随着我国社会保险制度改革的深化,提出了社会保险科学化管理和精细化管理的要求,特别是在养老保险方面,面对制度转轨和人口老龄化的压力,制度正在面临越来越严重的财务问题。一些国际组织,包括世界银行、亚洲发展银行、国际劳工组织、欧盟等先后帮助中国开展了一些社会保险精算工作,国内的一些大学和研究机构也相继开展了相关的研究,这些测算和研究工作主要针对社会保险精算建模理论和应用,对不同时期社会保险改革的财务结果进行测算分析,为社会保险改革决策提供了定量分析支持。这些研究使社会保险精算评估受到人们的重视,相关政府部门逐步认识到精算评估在社会保险制度运行中不可或缺的重要作用。
从20世纪90年代开始对养老保险实施改革以来,为了给改革方案提供定量分析支持,确保改革结果的公平性和稳健性,政府部门组织开展了养老保险精算评估工作。其中,政府部门最早开展的社会保险精算评估应该是1994年由国家体改委牵头组织的养老保险改革评估。1994年5月,由国家体改委牵头,劳动部、经贸委、财政部、民政部等12个部门,组成了建立社会保险体系专题调研组,研究和制定建立社会保障体系具有可操作性的实施方案。1994年9月,由国家体改委、劳动部、财政部、人事部、统计局、国家计委、中国人民银行、中国人民保险公司组成测算小组,对城镇职工基本养老保险的长远指标进行测算,为养老保险整体方案提供定量分析数据,相关政府部门提供了基础数据支持,上海交通大学和航天部710研究所专家提供有关材料,中国人民保险公司保险部精算处负责具体设计预测模型并进行了精算测算。1995年2月由社会保障体制专题调研组测算小组提交了《城镇职工基本养老保险总体方案预测报告》。这一预测结果为当时养老保险改革方案的选择提供了定量分析支持。之后,一些研究机构进一步开展了养老保险改革的测算分析,比如,2001年劳动和社会保障部法制司和社会保险研究所,在博时基金管理有限公司的支持下,开展了“中国养老保险基金测算与管理”研究课题,编制了养老基金收支预测软件,数据来源是北京、上海、成都、大连、西安等五城市参保人口的抽样调查数据,数据包括企业参保职工691万人,离退休人员347万人,以1999年为基年,对未来50年的收支状况进行了预测。1996年,世界银行发表了《中国退休金体制改革报告》,采用了抽样调查的数据,对中国养老金制度的债务进行了测算。2006年12月,世界银行发表了《辽宁社会保险改革试点评估报告》,该报告对辽宁试点经验进行了总结和评估,通过精算评估,对未来发展方向提出了相应的建议。一些学者对社会保险精算建模的理论和应用进行了研究。例如,王晓军(2000)阐述了养老保险精算评估的原理和方法体系,并运用实际数据对中国养老金制度进行了精算评估,研究了社会保险精算管理的理论、模型和应用问题等(王晓军,2011)。
2004年,财政部、劳动和社会保障部先后建立了相应的精算部。财政部在社会保障司下设立了制度精算处,劳动和社会保障部在其下属的社会保险事业管理中心设立了精算处。这两个精算处成立时的职能定位都是为提高社会保障资金收支预测的科学性和准确性,为领导决策提供可靠的数据支持,逐步建立规范的精算报告制度,定期开展社会保险精算评估。这两个政府部门的精算处的设立,为社会保险精算工作的开展奠定了组织基础,标志着社会保障精算管理已受到劳动保障部和财政部的重视。然而,在实际操作中,由于人员编制和政府机构准入的限制,每个精算处的人员只有3~4名,他们是政府公务员编制,不是精算专家,很难独立开展精算评估工作。另外,我国还没有从法律高度提出建立精算评估和精算报告制度的要求,社会保险制度的碎片化和复杂性也增加了精算评估的难度。在实践中,人力资源和社会保障部(以下简称人社部)下设的精算处组织地方社会保险中心,开展了定期的养老保险精算评估,并上报到人社部,这些评估对政府部门及时了解我国养老保险的未来财务状况提供了有价值的支持。
当前,社会保险精算管理的重要性已受到中央政府的重视,在2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2015年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中相继提出了“要建立更加公平更可持续的社会保障制度,要坚持精算平衡原则”,2016年《中共中央国务院印发的“健康中国2030”规划纲要》中提出了“基本医疗保险要实现基金的中长期精算平衡”。在未来的发展中,精算管理在社会保险长期可持续发展和社会保障基金中长期预算管理中必将发挥越来越重要的作用。
在我国,受公共管理能力和基础数据的制约,政府部门总体上缺乏对社会保障基金财务可持续性的深入论证,缺乏对各种管理方案财务结果的预先分析,更没有对基金运行进行精算管理和公布定期的精算报告。在当前正在实施的社会保险基金预算管理中,是以过去4年的历史数据为依据,通过一个综合增长率指标来简单地预测所需预算的指标,这与国际经验相比存在相当大的差距。因此,为了能够对我国社会保障基金面临的财务风险进行综合评价,提高对基金长期财务状况的预见性分析,提高社保基金管理科学化、专业化、精细化水平,我国应该尽快建立社保基金长期预测模型。但基于我国在基础数据、技术和人才方面的制约,在社会保障基金财务预测模型上,可以先建立确定性预测模型,并通过敏感性分析描述预测的不确定性,在条件成熟后,依据建模目的,逐步建立类似OSM模型和CBOLT模型的随机预测模型。
建立社会保障基金随机预测模型需要庞大的数据支持系统,涉及社会、经济、人口、参保及缴费等各方面指标的时间序列数据,建立微观模拟模型还需要大量的个体跟踪数据。我国从2002年已启动劳动和社会保障“金保工程”,并且在劳动与社会保险统计管理信息系统建设方面取得了一定的进展,但目前仍然存在各地区数据和应用软件不统一,数据和指标的标准化程度不高等问题,现有数据很难满足构建社会保障基金长期财务随机预测模型的需要。因此,在当前和今后,我国需要继续加强在社会保障数据信息系统基础工程方面的建设。
从制度保证看,我国从2011年7月开始实施的《中华人民共和国社会保险法》对社会保险提出了可持续发展的要求,但并没有在法律和制度层面上提出社会保障基金长期财务预测的要求。在美国,1935年由国会批准并颁布了《社会保障法》,从1940年起就在其社会保障管理总署下设立了总精算师办公室,开展对社会保障基金的长期财务预测,总精算师办公室有几十名专职精算师从事相关的测算工作。在我国,尽管早在2004年,劳动和社会保障部所属的社会保险事业管理中心就设立了精算处,并希望建立社会保险基金长期财务预测报告制度,但由于在实践中缺乏制度保证和相关的专业人员,至今并没有建立起类似美国《社会保障信托基金年度报告》的财务预测报告。今后我们需要在法律和制度、机构和人员、基础数据和模型技术等各方面为社会保障基金长期财务预测分析提供保证。