2.3　英国的社会保障预算和精算体系

2.3.1　英国的社会保障体系

英国的社会保障体系主要包括国民保险计划（National Insurance Scheme，NIS）、国民健康服务计划（National Health Service，NHS）、儿童津贴和税收补贴计划（Child Benefit and Child Tax Credit Schemes），以及社会福利和社会救助等。其中，国民保险计划是由雇主和雇员缴费筹资的全国性社会保险计划，为参保者提供基础养老金、死亡抚恤金、失业津贴和疾病期间的生活津贴等，在筹资上采取现收现付制。国民健康服务计划是由一般税筹资的免费医疗计划，为全体英国居民提供医疗费用，包括牙科和光学治疗费用等的支付。儿童津贴和税收补贴计划为抚养孩子的家庭提供补助金。社会福利和社会救助包括对低收入人群和特殊人群的负所得税、免息贷款、住房补助、各种生活慰问金等。

其中，国民保险计划中的最大项目是国家基本养老金计划（Basic State Pension Scheme，BSPS）和国家第二养老金计划（State Second Pension Scheme，S2PS）。国家基本养老金计划是在1908年颁布的《养老金法案》（Old Age Pensions Act）下逐步建立和发展起来的，最初只为70岁以上的老年人提供法律规定的养老金，资金来源于政府拨款。1925年在《孤寡和老年缴费养老金法案》（Widows，Orphans and Old Age Contributory Pensions Act）下引入了缴费养老金制度。1942年颁布《贝弗利奇报告》（Beveridge Report）后，转向了覆盖全体国民的水平缴费和水平待遇的计划。当前的国家基本养老金计划基于1975年颁布的《社会保障法》而建立，为所有达到法定退休年龄的人提供水平相同的基本养老金，养老金随物价指数调整。国家第二养老金计划从1961年开始运行，是在基本养老金计划基础上运行的收入关联的国家补充养老金计划。这一计划经过多次改革，从1961年的国家分级养老金计划（State Graduated Retirement Pension Scheme，SGRPS），到1978年的国家收入关联养老金计划（State Earnings-Related Pension Scheme，SERPS），再到2002年的国家第二养老金计划。国家第二养老金计划不需要单独参保和缴费，只要参加了国家基本养老金计划并缴费就会自动加入并在退休后有权领取第二养老金。由于在国家第二养老金计划建立前，不少中高收入人群已经加入了职业或个人养老金计划，因此政府规定在一定条件下（如职业和个人年金必须能够提供要求的最低待遇），雇主和雇员可以选择协议退出（contracted-out）第二养老金计划，并相应减少在国家养老保险上的缴费，这体现了政府对职业和个人养老金计划发展的鼓励。

在社会保障的运行中，皇家税务与海关总署负责征税和征收缴费、收集和记录缴费、建立单位和个人缴费记录，就业与养老金部（Department for Work and Pensions，DWP）负责大部分社会保险基金待遇的审核和支付，也为失业人员再就业提供帮助。卫生部（Department of Health，DH）负责国民健康服务计划、社会照顾（Social Care）、公共卫生（Public Health）计划的具体执行，也负责向国会呈报各项计划的财务运行情况。

2.3.2　英国的社会保障预算

英国没有独立的社会保障预算，社会保障预算包含在政府经常性预算之内，是政府经常性预算的一部分，见表2-2。社会保障的资金主要来源于雇主和雇员缴纳的国民保险费（National Insurance Contributions），少部分来源于一般税收收入。其中，国民保险计划的支出资金主要来源于国民保险费，国民健康服务计划、儿童津贴、社会福利和社会救助的资金主要来源于一般税收收入。但在政府经常性预算中，并没有社会保障收支项的明确对应关系，即国民保险计划的保费收入和待遇支出分别是政府预算收支中的一项，不存在国民保险计划收支的对应关系。

在国民保险计划的实际运行中，资金的收支和结余基金的投资由国民保险基金（National Insurance Funds，NIF）进行管理。当前，国民保险基金有三个，一个是英国的国民保险基金（National Insurance Fund of the United Kingdom），覆盖范围包括英格兰、威尔士和苏格兰等地区，另外两个是专门针对北爱尔兰和曼岛的国民保险基金。国民保险基金独立于政府国库基金（Consolidated Fund），收入来源于雇主、雇员或自雇者的缴费，以及基金投资的利息收入，支出主要用于支付社会保险待遇，也通过向国民健康服务基金的拨款，为国民健康服务提供部分筹资，政府部门依据政府精算署的评估，决定国民保险基金每年向国民健康服务基金的拨款数额，见表2-3。国民保险基金每年的结余基金，通过政府债务管理办公室（Debt Management Office，DMO）购买国债，利息收入计入国民保险基金的收入项。按照英国财政部对基金管理的要求，每年由皇家税务与海关司（HM Revenue and Customs，HMRC）完成对国民保险基金的年度财务报告，向下议院报告，并向公众公开披露（U. K. Government HM Revenue and Customs，[2018]）。国民保险基金的收支和结余数额由财政部部长和就业与养老金大臣负责，财政部部长基于当前收入水平及未来人口和经济变化对收支的影响，有权决定对缴费和待遇水平的调整。政府精算署（Government Actuary’s Department，GAD）的精算师负责对国民保险基金过去5年运行状况的回顾分析和对当前和未来长期内（50年）年度收支的预测分析。可见，尽管国民保险基金没有单独的预算，也没有在政府预算中单独列示，但实际运行中采取了独立的基金管理方式，有明确透明的账户管理系统和监管机制。

2.3.3　英国的社会保障预算管理

英国实行分税制财政预算体制，中央和地方的事权和财权划分明确。社会保障属于中央政府的职责，社会保障预算管理涉及财政部（Her Majesty’s Treasury，HM）、预算办公室（Office for Budget Responsibility，OBR）、政府精算署、国家审计办公室（National Audit Office，NAO）等相关政府机构。

财政部负责编制中央政府预算，社会保障收支是中央政府预算的重要收支项目，中央政府预算经内阁会议讨论通过后呈议会批准执行。

预算办公室 具体负责对公共财政和经济状况的独立评估，直接负责对预算项目收支的预测，每年发布两次财政和经济预报及对财政政策的评估报告。考虑到不确定性的影响，预算办公室会为其预测目标提高区间预测值。在这些区间预测值的基础上，预算办公室对政府是否有50%以上的机会完成财政大臣设定的财政目标进行判定。此外，预算办公室会对公共部门资产负债表进行独立评估，包括分析老龄化成本、公共养老金计划等。预算办公室开展预测分析时所需的基础数据来自财政部、就业和养老金部、卫生部、税务和海关总署等政府部门。

政府精算署 作为独立的政府部门，专门负责对社会保障过去5年财务状况的回顾分析和对未来短期（5~10年）和长期内（未来50年）财务状况的预测分析，并向国会呈报，作为社会保障项目预算的依据。政府精算署也为其他政府部门的决策提供精算咨询建议。

国家审计办公室对英国政府各职能部门的资金运用情况进行审计，其下属的福利和养老金待遇部（Sector for Welfare and Benefits）负责对就业和养老金部的年度财务报表进行审计。

2.3.4　英国的社会保险精算管理

英国的社会保障精算工作由政府精算署承担。政府精算署是一个附属于财政部的、能够提供独立的精算咨询服务的事业机构，它既是政府部门也提供有偿的咨询服务，即对国内的社会保障项目提供精算评估，也对国内公共部门和私人部门的职业养老金提供精算服务，同时还对国外的各类保险项目提供有偿的精算服务。

1908年英国颁布了《养老金法案》，1911年颁布了《国家保险法案》。随后在1912年，国家健康保险联合委员会任命了第一任首席精算师阿尔弗雷德·沃森（Alfred Watson），随后更多的政府部门要求首席精算师提供相关的精算意见，从而在1917年，为适应其逐渐拓宽的职责范围，沃森被任命为政府精算师。1919年，在财政部下成立了以政府精算师为首的政府精算署。1920年提交给国会的失业保险和健康保险改革方案都附有政府精算署提供的精算评估报告。第二次世界大战后，随着国家在养老金、社会保障和卫生保健方面职责的进一步加强，政府精算署在社会保障和公共养老金方面的作用也得到进一步加强。从1989年起，政府精算署发展成为提供收费服务的精算咨询机构，除了政府规定的人口预测和职业年金调查等项目外，其他对政府部门和私人机构提供的精算服务都是有偿的。目前，政府精算署的客户已延伸到不少国家。

英国政府精算署（U. K. Government Actuary’s Department，[2018]）的服务范围包括：①为政府提供有关社会保障项目管理方面的建议，政府精算署每5年要向国会提交一份关于社会保障在未来50年或更长时期内财务状况的长期精算报告，包括人口结构变动产生的未来财务影响，支付待遇所需缴费率的变动，精算假设变动的影响等；②向国会提供关于社会保障政策变动对社会保障基金财务影响的报告，特别是当社会保障待遇或缴费变动时，政府精算署需要为部长准备一份提交国会的短期精算报告，反映提高待遇或改变缴费对成本产生的影响；③为公共部门的职业养老金提供精算建议；④帮助相关政府部门回答国会关于社会保障财务状况的问题；⑤为国外的政府部门和其他机构提供社会保障和职业养老金方面的精算咨询。

政府精算署下设公共养老金部、社会保险和养老金部、综合部三个部门。有近100名工作人员，其中精算师30多名，准精算师30多名。

公共养老金部的主要职责包括：①为公共和私人职业养老金提供精算咨询；②为财政部、税务总局等政府部门提供有关公共养老金的财务、监管、政策咨询等服务；③为公共职业养老金参加者确定既得养老金权益测算，保证养老金既得权益在转移时的公平性；④为国内外机构解决养老金计划的各种财务和设计问题提供精算意见。

社会保险和养老金部下设社会保险与商业保险室、养老金与人口统计室两个室。

社会保险和商业保险室的主要职责包括：①为英国政府和其他国家政府提供社会保障计划设计和财务管理方面的建议；②为劳动与养老金部、税务总局提供关于国家保险基金给付与缴费方面的建议；③对国外客户提供有关保险业监管方面的建议。

养老金与人口统计室的主要职责包括：①为劳动与养老金部、税务总局等政府部门提供有关职业养老金、个人养老金方面的政策建议；②为劳动与养老金部、税务总局等提供有关州政府第二职业养老金的咨询建议；③为职业养老金监管局提供有关职业养老金监管方面的咨询建议；④开展职业养老金调查，包括设计调查表和调查样本、分析调查结果、撰写调查报告等；⑤开展人口预测和人口统计工作，为英国政府和其他委托国家的政府提供相关的人口数据；⑥评估养老金权益的损失程度，向法庭提供养老金权益损失补偿方面的建议等。

综合部下设财务会计室、信息计算室、人事管理室、办公事务室四个室，为政府精算署提供行政管理方面的全面支持。

英国政府精算署提供的精算报告内容包括：①评估目的和依据；②评估背景；③评估方法和精算假设；④主要测算结果；⑤敏感性分析；⑥结论。

另外在精算报告的附录中，会详细列出有关评估基础、评估方法和假设、评估结果的详细数据和说明等。 y5BbWLEXfvF05IyRTnV2M4BTFh58fo0GxMgSH179l4N0Y9gAE70yWZxhp/E4EW5q