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长期以来，中国一直秉承“以需定供”的供需模式，能源战略的核心要务就是保障经济发展所需的能源供应，这在很大程度上造就了粗放型能源发展方式。而且，过去的能源环境约束性政策常常让位于经济增长，倒逼能源和经济发展方式转变作用不强，例如，在各地拥有更强动力做大分母（GDP）时，以单位GDP能耗下降为核心的节能制度约束力不强，而环境政策则面临法规标准不健全以及监管、处罚力度不够的境况。
某项研究成果表明，我国每年因环境污染造成的经济损失占GDP的10%左右。东部某经济发达城市曾经邀请过专家团做过一个评估，提及若把生态环境恢复到1980年以前需要投入多少资金时，评估结论是这30年所有的GDP都投进去也不够，因为生态环境破坏以后有很多是不可逆的，破坏了再通过后期治理去改善的代价是非常巨大的。因此，必须扭转能源环境约束让位于GDP的旧思维。
当前能源发展方式与生态文明建设矛盾尖锐，最终还是体现在利益上。实际上，我们可以用美国洛基山研究所卢安武教授所著《重塑能源》一书中给出的一个数据来做对比分析：“美国燃煤发电的隐性成本总额每年高达1800亿～5300亿美元”，美国每年的燃煤发电量占其总发电量不到30%，在中国，煤电要占总发电量的近80%，美国一年的发电量是5万亿千瓦时左右，对比过来，中国燃煤发电的隐性成本总额每年可能要高达4000亿～11000亿美元。该书中的一句话非常有警示意义：“如果把这些燃煤发电的隐性成本适度转移到我们的电费账单上，而不是让我们的健康和下一代买单，那么美国燃煤发电的电价将增加一倍或两倍。”同样，在中国，真实的煤电上网电价高达人民币1～1.5元/千瓦时，这就比现在的风电和太阳能发电上网电价高得多。但是，在实际执行过程中，老百姓也好，有关主管部门的领导也好，仍然认为风电、太阳能发电要比化石能源发电贵得多，导致“生态文明建设”成为矛盾的牺牲品。
当前，能源转型日益受到高度重视，但要扭转各级政府长期以来形成的“唯GDP论英雄”的认识，绝非一朝一夕之事。例如，当前中国经济增速不断下行，政府继续采取刺激政策来提振经济，加大基础设施投资建设力度，将继续拉动高耗能产业发展。西北各省区为谋求经济快速发展，均着力打造能源化工基地，大幅扩张煤炭、煤电、煤化工产能，这些产能一旦建成，将继续助长传统能源发展方式的延续，也将加剧西部地区生态环境恶化。必须谋求以新兴能源发展来带动西部经济社会发展的新路子，走一条新型工业化道路，才有望实现经济与能源的转型升级发展。
我国以煤为主的选择，从国家整体的经济社会系统而言，其实并非是成本效益最优的选择。燃烧煤炭已经成为大面积雾霾和温室气体排放居高不下的根本原因之一，整个工业系统的能源效率低下与以煤为主关系密切，我国庞大的铁路货运系统50%以上的运力用在煤上。因此，我们必须从整个国家的经济与社会的整体利益出发来分析看待问题，真正走出一条“绿色低碳安全高效”的道路。
战略是导向性的。但长期以来，我国一直存在一种观点：尽管天然气、核能及可再生能源发展较快，但煤炭的基础地位并未动摇；我国能源禀赋的特点是“富煤缺油少气”，煤炭的生产、消费在一次能源结构中的比例始终保持在70%左右，中国的资源禀赋特点决定了以煤为主的能源结构。有的专家认为，“过去100年，全球能源革命进程无法去煤炭化；在未来的50～100年，全球也不可能去煤炭化。我国的国情决定了中国更是如此”。也有人认为，煤炭是能源品种中最经济、最可靠的能源，随着中国石油和天然气的对外依存度持续上升，煤炭越来越成为中国能源安全的重要保障，今后随着中国经济发展，对煤炭的需求量还将持续增长，峰值会达到45亿吨。因此认为后煤炭时代尚早，“去煤化”不可取。
但早在“九五”期间，中国已高度重视过于依赖煤炭的问题，明确提出“优化调整能源结构”，提高油气等优质能源比重。21世纪以来又进一步提出“推动能源生产和利用方式变革”，明确了到2020年将非化石能源消费比重提高到15%的目标。
但是，煤炭长期占据主导地位的格局并没有改变，而且21世纪前十年煤炭消费占比不降反升，绝大部分时间都在70%以上，到2014年仍然高达66%。2000—2013年煤炭消费总量从13.6亿吨增加到42.4亿吨，年均增速高达9.2%，年均增量高达2.2亿吨。这一时期煤炭消费量快速增长、煤炭消费占比不降反升，主要原因在于经济过快增长拉动能源需求快速上升，但石油资源相对贫乏，大型水电建设周期很长，天然气、非化石能源开发利用规模尽管增长迅速但远不能满足新增能源需求，使得煤炭是短时间能够快速增加供给的唯一能源品种，中国不得不多上马煤炭项目。煤炭供应因而占据了能源消费增量的较大份额，进一步强化了其主导地位，显著推动了能源乃至经济的粗放式发展，很大程度上致使能源结构调整不及预期，经济发展方式转变也进展缓慢（见图2-6）。
图2-6 改革开放以来中国能源消费结构变化情况
数据来源：国家统计局能源统计司．中国能源统计年鉴2014［Z］．北京：中国统计出版社，2015；中国统计公报2015［Z］．
主要原因是可再生能源在能源发展战略中的地位不够明确。在现行能源发展战略中，可再生能源在当前和未来能源发展中的重要性没有得到足够重视，在能源生产基地建设、输电等能源基础设施规划、终端能源供应结构中，对可再生能源考虑偏少，指导思想还是主要依靠煤炭、天然气满足能源需求。具体表现为：综合能源基地规划没有与风电等可再生能源开发有机结合，除水电外送，其他输电通道以考虑输送火电为主，治理大气污染的措施中可再生能源的优势发挥不够。
一是能源管理体制历来重发展、轻环保。二是能源资源产权制度未能真正改变能源的过度无序开发状况。“十二五”期间西北六大资源省区煤炭产能合计将增至34亿吨，规划新建的发电装机容量达2.5亿千瓦，规划煤化工产能合计达1亿～2亿吨油当量。三是能源资源财税机制远不能体现资源稀缺程度和环境外部性成本。目前中国煤炭资源税率为0.3～5元/吨不等，远不能反映资源稀缺性。能源开采的生态环境损害税费也很低，近年来各级政府陆续征收的煤矸石排放费、矿井水排放费、矿山环境恢复治理保证金等环境税费总和也只有几十元/吨，能源利用导致的环境外部性成本更没有体现。四是能源市场体系建设滞后不利于生态文明建设。各类能源资源价格扭曲严重，比价关系不合理。垄断普遍存在，能源市场不健全，无法形成反映市场供需和资源稀缺程度的价格。
中国能源体制机制深层次矛盾不断积累，特别是利益格局固化，已成为能源科学发展的重要约束。
其一，长期以来中国政府能源管理侧重于计划经济色彩的、权力大但责任小的经济性管制，加之法律不健全，政府管理行为透明度低、较为随意，已形成巨大的经济利益链条。深化能源管理体制改革，必然会影响政府职能部门之间的权力配置和利益格局，致使其推动自身改革的动力不强。
其二，中国能源市场体系不健全，存在诸多扭曲，在这一体系下长期获益的广大群体，既包括凭借垄断地位获取超额收益的利益集团，也包括依靠低能源价格、低外部环境成本获得竞争力的企业以及获取价廉能源服务的广大民众，很可能成为相关领域改革的阻力。
其三，中国能源转型将是新兴能源逐步替代传统能源的过程，但让传统能源利益群体退出历史舞台将是一个极其漫长而且阻力很大的过程。新兴能源的发展固然会激励传统能源加快自身变革，但更大程度上将加剧传统能源与新兴能源之间的利益冲突，既有体制机制很可能反过来延缓新兴能源发展进程。
常规能源为主导的能源体制不适应可再生能源发展。随着可再生能源开发利用规模不断增加，已从补充化石能源供应的阶段进入大范围增量替代、区域性存量替代阶段，与整个能源体系、生态环境保护和经济社会发展的关系不断深化并更加复杂。但是，以化石能源为基础的现有能源战略规划、能源体系、电力市场机制、管理体制对可再生能源的制约作用日益突出，可再生能源在项目布局、电力市场空间、输电通道利用、能源系统创新等方面与传统化石能源的矛盾冲突不断增加，发展面临一些重大障碍，必须通过体制机制变革和创新才能予以根本解决。