。这也成为主流观点。应分层分类分阶段推进土地隐形市场显形化,最终建立城乡统一的建设用地市场(罗湖平,2014)。治理集体建设用地隐形市场还要完善征地制度(陈锡文,2013;贺雪峰,2012)。
综上,集体建设用地隐形市场的研究对本书主要有三点启示:集体建设用地隐形市场的广泛存在,提示农村住房和宅基地隐形市场存在的可能;土地制度城乡二元结构是集体建设用地隐形市场的根源之一,提示住房制度二元结构可能也是农房隐形市场的根源;对集体建设用地隐形市场因势利导的治理思路也为治理农房隐形市场提供了参考。
(2)宅基地流转
宅基地是农村住房的基础,其流转也是农房流转的基础。因此,宅基地流转研究可为农房市场化研究提供参考。陈小君等(2010a)认为我国现行宅基地制度在转让方面亟待完善。文献对农村宅基地流转的研究主要集中在流转必要性、流转意愿、模式等方面。
关于是否允许宅基地流转,主流观点持肯定态度。城镇化使得人地矛盾问题日益突出,表现为农民工流出地区土地闲置和流入地区建设用地供给压力增大并存(李敏飞,2013;刘晓平,2011;汪阳红,2011),农民与宅基地和承包地存在的牵连关系既不利于农业劳动生产率提高又限制了农业剩余劳动力转移(刘晓平,2011),城镇化使得宅基地社会保障功能与财产功能产生冲突(李敏飞,2013),这都要求允许宅基地流转。赞成宅基地流转的学者认为,禁止流转存在一系列弊病,包括损害农民财产权利(高圣平,2010),宅基地滥占和农村住房空置(邓卫华等,2012),强化了城乡二元体制等。周其仁(2011)认为土地市场化会给农民带来巨大收益,有人推算了允许流转后农民住房的市场价值为15万亿元至18万亿元(勾新雨,2012)。但也有学者对宅基地流转可能引发的问题表示担忧,宅基地流转可能导致农民流离失所,加速农村衰败(孟勤国,2010),而禁止流转并未降低宅基地使用效率,反而促进了城镇化(贺雪峰,2013)。
农民宅基地流转意愿的影响因素也是研究热点。黄忠华等(2011)的实证研究表明,农户非农化、利益唤醒和借贷需求对农民的宅基地流转意愿有重要影响,非农收入比重越低和办证意愿越高的农户流转意愿越强烈。关江华等(2013)发现,户主受教育程度、庭院经营性收入、家庭归属感、宅基地区位条件和家庭非农收入比例等因素依次对农户宅基地流转意愿有显著影响,除了户主受教育程度、家庭非农收入比例影响为正,其他因素为负向影响。影响资产均衡型农户与资产缺乏型农户宅基地流转意愿的因素存在差异,且前者流转意愿比例高于后者,因此宅基地流转保障、扶持政策应体现差异化(关江华等,2013)。胡方芳等(2014)的实证研究表明,对于新疆农户,宅基地流入和流出意愿受到农户特征、政策和市场特征的影响差异明显。流转范围的限制政策和流转所需时间抑制了宅基地流转,而流转收入越高,流转意愿越强烈。郭贯成等(2014)以张家口地区为例探讨了经济欠发达地区农户宅基地流转方式和流转意愿影响因素在近远郊的差异,教育年限、家庭支出、房屋数量和职业在近远郊对流转意愿有相同影响,社会保障因素对远郊农户流转意愿有正向影响,而社会治安和家庭人数对近郊农民流转意愿有负向影响。也有学者实证研究了宅基地置换意愿(王丹秋等,2015;魏凤等,2013;肖轶等,2012)和退出意愿的影响因素(陈霄,2012;王兆林,2015;杨君等,2015)。
学界基于各地宅基地流转实践,按照不同标准总结出各种流转模式,并进行了对比分析。陈利根等(2012)按照作用主体不同,总结出政府主导、集体推动和农民自发三种流转模式,比较了三种模式对农民福利状况的影响,认为短期内集体推动模式相对于另两种模式最有利于农民福利增加,但长期内,宅基地市场自由流转是增加农民福利的有效途径。张义博(2014)认为,我国宅基地流转主要存在“宅基地换房”“联建”和“地票交易”三种典型模式,应该支持各地自主探索,因地制宜推动流转方式创新。张梦琳(2014)将宅基地流转模式划分为实物流转和指标流转两大类,前者包括浙江“联众模式”、天津“宅基地换房”模式、河南新乡、山东诸城等地的新型“农村社区”模式;后者包括成都的“指标捆绑挂钩”模式、重庆的“地票”交易。认为符合“市场主导”和“跨区流转”两个标准的模式更有利于资源优化配置和农民利益维护,而以上模式均不具备。刘权(2015)指出应进行主体资格创新、流转客体创新,建立共有产权、有偿取得、有期限使用、宅基地抵押、继承等流转机制。瞿理铜(2015)认为“重视公平、忽视效率”的旧价值取向是导致宅基地利用问题的根源,社会转型要求在更加重视效率的价值取向下创新制度。另外,有研究专门分析了宅基地流转制度改革的风险,风险由强到弱依次为农民权益受损和宏观调控能力削弱,农村社会受冲击和政府管理效益受损,粮食安全风险(林超等,2014)。
可见,学者比较关注宅基地流转问题。主流观点支持宅基地流转,暗示发展农村住房市场的必要性。虽然大量文献在此领域进行了广泛探索,然而明确提出发展农村住房市场的文献却比较有限。
(3)城乡统一的房地产(住房)市场、建设用地市场
在统一城乡房地产(住房)市场和建设用地市场的过程中,促进农村房地产(住房)市场和集体建设用地市场发展是无法避免的,而农村住宅用地也是集体建设用地的重要组成部分。因此,城乡统一的房地产(住房)市场、建设用地市场方面的文献同农村住房市场化密切相关。
面对我国快速城镇化过程中的城乡二元分割问题,城乡发展一体化成为21世纪初的研究热点(冯雷,1999;杨培峰,1999)。学者认为,建设城乡统一的房地产(住房)市场和建设用地市场也应成为城乡发展一体化的重要内容。厉以宁(2008)认为,作为计划经济体制的两大支柱,国企体制已取得重大进展,城乡二元体制应成为后续改革重点。户籍制度并非城乡二元体制的全部,包括农村土地承包制度和农村宅基地制度在内的土地制度也是城乡二元体制的重要内容,而承包地和宅基地的流转和抵押应是改革重点。在出售宅基地受限的现行法律下,考虑到进城农民返乡后再向集体申请宅基地的困境,宅基地置换是最佳选择。要实现双向城乡一体化,就应消除农村土地集体所有制这个体制障碍,赋予农民财产权,发放房屋产权证,实现承包地和宅基地所有权与使用权分离,并允许房屋和土地使用权转让。这将增加农民财产性收入并扩大融资机会,有利于实现经济增长方式向消费拉动转变(厉以宁,2010a)。
房地产市场或住房市场城乡统一的对策和影响成为后续研究重点。在对策方面,何梅(2010)认为,城乡房地产市场一体化将促进土地要素在城乡之间自由流动,增加中、低档住房供给从而缓解城市高房价。从农村土地要素供需两方面分析了城乡房地产市场一体化的可行性,指出城乡房地产市场一体化应改革宅基地取得制度、妥善处理“小产权房”问题并加强宏观调控。统一城乡房地产市场应实现城乡地权平等、建立土地开发权市场(马庆斌等,2013)。倪鹏飞(2015)发现,我国住房不仅在农村和城镇之间分配不均,在城市和农村内部也存在不均,城乡二元住房制度是这些住房问题的根源。为了实现城乡发展一体化,我国住房制度改革应通过政府与市场相结合,推动包括住房制度体系、住房供应体系、住房基本制度和配套制度在内的城乡统一住房体系建设。关于城乡住房市场统一的影响,吕萍等(2013)认为城乡二元住房制度造成了城乡住房市场对接扭曲,是小产权房产生的制度根源,应坚持绝对统一、相对统一和逐步统一的原则,促进城乡住房市场统一,从而彻底根除小产权房。杨遂全(2015)认为,有条件的宅基地空间权自由流转和农民资产市场化将为农村闲置住房提供较好出路。
城乡建设用地市场统一方面,研究主要涉及两个焦点问题,一是统一的效率与公平问题,二是集体建设用地入市的模式问题。学者普遍认为城乡建设用地市场统一将释放集体建设用地价值,优化用地结构,提高资源配置效率(曲福田等,2011;唐健等,2013;周其仁,2010)。但近年来也有不同看法,认为统一并不一定能提高土地利用效率(贺雪峰,2013;霍雅勤等,2003;吴次芳,2014)。主流观点认为,建设用地市场统一以及集体土地与国有土地的“同地、同权、同价”将使农民和集体获得更多土地增值收益,促进城乡公平(蔡继明,2009;高圣平等,2007;杨小凯,2001;叶剑平,2009;周其仁,2005)。但也有学者担心统一可能造成城郊农民与其他农民之间的不平等(华生,2013)。对集体建设用地是应当采用“直接入市”还是“间接入市”模式,学界普遍认为应将两者有机结合。有研究认为,应只允许工商业用地直接入市,而商品住宅用地则采取城乡增减挂钩的间接入市模式(张舟等,2015)。有学者指出,可借鉴英、美土地发展权模式,结合我国国情设立新型土地发展权制度(梁发超,2015),构建全新城乡土地储备制度(夏方舟等,2015)。
可见,主张统一城乡房地产(住房)市场和建设用地市场的文献,实际上已经将农村住房及其用地流转作为隐含条件。本书中提出的发展农村住房市场的主张与此是一脉相承的。
(4)农民财产流转对收入的影响
农村住房市场化主要涉及住房财产流转,而住房同宅基地及承包地都是农民家庭重要的财产。一些文献研究了农民财产流转对农民收入的影响。
对于农民财产权利缺失导致其无法获得财产性收入,学界并无争议。农民不能像市民那样享受资本市场和房地产市场发展带来的财产性收入是城乡收入差距过大的重要原因(周其仁,2009)。缺乏合法所有权制度保障导致农民家庭拥有的资源成为僵化资产而无法转化为可以增值的资本,这是农民财产性收入增长的制度障碍(王文烂,2010)。如果赋予农村居民财产权,允许房屋、宅基地和承包地使用权转让,农民收入将提高,内需将扩大(厉以宁,2010)。陈晓君(2012)认为,土地资产化将发挥土地经济收益潜能,提高农民财产性收入。李启航等(2013)根据德索托的思想,利用1997—2009年省级面板数据实证研究发现,法律制度对城镇居民财产性收入有显著影响,但对农民财产性收入影响不显著,表明我国现行法律体系对财产性收入增长的促进效应尚无法惠及农民,存在“布罗代尔钟罩”。张军(2014)发现,1978年以来农民财产性收入增长的主要来源包括土地承包经营权流转、农村集体资产股份化、农民房产和宅基地增值收益等,应继续探索农户房产和宅基地所有权并轨,赋予农户对住房(含宅基地)完整的财产权利。刘鸿渊等(2015)建议,农村产权制度改革是增加农民财产性收入的突破口,但还要创造增加财产性收入的环境条件。
而对于农地流转是否能增加农民收入,尚存在争议。Jin等(2013)基于肯尼亚1142个有地农户的面板数据研究表明,土地租赁市场发展增加了农户收入,其基于我国家庭的面板数据研究也显示,农地从不善耕种农户和非农化农户流转给劳动力多的农户,将发挥闲置土地的潜力,从而增加生产收益(Jin等,2009)。薛凤蕊等(2011)运用DID模型对鄂尔多斯市农户的收益进行实证分析表明,参与土地流转农户的人均纯收入比未参与农户显著增加。李庆海等(2012)运用多重内生处理效应模型对土地租赁的福利影响分析表明,租入或租出土地的农户的纯收入都有增加。胡红斌(2014)的实证分析表明,农村土地流转与农户总收入、非农收入增长具有正相关关系。然而,崔会(2013)对四川省成都市两村的实地调研却未发现土地流转前后农民纯收入发生显著变化。丁琳琳等(2015)的实证分析也表明,地区土地市场化水平对农民土地财产性收入获取有正向影响。朱建军等(2015)在反事实分析框架下,基于2011年中国健康与养老追踪调查数据,利用倾向值匹配(PSM)方法分析发现,农地流转(包括租入与租出)对农民收入增加有促进效应,但却导致城乡收入分配不平等的加剧。
现有文献中探讨宅基地流转对农民收入影响的很少,直接研究农村住房流转对农民收入影响的文献尚未发现。丁琳琳等(2015)分析表明,农民土地财产性收入的获取水平受到财产权制度稳定性影响,而承包地确权对增收的促进作用要比宅基地确权明显。
可见,学界普遍认为农民获得财产权有利于增加农民财产性收入,这为本书研究农村住房市场发展对农民收入的影响提供了参考,因为农村住房市场化意味着农民将获得完整的住房财产权。
(5)农村住房资产对消费的影响
如果农村住房市场得以形成和发展,农民可以将农房交易,实现资产价值,农民家庭的消费可能受到影响。固定资产对居民消费的影响可以分为“财富效应”和“资产效应”,前者指资产价格上升对消费的影响,后者指资产水平对消费的影响(李涛等,2014)。
从现有文献来看,对住房财富效应和资产效应的研究主要针对城镇住房。学者采用宏观或微观数据,运用不同计量分析方法,研究结果大相径庭(周华东,2015)。按结果可以分成三类:住房财富效应为正的文献、为负的文献和非对称性住房财富效应文献。
然而,专门研究农村住房财富效应的文献比较有限。厉以宁(2010b)认为,改革农村土地集体所有制,赋予农村居民财产权,发放房屋产权证,将承包土地和宅基地的所有权与使用权分离,允许使用权转让,将增加农民收入从而扩大内需,有利于实现经济增长方式向消费拉动型转变。虞斌(2014)基于31个省、自治区和直辖市2000—2010年面板数据,考察了农村居民生产性固定资产的财富效应,发现生产性固定资产促进消费的财富效应显著,而银行储蓄和住宅资产均未促进消费支出,其较早的研究还比较分析了城乡居民人力资本财富效应(虞斌,2012)。王猛等(2013)实证分析表明,房价上涨会拉大城乡消费差距。宋明月等(2015)基于中国健康与养老追踪调查(CHARLS)2011年全国基线调查数据,分别考察了城市和农村房产对家庭消费的影响,结果显示,不管是城市还是农村,拥有房产能显著提升家庭消费,不同类型资产价值对消费的影响效应在城乡间存在明显差异。
已有研究对本书的启示是:如果城市房地产市场的发展使得住房财富效应或资产效应存在于城市,那么农村住房市场的缺失很有可能导致住房财富效应或资产效应在农村是不存在的。而已有文献对此问题的关注似乎有限。