（一）中国生态文明思想的形成过程

我国在传统历史文化上具有人与自然和谐发展的理念，但改革开放以来，随着工业化、现代化、城市化进程的加快，大气污染、水质污染、固体废弃物污染等发达国家上百年工业化进程中分阶段出现的各种环境问题在我国集中显现，人民对于良好生态环境的愿望越发迫切，“生态文明”思想由此孕育形成，成为我国高度重视生态环境问题的创举。

20世纪80年代是我国环境保护理念的萌芽期和环境保护制度的发展期。1978年颁布的《中华人民共和国宪法》对环境保护作出明确的规定，“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”。1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》使环境保护工作步入法制轨道。1983年召开的第二次全国环境保护工作会议，正式把环境保护确定为我国的一项基本国策，制定了“经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展，做到经济效益、社会效益、环境效益相统一”的指导方针，明确了“预防为主、防治结合”“谁污染、谁治理”和“强化环境管理”的环境保护三大政策。

20世纪90年代，生态环境保护与经济社会发展的理念开始融合。1994年中国政府首次提出把可持续发展战略纳入经济社会发展长远规划。八届全国人大四次会议《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，把实施可持续发展作为现代化建设的一项重大战略，使可持续发展战略在我国经济建设和社会发展过程中得以实施。国务院发布《关于环境保护若干问题的决定》，实施《污染物排放总量控制计划》和《跨世纪绿色工程规划》，大力推进“一控双达标”（控制主要污染物排放总量，工业污染源达标和重点城市的环境质量按功能区达标）工作，全面展开“三河”（淮河、海河、辽河）、“三湖”（太湖、滇池、巢湖）水污染防治，“两控区”（酸雨污染控制区和二氧化硫污染控制区）大气污染防治，“一市”（北京市）、“一海”（渤海）的污染防治（以下简称“33211”工程），环境污染防治取得初步、阶段性进展。

进入21世纪，随着党中央“树立科学发展观”和“构建和谐社会”重大战略思想的提出，环境保护成为落实科学发展观的一项重要举措。2002年党的十六大提出“走新型工业化道路”，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。2003年党的十六届三中全会提出科学发展观，强调“统筹人与自然的和谐发展”。国家颁布了一系列的环境保护法律、自然资源法律、环境保护行政法规、环境保护部门规章及规范性文件、地方性环境法规和地方政府规章等。2002年，我国第一部循环经济立法——《清洁生产促进法》出台，标志着我国污染治理模式由末端治理开始向全过程控制转变。

“十一五”以来，党中央从我国的基本国情和所处发展阶段出发，将“生态文明”作为执政理念上升为国家战略在全社会加以推行，认为建设生态文明是缓解工业化和城市化进程中资源环境约束、增强可持续发展能力的重要途径，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。2007年党的十七大把“建设生态文明”作为实现全面建设小康社会的五大目标之一，并首次将人与自然和谐，建设资源节约型、环境友好型社会写入党章。

2012年，党的十八大则把“生态文明建设”纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，系统阐述了加强生态文明建设的总体要求、重点任务和正确路径。2013年党的十八届三中全会进一步丰富了生态文明制度建设的内涵。2015年，中共中央、国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》，对生态文明建设的重大意义、总体要求和重大举措做了部署。《关于加快推进生态文明建设的意见》明确指出，我国生态文明建设水平仍滞后于经济社会发展，资源约束趋紧，环境污染严重，生态系统退化，发展与人口资源环境之间的矛盾日益突出，已成为经济社会可持续发展的重大瓶颈制约。生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容，关系人民福祉，关乎民族未来，事关“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现；加快推进生态文明建设是加快转变经济发展方式、提高发展质量和效益的内在要求，是坚持以人为本、促进社会和谐的必然选择，是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的时代抉择，是积极应对气候变化、维护全球生态安全的重大举措。

党的十八大以来，生态文明理念在全国范围内得到推广和认同，但一些地方政府也存在生态文明建设是否会对经济发展产生阻力的疑问。对此，习近平同志多次强调，“要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念”。这揭示了一个朴素而又深刻的道理——生态环境也是生产力。我们只有更加重视生态环境这一生产力的要素，更加尊重自然生态的发展规律，保护和利用好生态环境，下大决心、花大气力改变不合理的产业结构、资源利用方式、能源结构、生活方式，大力发展绿色经济、循环经济和低碳技术，才能更好地发展生产力，在更高层次上实现人与自然的和谐。进一步理解经济发展与生态环境保护的关系，应切实把生态环境保护摆在更加突出的位置。习近平同志强调，“经济发展不应是对资源和生态环境的竭泽而渔，生态环境保护也不应是舍弃经济发展的缘木求鱼”，以及“决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长”。我们必须坚持以最小的环境代价实现最大的经济社会效益，进一步优化产业结构、优化建设布局、优化人居环境，实现由“环境换取增长”向“环境优化增长”的转变；坚持经济建设与生态文明建设一起抓、产业竞争力与环境竞争力一起提升、经济效益与环境效益一起考核、物质文明与生态文明一起发展。

（二）生态文明建设的思路、目标、路径

《关于加快推进生态文明建设的意见》要求把生态文明建设放在突出的战略位置，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化。坚持把节约优先、保护优先、自然恢复为主作为基本方针。在资源开发与节约中，把节约放在优先位置，以最少的资源消耗支撑经济社会持续发展；在环境保护与发展中，把保护放在优先位置，在发展中保护、在保护中发展；在生态建设与修复中，以自然恢复为主，与人工修复相结合。坚持把绿色发展、循环发展、低碳发展作为基本途径。经济社会发展必须建立在资源得到高效循环利用、生态环境受到严格保护的基础上，与生态文明建设相协调，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式。坚持把深化改革和创新驱动作为基本动力，充分发挥市场配置资源的决定性作用并更好地发挥政府作用，不断深化制度改革和科技创新，建立系统完整的生态文明制度体系，为生态文明建设注入强大动力。

《关于加快推进生态文明建设的意见》提出了近期生态文明建设的目标。到2020年，资源节约型和环境友好型社会建设取得重大进展，主体功能区布局基本形成，国土空间开发格局进一步优化；经济发展质量和效益显著提高，生态文明建设水平与全面建成小康社会目标相适应。资源利用更加高效，单位国内生产总值二氧化碳（CO ₂ ）排放强度比2005年下降40%～45%，能源消耗强度持续下降，资源产出率大幅提高，用水总量力争控制在6700亿立方米以内，非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右。生态环境质量总体改善，主要污染物排放总量继续减少，大气环境质量、重点流域和近岸海域水环境质量得到改善，土壤环境质量总体保持稳定，环境风险得到有效控制。通过森林、草原、湿地保护和沙化土地治理使全国生态系统稳定性明显增强。生态文明重大制度基本确立，基本形成源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态文明制度体系，自然资源资产产权和用途管制、生态保护红线、生态保护补偿、生态环境保护管理体制等关键制度建设取得决定性成果。从远期看，我国应加快建成美丽中国，全面形成生态文明制度。

（三）生态文明建设的重大举措

党的十八大以来，我国把生态文明建设纳入“五位一体”的战略布局。《关于加快推进生态文明建设的意见》提出了生态文明建设的重大举措，主要内容包括以下几方面：

强化主体功能定位，优化国土空间开发格局。全面落实主体功能区规划，健全产业、环境等配套政策和各有侧重的绩效考核评价体系。推动经济社会发展、城乡、土地利用、生态环境保护等规划“多规合一”。对不同主体功能区的产业项目实行差别化市场准入政策，明确禁止开发区域、限制开发区域准入事项，明确优化开发区域、重点开发区域禁止和限制发展的产业。大力推进绿色城镇化，大力发展绿色建筑和低碳、便捷的交通体系，提高城镇供热、供气、环境等基础设施建设水平。加强农村基础设施建设，所有县城和重点镇都要具备污水、垃圾处理能力。

构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构，加快推动生产方式绿色化。开展能源节约、资源循环利用、新能源开发等领域关键技术攻关，充分发挥市场对绿色产业发展方向和技术路线选择的决定性作用，加快成熟适用技术的示范和推广。调整能源结构，推动传统能源安全绿色开发和清洁低碳利用，发展清洁能源、可再生能源，不断提高非化石能源在能源消费结构中的比重。发展绿色产业，加快风电、太阳能光伏发电等新材料、新装备的研发和推广，推进生物质发电、生物质能源、沼气、地热、浅层地温能、海洋能等应用，发展分布式能源，建设智能电网，完善运行管理体系。大力发展节能与新能源汽车，加强配套基础设施建设，加大推广普及力度。

全面促进资源节约循环高效使用，推动利用方式根本转变。深入推进全社会节能减排，在生产、流通、消费各环节大力发展循环经济，实现各类资源节约高效利用。全面推动重点领域节能减排，开展重点用能单位节能低碳行动，严格执行建筑节能标准，从标准、设计、建设等方面大力推广可再生能源在建筑上的应用。发展循环经济，推进秸秆等农林废弃物以及餐厨废弃物资源化利用。加强用水需求管理，以水定需、量水而行，抑制不合理用水需求，促进人口、经济等与水资源相均衡，建设节水型社会。

加大自然生态系统和环境保护力度，切实改善生态环境质量。加快生态安全屏障建设，加强森林保护，加强自然保护区建设与管理。全面推进污染防治，健全跨区域污染防治协调机制，加快解决大气、水、土壤污染等突出环境问题。继续落实大气污染防治行动计划，切实改善大气环境质量。实施水污染防治行动计划，制定实施土壤污染防治行动计划。积极应对气候变化，坚持当前长远相互兼顾、减缓适应全面推进，通过节约能源和提高能效、优化能源结构、增加碳汇等手段有效控制二氧化碳等温室气体排放。扎实推进低碳省区、城市、城镇、产业园区、社区试点。

健全法律法规，全面清理现行法律法规中与加快推进生态文明建设不相适应的内容，加强法律法规间的衔接。修订大气污染防治法、水污染防治法、节约能源法、循环经济促进法等。完善标准体系，加快制定修订一批能耗、水耗、地耗、污染物排放、环境质量等方面的标准。环境容量较小、生态环境脆弱、环境风险高的地区要执行污染物特别排放限值，鼓励各地区依法制定更加严格的地方标准。建立严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度。实行企事业单位污染物排放总量控制制度，适时调整主要污染物指标种类，纳入约束性指标。

严守资源环境生态红线，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内。合理设定资源消耗“天花板”，加强能源、水、土地等战略性资源管控，强化能源消耗强度控制，做好能源消费总量管理。严守环境质量底线，相应确定污染物排放总量限值和环境风险防控措施。在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态红线；科学划定森林、草原、湿地、海洋等领域生态红线，严格自然生态空间征（占）用管理。对资源消耗和环境容量接近或超过承载能力的地区，及时采取区域限批等限制性措施。严格节能评估审查、水资源论证和取水许可制度。坚持并完善最严格的耕地保护和节约用地制度，强化土地利用总体规划和年度计划管控，加强土地用途转用许可管理。

完善经济政策。深化自然资源及其产品价格改革，凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府定价要体现生态环境损害成本和修复效益。加大财政资金投入，统筹有关资金，对资源节约和循环利用、新能源和可再生能源开发利用、环境基础设施建设、生态修复与建设、先进适用技术研发示范等给予支持。将高耗能、高污染产品纳入消费税征收范围。推动环境保护费改税。加快资源税从价计征改革，逐步将资源税征收范围扩展到占用各种自然生态空间。完善节能环保、新能源、生态建设的税收优惠政策。推广绿色信贷，支持符合条件的项目通过资本市场融资。

推行市场化机制。加快推行合同能源管理、节能低碳产品和有机产品认证、能效标识管理等机制。推进节能发电调度，优先调度可再生能源发电资源。建立节能量、碳排放权交易制度，建立全国碳排放权交易市场。健全生态保护补偿机制，加大对重点生态功能区的转移支付力度，建立地区间横向生态保护补偿机制。

健全政绩考核制度。建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。把资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系，大幅增加考核权重，强化指标约束。完善政绩考核办法，根据区域主体功能定位，实行差别化的考核制度。对重点生态功能区实行生态保护优先的绩效评价。完善节能减排目标责任考核及问责制度。

加强生态文明建设统计监测和执法监督。建立生态文明综合评价指标体系。加快推进对能源、矿产资源、水、大气、森林、草原、湿地、海洋和水土流失、沙化土地、温室气体等的统计监测核算能力建设，提升信息化水平，实现信息共享。加快重点用能单位能源消耗在线监测体系建设。利用卫星遥感等技术手段，对自然资源和生态环境保护状况开展全天候监测，健全覆盖所有资源环境要素的监测网络体系。

综上所述，生态文明的重大举措涵盖国土布局规划、产业结构调整和升级、发展绿色可再生能源、资源节约和环境保护、市场机制、法律法规和监管考核等不同又相关的领域。

（四）生态文明体制改革：生态优先的制度建设和创新

2015年9月，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，要求加快建立系统完整的生态文明制度体系，增强生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性。总体方案明确了生态文明体制改革的原则：健全市场机制，更好发挥政府的主导和监管作用，合理划分中央地方事权和监管职责。坚持激励和约束并举，既要形成支持绿色发展、循环发展、低碳发展的利益导向机制，又要坚持源头严防、过程严管、损害严惩、责任追究，形成对各类市场主体的有效约束，逐步实现市场化、法治化、制度化。坚持鼓励试点先行和整体协调推进相结合，支持各地区根据本方案确定的基本方向，因地制宜，大胆探索，大胆试验。

该方案提出了生态文明体制改革的目标。到2020年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化。