第一章
导论

【教学内容与目的】 本章就环境与环境问题的一般知识和相关概念、环境法学的研究对象和方法等内容作一简要阐述，并提示对环境法学作为法学和环境科学的交叉学科进行研究的意义。目的在于激发学习者进一步深入学习环境法的愿望和热情。

第一节
环境问题及其对策概述

一、环境、自然资源和生态系统的概念

（一）环境

尽管对环境（environment）一词我们耳熟能详，但对环境的解释却因人而异。如在社会环境、生活环境、投资环境等语境下，环境既可以被描绘为一个有限的范围，又可以被描绘为物质要素或者是无限的空间。环境总是相对于某一中心事物而言，它因中心事物的不同而不同，随中心事物的变化而变化，反映了一定时期、一定状态下人类对环境概念内涵和外延的主观认识。

对环境和环境问题进行全面、系统研究的是环境科学，它以人类为中心事物。环境科学中的环境， 是指人群周围的境况及其中可以直接、间接影响人类生活和发展的各种自然因素和社会因素的总体，包括自然因素的各种物质、现象和过程及在人类历史中的社会、经济成分 。 环境既包含了自然因素，也包含了社会和经济等因素。

从法的角度给环境下一个明确的定义是比较困难的。较之于自然科学而言，将习惯用语或专门术语应用于环境立法中，就必须明确定义的内涵、外延及其范畴界限，以保证法律适用不出现理解的偏差。

案例1.1 A从国外结束进修回京。次日晨起后到河边跑步看到河水脏臭，天气阴霾。赶紧回家，餐后驾车上班。途中车内装饰物散发出刺鼻气味，到办公室刚坐下又闻到家具散发的刺鼻气味。中午下班后A邀请同事去郊区吃农家菜，餐室对面有个养猪场臭味熏人且不断发出尖叫声。下午A组织大家在会议室开会，此时隔壁正在装修、噪声很大，A只好中止会议。回到办公室发现前不久竣工的一幢大楼正好将阳光全部反射到室内，A只得离开办公室，打算到楼顶的阳台上像往日一样欣赏远方的湖景。当A眺望远方时发现远处矗立着很多高压线杆，破坏了原来的自然美景。晚上11点A怀着沮丧的心情回到小区，看到很多人还在楼下唱歌跳舞。

讨论： A一天所经历的环境中，哪些属于环境法上“环境”的范畴？给A带来不悦的现象各属于什么环境问题？

环境的定义直接影响着环境法的目的、适用范围和效力，所以环境立法一般将环境的范畴确定在以人类为中心的环境利用行为（environmental utilization behavior）范围之内，例如1972年联合国人类环境会议在《人类环境宣言》中就使用了“人类环境”（human environment）的概念。

目前，各国环境立法给环境下定义有如下几种类别。

第一类是 概括性地将环境在立法上作类别化描述 。例如，1991年保加利亚《环境保护法》和1987年葡萄牙《环境基本法》将环境的范围定义为 现实中所有的自然环境和人类环境 。概括性描述的优点在于包容性，但某些场合下个别物质或者要素是否属于法律上“环境”的范畴则需要立法机关另行解释。

第二类是 采用类别化的方法在立法上作列举式描述 。例如，1969年美国《国家环境政策法》将环境分为自然环境和人为环境两大类，并列举为 包括但不限于空气和水（包括海域、港湾、河口和淡水）以及陆地环境（包括森林、干地、湿地、山脉、城市、郊区和农村环境）。 而1993年日本《环境基本法》则直接列举了 大气、水、土壤、静稳、森林、农地、水边地、野生生物物种、生态系统的多样性 。采用这种方法的还有1990年英国的《环境保护法》。由于类别化和列举式描述也没有对环境作定性解释，因此需要由单项法律重新规定或者由立法机关或法院对未在立法中列举的物质或者要素根据实际作出解释。

第三类是 采用概括加列举式的方法在立法上作出规定 。我国2014年《环境保护法》第2条对环境的定义作了概括加列举式的解释： “本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。” 20世纪90年代以后，欧洲国家环境立法对“环境”所下的定义也在朝向概括加列举解释的方向发展。较之于上述第一类和第二类规定而言，概括加列举式的解释方法对法律的适用显得更加灵活，且便于立法机关未来对该定义做扩充解释。因为概括性解释虽然反映了环境概念的基本特性，但比较抽象，适用时难以把握。而列举性解释虽然简明扼要，但存在着理解不直观和举一漏万的缺陷，适用时同样不易把握。

我国《环境保护法》给环境下的定义中包含着三方面的寓意：第一，将环境的范畴限定在对人类生存与发展有影响的自然因素范围内，不包括社会、经济等其他因素；第二，这种自然因素既包括各种天然的环境，也包括经过人工改造的环境；第三，与自然因素融合的自然资源、历史遗迹与自然状态（如自然因素的复合体景观）也因其自然的本质属性而属于环境的范畴。

本书认为，由于享受环境的人类主体呈广泛、多元之势，而大多数环境要素的外在形式和内在性状都有别于传统法的“物”的特性，使得环境的范畴既包含公物（public property）也包含共有物（communal property）、共益物（property of common benefits）。因此对环境的法律保护就相当困难了。因不同时期、不同性质和不同门类的法律对这些物的保护和调整方法各异，所以欲通过制定专门法律保护环境还面临着传统法上的诸多阻碍，需要我们不断地在对传统法律的改革和创新中发展环境保护的法律。

科学技术的进步使人类对地球环境乃至外空环境的影响已越来越大，人类对环境的认识也开始从以人类为中心向以生物圈和地球整体为中心的方向转变，开始强调“非人类中心的环境准则”（non-anthropocentric formula of environment）。在这个背景下，全球环境、生态系统以及气候等与环境相关的概念在环境立法中的使用频率也越来越高。2011年6月由国务院发布的《全国主体功能区规划》还首次提出了“国土空间”（space of national land）的概念。该“国土空间” 是指国家主权与主权权利管辖下的地域空间，是国民生存的场所和环境，包括陆地、陆上水域、内水、领海、领空等。 从政府环境管理的范围上看，国土空间的概念已将环境概念的外延予以了扩大，更加强调地域空间对人类生存和环境的重要作用。

（二）自然资源

自然资源（natural resources）是环境法学研究中与环境并列的、经常使用的概念。

1972年联合国环境规划署（United Nations Environment Programme，UNEP）给自然资源下的定义是： 在一定时间条件下，能够产生经济价值，提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称。 1987年我国颁布的《中国自然保护纲要》也对自然资源作了概括性规定，即 “在一定的技术经济条件下，自然界中对人类有用的一切物质和能量都称为自然资源”。 该纲要确立的自然资源包括土地、森林、草原和荒漠、物种、陆地水资源、河流、湖泊和水库、沼泽和海涂、海洋矿产资源、大气以及区域性的自然环境与资源。

我国《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”这里所谓的自然资源， 指的就是与环境融为一体、天然存在的具有经济价值的环境要素。

自然资源与环境是密不可分的，它们属于环境要素中可被人类利用的自然物质和能量，例如《中国自然保护纲要》所列举的自然资源大多已为《环境保护法》对环境的解释所包含，而人类对自然资源的开发利用行为（development and utilization behavior）也直接改变着环境的结构，从而对环境造成影响（ 参见第八章第二节 ）。

（三）生态系统

生态系统（ecosystem） 是指在一定时间和空间内，生物与其生存环境以及生物与生物之间相互作用，彼此通过物质循环、能量流动和信息交换，形成的不可分割的自然整体。 生态系统是自然界的基本功能单元，它不仅包括生物群落，而且还包括环境条件，它们在一定范围内共同组成了一个动态的平衡系统。

生态系统在结构上包括生产者、消费者、分解者、无生命物质四大部分，构成生态系统的各个要素与环境要素基本重合。与环境概念不同的是，生态系统是以整个地球上的生物及其环境等客观存在为中心，而不是以人类为中心。在生态学研究看来，地球上所有生物（包括人类）与环境都是生态系统的组成部分。

生态学研究认为，生态系统内部种群之间呈动态相互作用，所以生态系统一直保持在相对的动态平衡之中。在一定时期某些物种的数量可能增加，而在另一时期它们又可能减少并被其他物种所取代。如果排除人类行为的干预，一个平衡较好的生态系统的变化是非常缓慢的。为此美国学者B．康芒纳将生态学称为“有关行星家政的科学”。他认为人类应当时刻牢记生态学的四项基本法则：一是任何事物彼此关联（牵一发动全身）；二是任何事物有其去向（热力学第一定律）；三是自然原始存在最好（不要改造自然）；四是没有免费的午餐（人类将为自己的行为付出代价）。

我国《宪法》第26条第1款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”这里的“生态环境”就是由生态系统构成的广域自然要素的总和。

二、环境保护与资源保护、生态保护的关系

综上所述，环境、自然资源与生态系统，它们在性质上本属于自然存在的、不以人类意志为转移而存在的有机和无机物质的统一体。当人类以一种静态的眼光来看待围绕人类存在的全部自然界这个整体时，就出现了环境的概念；当人类以是否对人类有用的角度来看待自然界这个整体时，就出现了自然资源的概念；当人类从生物的生存条件以及相互关系的角度来看待自然界这个整体时，就出现了生态系统的概念。（ 图表1.1 ）

通常我们会使用环境保护的概念来概括对环境、自然资源和生态系统三者的保护，因为它们是决定人类社会、经济发展的统一外部条件。然而，当我们了解到它们三者在概念上的异同之后，就不难发现对它们三者进行保护同样在目的上也存在着如下差别：

环境保护的目的是维持人类社会发展的外部条件，为人类的繁衍和健康奠定生存基础。自然资源保护的目的是维持人类经济发展的外部条件，为人类福利的持续增长奠定物质基础。生态保护的目的则是将人类还原到自然的原始存在之中，从生物圈平等的境界强调人类及其发展的所有外部条件都应当符合生态系统平衡的自然规律。也就是说，只有将地球上唯一具有创造和改造自然能力的人类的思想和行为统一到符合生态系统平衡的规律上来，才能为人类社会的可持续发展奠定基础和提供保障。

从一般意义上讲，环境保护和生态保护的外延较大，目的是实质性地协调人类环境利用行为与其生存环境之间的关系。自然资源保护的外延较小，目的主要在于维持人类对自然资源的持续利用，同时间接实现自然保护的目的。只有认识到这一点，我们才能进一步辨析各单项环境与资源保护法律的不同（ 参见第二章第一节 ）。

三、环境问题的成因和对策

（一）环境问题及其演变

环境问题 是指由于人类活动或自然原因使环境条件发生不利于人类的变化，以致影响人类的生产和生活，给人类带来灾害的现象。

在环境科学研究中，一般将环境问题分为两大类：一类是指由自然原因引起的自然灾害，这被称为第一环境问题或原生环境问题；另一类是指由人为原因引起的环境污染或自然破坏，这被称为第二环境问题或次生环境问题。

随着自然科学研究的发展和人类对环境问题本质认识的深入，许多过去被认为是由于自然原因引起的第一环境问题，现在看来也与人类的活动有关。当人类活动对自然环境的干扰达到一定的程度时，就可能演变成表现为第一环境问题的自然灾害等。尽管这种干扰的进程很慢，但是它们积累到一定程度时必然会反映出来。

作为环境立法控制对象的环境问题，主要是指第二环境问题。 根据第二环境问题的具体表现形式，它主要又可以分为环境污染问题和生态破坏问题两种。前者 是指由于人类在工业生产、生活活动等过程中，将大量污染物质以及未能完全利用的能源（能量，energy）排放到环境之中，致使环境质量发生明显不利变化的现象 。后者 是指由于人类不合理开发利用自然资源，以及从事大规模建设活动或其他对环境有影响的活动（如核试验、生物实验等）而给环境带来显著不利变化的现象 。

环境问题是随着人类的进化发展而不断演变发展起来的。从事地学或生态学研究的中外学者一致认为，地球环境的大部分变化是人为因素引起的。在人类社会的历史进程中，从旧石器时代开始人类掌握对火的使用便首开人类破坏环境之先河。 而自人类开始有意识地定居生活以后，以居住地为中心的环境退化开始全面蔓延。实践证明，人类社会越发达，以过度捕猎、过度耕作和过度拥挤等为代表的环境破坏现象就越突出。

综观现代环境问题的演变历程，大体上可以将其分为地域环境问题时期、国际环境问题时期以及全球环境问题时期这三个历史阶段。（ 图表1.2 ）

1．地域环境问题时期（18世纪以后至20世纪60年代）

自18世纪西方工业革命以后，由于工业化、都市化的进程和人类健康水平的提高，人类因生产生活活动所排放的污染物（pollutants）和废弃物对环境的压力也越来越大。

这个时期的环境问题，主要表现在各国工业区、开发区一带的局部污染损害和自然破坏方面。到20世纪50、60年代，以环境污染为突出表现的环境问题则在主要工业国家发展到了顶峰。

专栏1.1　闻名世界的八大公害事件

比利时马斯河谷烟雾事件（Meuse River Valley Smog Event） 1930年12月初，比利时马斯河谷工业区内13个工厂排放的工业有害废气和粉尘等烟雾弥漫在河谷上空无法扩散，使河谷工业区有上千人发生胸疼、咳嗽、流泪、咽痛、呼吸困难等症状，一周内有六十多人死亡。这是20世纪记录最早的大规模大气污染事件。

美国洛杉矶光化学烟雾事件（Los Angeles Photochemical Smog Event） 从20世纪40年代开始，拥有大量汽车的美国洛杉矶城上空开始出现由光化学烟雾造成的黄色烟幕，也称“光化学烟雾”，它的主要危害是刺激人的眼睛、灼伤喉咙和肺部、引起胸闷等，还可以导致植物大面积受害，松林枯死，柑橘减产。1955年，洛杉矶因光化学烟雾引起的呼吸系统衰竭死亡的人数达到四百多人。这是世界上最早出现的由汽车尾气导致的大规模大气污染事件。

美国多诺拉烟雾事件（Donora Smog Event） 1948年10月下旬，美国宾夕法尼亚州的多诺拉镇一带持续雾天，而这里却是硫酸厂、钢铁厂、炼锌厂的集中地，工厂排放的烟雾被封锁在山谷中，造成5911人发生眼痛、咽喉痛、流鼻涕、头痛、胸闷等不适，其中20人死亡。

英国伦敦烟雾事件（London Smog Event） 1952年12月初，英国伦敦城市上空高压，大雾笼罩，连日无风。而当时正值冬季大量燃煤取暖期，煤烟粉尘和湿气积聚在大气中，使许多城市居民都感到呼吸困难、眼睛刺痛，仅4天时间内死亡了四千多人，在之后的两个月时间内，又有8000人陆续死亡。这是20世纪世界上最大的由燃煤引发的城市烟雾事件。

日本熊本水俣病事件（Kumamota-Minamata Disease Event） 1954年开始，水俣湾一带开始出现一种病因不明的怪病，主要症状是步态不稳、抽搐、手足变形、神经失常、身体弯弓高叫，直至死亡。患此症状疾病的除人以外还有猫。由于这种怪病主要发生于水俣湾一带且病因不明，因此人们便将其称为“水俣病”。后来经过调查分析，科学家确认了工厂排放废水中的汞是“水俣病”的起因。据调查，日本食用水俣湾中被甲基汞污染的鱼虾和贝类者有近万人，其中因甲基汞中毒患者的283人中有六十余人死亡。

日本四日市哮喘事件（Yokkaichi Asthma Event） 日本的四日市在20世纪50年代末发展成为“石油联合企业城”，石油冶炼产生的废气使当地天空终年烟雾弥漫，烟雾厚达500米，其中漂浮着多种有毒有害气体和金属粉尘。从1960年起，当地患哮喘病的人数激增，一些哮喘病患者病甚至因不堪忍受疾病的折磨而自杀。到1979年10月底，当地确认患有大气污染性疾病的患者人数达775491人，典型的呼吸系统疾病有支气管炎、哮喘、肺气肿、肺癌。

日本爱知米糠油事件（Yusho Disease Event） 1968年，日本九州爱知县一个食用油厂在生产米糠油时，因管理不善、操作失误，致使米糠油中混入了在脱臭工艺中使用的热载体多氯联苯，造成食物油污染。随后九州大学附属医院陆续发现了因食用被多氯联苯污染的食物而得病的人，至1978年确诊患者人数累计达1684人。

日本富山痛痛病事件（Itai-Itai Disease Event） 19世纪80年代，日本富山县神通川上游的神冈矿山在采矿过程及堆积的矿渣中产生的含有镉等重金属的废水直接长期流入周围的环境中，导致周边居民逐渐患有一种浑身剧烈疼痛的病，重者全身多处骨折，在痛苦中死亡。由于病因不明人们便将这种疾病叫做“痛痛病”，也叫“骨痛病”。从1931年到1968年，神通川平原地区被确诊患此病的人数为258人，其中死亡128人，至1977年12月又死亡79人。

虽然已有科学家对环境问题的发展表示担心，但此时多数人认为环境与发展是对立的，不能为了环境牺牲人类的发展。另外，科学家们也相信，随着科学技术的发展，环境问题也会迎刃而解。因此，在环境问题的对策方面，各国主要采取了“头痛医头、脚痛医脚”的方法，在法律对策上也主要采取的是对污染受害者进行事后救济的损害赔偿措施。

2．国际环境问题时期（20世纪60年代至80年代）

第二次世界大战以后，随着和平与发展成为世界的主流，发展经济开始成为世界各国、特别是发达国家追求的目标。在资源开发、原材料的输入输出、工业生产以及贸易往来等活动中所产生的环境污染和破坏越来越多，污染物排放总量也越来越大并超过了自然环境的净化能力。伴随污染物在大气中的扩散以及国际水道的流动，环境问题开始从地域化开始向国际化的方向发生演变。

针对环境问题在国际间不断加剧的现实，联合国在1972年召开了以环境问题国际化为议题的人类环境会议。这次会议对各国加强环境保护和开展国际环境合作产生了重大积极的影响，同时也促进了国内和国际环境法的迅速发展。

3．全球环境问题时期（20世纪80年代至今）

环境问题的演变，正如《增长的极限》所引用法国一个儿童游戏所说的池塘中的百合花那样，是呈指数增长方式发展的。 尽管人类共同采取措施保护环境，但由于环境问题演变的惯性以及环境风险的不确定性等因素，导致人类在发展经济与环境恶化的关系问题上把握不定。多数场合下，企业和各国经济与商务主管部门在可见的既得利益面前往往会侥幸地认为环境问题只是“雷声大、雨点小”，在现代科技面前会迎刃而解。再加上各国政治、经济利益以及复杂的国际关系等背景，即使国际环境条约和全球环境保护对策也无法全面、实际地得到履行。

在世界经济一体化、全球化进程中，发达国家由于自然资源相对缺少和人力资源成本相对较高，加上国内不断严厉的环境法律和标准规定，使得它们一方面将发展的目标瞄准技术含量和附加值含量高的产业，另一方面以向发展中国家投资等方式将传统生产型企业以及废弃物等输出到发展中国家并从中获利。而发展中国家则与此相反，它们既面临着引进资金和技术的困难，又要面临因引进发达国家淘汰的落后工艺设备带来的国内环境污染和资源破坏这样的双重压力。

在这种背景下，环境问题的演变呈现出两种景象：一是过去几个世纪发达国家在发展过程中对环境的破坏性影响仍然存在，尚未消除；二是发展中国家大量开发和利用自然资源导致污染物排放量的增大以及环境的破坏。其结果，尽管各国采取了相应的对策措施，局部环境问题得以缓解，但由于污染物的长期积累和生态系统的逐渐破坏，导致环境问题正朝向全球化的方向发生演变，突出表现在全球气候变化、臭氧层破坏、生物多样性破坏、海洋污染、危险废物越境转移、人类共同遗产（common heritage of mankind）与国际公域（international public sphere）破坏等方面。

（二）环境问题的成因

如果说早期的环境问题主要起因于人类对自然资源所造成的人为破坏的话，那么到18世纪工业革命时期及其以后，环境问题的主要表现还要加上因工业化和都市化、人口的激增、自然资源的消耗和科技的滥用所造成的环境污染现象。其发展背景主要在于：

首先，机器的使用虽然大大地提高了社会生产力、加快了工业化和都市化进程以及增强了人类对环境的改变和控制能力，但是对自然资源和能源的消耗和浪费也大大地增多。

其次，世界人口呈高度增长趋势，给环境带来极大的压力。马尔萨斯在于19世纪初写下的《人口论》一书中曾警告，如果人口的增长得不到抑制，那么人口即会呈几何级数增长，从而导致人类对资源等生活必需资料的激烈竞争。 （ 图表1.3 ）

最后，科学技术的进步为人类文明的发展作出了巨大贡献，同时给人类带来了灭顶之灾的隐患。火药的发明和核裂变的发现使战争武器的杀伤力、破坏力大幅度提高；猎捕工具的改良导致大量自然生物资源濒临灭绝；生物技术的不当使用造成生物多样性减少和物种灭绝；有毒有害化学物质以及农业化学物品的使用不仅造成废弃物的难以降解和土地侵蚀，而且给人类和生物造成积蓄性化学物质危害。

政治和经济学家普遍认为，当决定使用资源的决策人物忽视或低估环境破坏给社会造成的代价时就会出现环境退化问题。其原因主要可以归结于如下几个方面：

1．市场失灵

市场失灵（market failure） 是指市场不能正确估计和分配环境资源，从而导致商品和劳务的价格不能完全反映它们的环境成本。 市场失灵主要反映在以下几个方面：

第一，是 环境的成本外部化 （externalization）。指产品消费的环境成本由他人承担而又未通过市场得到补偿。由于很难区分和履行对环境（如大气质量）的所有权及其使用权，所以不存在环境（质量）的市场，而产品的价格就不能体现污染物的有害影响，结果导致大量的污染。

第二，是 对生态系统估值不当 。在环境的总体经济价值 中，环境资产的直接使用价值最容易定量化，它等于由资产提供的实际产品和劳务。一种资源的某些用途（如热带雨林）能够出售，而其他用途（如它对流域的保护）却不能。因此导致资源不能出售的那部分用途被忽视，从而导致资源被过度利用。

第三，是 产权界定不清 。对资源的开放管理方式会促使它们可为任何人开发利用（如对巴西亚马逊河流域热带雨林的开发等），而资源的环境效应并不能被使用者所认识，结果导致资源的破坏。在一国范围内因环境资产缺少产权而造成的环境与资源的退化，可能破坏相邻国的生态系统；一个国家在作出资源使用决策时，更容易忽视它对全球环境的效益与成本。

2．政策失误

当政府的干预政策不能纠正甚至反而造成或者加剧市场失灵时，就会发生政策干预失灵。据世界银行统计，“七五”到“九五”计划时期，中国政府的投资决策失误率在30％左右，资金浪费损失大约在4000亿到5000亿。

专栏1.2　中央政府对“十五小”企业先鼓励、后关闭的政策决定

20世纪80年代末，我国总体发展的趋势是社会的总需求大于社会的总供给，并且在产业结构上也存在着比较严重的问题。1989年3月15日，国务院发布了《关于当前产业政策要点的决定》，将生产类的纸浆、纸及纸板，电镀产品，低热值燃料，基本建设类的纸浆、纸及纸板，焦化产品，低热值燃料以及技术类的纸浆、纸及纸板，皮革及皮革制品，电镀工艺等列为国家鼓励和重点支持的产业。在国家的政策支持下，到20世纪90年代初，全国的造纸、电镀、皮革、印染、焦化等行业得以迅速发展，最终导致全国各地环境污染泛滥成灾。

鉴于这种情形，国务院又于1996年8月颁布了《关于环境保护若干问题的决定》，要求“所有大、中、小型新建、扩建、改建和技术改造项目，要提高技术起点，采用能耗物耗小、污染物产生量少的清洁生产工艺，严禁采用国家明令禁止的设备和工艺。”根据该决定的要求，各地方人民政府又开始采取措施，对那些曾经支持和鼓励的一大批污染严重的造纸、电镀、制革、印染、炼焦等小企业予以取缔和关停。到1997年底，全国共取缔、关停造纸等严重污染环境的小企业6.5万多家。

虽然国务院1996年的决定取得了良好的环境效益，使全国污染排放总量明显下降。然而，这些被强制取缔的企业及为其提供贷款的银行，都不可避免地承受了损失，仅中国农业银行因此而无法回收的贷款本息就高达50多亿元。

资料来源：《政策、规划实施后造成不良环境影响的若干事例》，载全国人大环资委法案室编：《中华人民共和国环境影响评价法立法资料汇编》，2002年11月，第190—193页。

在许多场合，政府看似合理的行动是鼓励低效能产业的，而这些低效能产业反过来又会引起环境的毁坏。此外，国际贸易中关税和非关税壁垒（tariff and non-tariff barriers）也是政策干预失灵的组成部分，它们也会加剧已有的市场失灵和环境政策干预失灵。

3．科学不确定性

科学不确定性（scientific uncertainty） 是指即使依靠现有科学技术也不能就某一行为可能造成未来的不良影响得出明确和确定结论的现象。 如果某一行为对环境造成不良影响还存在着科学不确定性因素的话，就会导致决策风险的提高，并影响到成本效益分析（cost-benefit analysis）结果的可靠性，形成“决策于未知之中”（decision-making in uncertainties） 的情形。

科学不确定性因素会促使经济功利主义者忽视对环境利益的考虑。如果加上当前显著经济利益的驱使、结合对行为所致环境问题没有充分证据的支持，更容易造成决策者为追求当前的经济利益而忽视长远的环境利益。由于过去一直沿用使用与配置自然资源的经济学理论与方法，因而造成了许多不可恢复的自然资源破坏和环境损害，并造成上一代人作决策，而由下一代人承担不良后果的局面（ 参见第五章第二节 ）。

4．国际贸易的影响

贸易与环境问题的联系是20世纪后期才开始受到国际社会关注的。在全球经济一体化进程中，环境控制越严就越会妨碍自由贸易；自由贸易越发达、环境污染和自然破坏就会越严重。

经济学家研究认为，能够对环境产生不良影响的国际贸易活动主要表现在三方面：

第一，是涉及对环境有影响的商品交易。包括从发达国家或地区流向发展中国家或地区的有害废弃物交易活动，以及濒危野生动植物的国际贸易等。第二，是能够引起环境问题的贸易。包括热带木材贸易、水产品类贸易等。第三，是因国际投资带来的环境影响。这类贸易活动主要是发达国家利用发展中国家劳动力成本低、环境标准（environmental standard）宽松而将污染企业或落后的生产技术设备投入到这些国家（ 参见第十一章第三节 ）。

（三）环境问题的对策

环境问题对人类及其社会与发展的影响主要表现在四个方面：一是妨害人类正常生活并导致人类心理和感观上对环境与自然舒适性认识的降低，二是导致人体生命健康损害、财产损失和自然环境破坏；三是导致环境质量下降造成环境的生态服务功能退化以及历史和文化遗产价值的逸失；四是造成自然资源枯竭、生物多样性减少。

环境问题的演进虽然经历了几个世纪，但是真正以“环境问题”为对象而有针对性地提出解决问题的方法只是在20世纪中期以后才出现的。

面对着各种各样的环境损害，如污染造成人类健康和财产损害的问题，20世纪中叶在西方国家相继出现了反环境污染的论说。例如，针对资本主义的生产方式提出资本积累和垄断资本是环境污染根源的资本理论；针对人口增多和工业经济增长以及资源有限提出零速增长理论；针对自然资源的开发和破坏提出返回原始状态的理论，等等。与此相对，另有一部分学者则认为上述理论过于悲观，过分强调了经济发展中出现的副作用。他们认为，之所以出现环境问题，是因为人类社会在发展中没有认识到它的重要性，当环境问题的重要性为人类所认识以后，人类完全有可能在今后的发展中逐渐避免、解决这一问题。

例如，工程技术学研究认为环境污染属于技术问题，只要解决了污染防治技术，环境问题便可以迎刃而解。经济学研究认为环境问题主要源于市场机制的缺陷，应当改变社会的经济结构并实行环境的商品化和价格化。生态学（地学、生物学）研究认为环境问题主要是生态平衡的破坏，其对策应当是以前瞻性的眼光制定和实施基本和长期的环境政策。行政学研究认为应当加强公权力对环境污染和破坏行为的规制，实行环境保护行政管理。法学研究则从公民权利保护的立场把握环境问题的实态，将重点放在环境损害责任的所在及因果关系的认定等方面的实际处理上。

环境问题的多学科研究以及环境管理的实践，促进了人类对环境问题在更深一个层次上的认识。到20世纪70年代以后，随着环境科学在世界范围内的迅猛发展，环境保护的措施和方法也逐渐统一，前述各学科的环境保护思想也被有机地统一在一起：以经济手段来推进市场对环境价值的认识，并且以成本效益分析的方式来判断环境政策的优良与否；以行政手段来推行环境管理政策，控制环境污染和自然资源的开发利用；以法律手段来规范人类行为，确立公民的环境权益和企业的环境责任，保障环境保护的经济、行政措施得以有效实施；以科学技术的进步为基础，提高自然资源和能量的利用效率，减少污染物的产生。

到20世纪80年代以后，整合型的环境保护理念基本形成，这就是“可持续发展”（sustainable development） 思想和战略的出现。在1992年里约联合国环境与发展大会上，“可持续发展”已经成为指导环境保护领域的国家行动以及国际合作的关键词。

上述对应环境问题的思想和方法，为环境立法（environmental legislation）奠定了理论和实践的基础。

第二节
环境法学的研究对象和方法

一、环境法学是法学体系中的新兴学科

在我国法律体系和法学体系中，环境法与环境法学是内容相互关联和地位相互对应的两个概念。 之所以称它们为两个概念，是因为它们两者既有密切的联系又有严格的区别。

从法律体系的角度考察，环境法是我国法律体系中一个新兴的法律部门， 它是以保护和改善环境、预防和治理人为环境损害为目的，调整人类环境利用关系的法律规范的总称。 在形式上，环境法有广义和狭义之分。广义的环境法 是指调整人类环境利用关系的所有法律规范的总称 ，它既包括环境法典或环境基本法、环境与资源保护单项法律，也包括环境与资源保护的行政法规、规章、环境标准或其他法律法规中的环境与资源保护规范。狭义的环境法 仅指由国家立法机关制定的各类环境保护的法律。

从法学体系的角度考察，环境法学是我国法学体系中的新兴学科，是以环境法的理论与实践及其发展规律为研究对象的法学学科。环境法学研究的主要目的是通过对环境法演变与形成的历史考察，研究实定环境法的内容和本质，探讨人类在经济、社会发展过程中因环境利用行为导致既定社会关系发生改变而出现的一系列新的法律问题及其对策措施，归纳和总结有关环境保护的法律思想和学说，确立和阐明环境法基本原则以及环境保护法律制度的构建原理和方法。

环境法与环境法学在性质上是有区别的。环境法属于法律的范畴，具有法律所应有的确定性、规范性和强制性；环境法学属于法学的范畴，具有法学所应有的系统性、理论性和指导性。

（一）环境法学的产生和发展

法学新学科的兴起是伴随一定领域法律部门的不断完善且调整对象逐渐特定化而形成的。环境法学的发展源于20世纪60年代，它是人类在运用传统法手段和方法仍不能遏制环境问题从而大量制定环境保护法律的背景下，将有关环境保护的法律制度进行综合研究，逐渐从传统部门法学分离出来的一门新兴法学学科。

20世纪60年代以来至今，各国议会最活跃的立法活动当属环境立法。 由于环境立法涉及传统法律部门和社会关系的各个领域，因此各国法学工作者开始关注环境法研究，高等法学院校也开设了环境法相关课程，从传统法原理出发研究人类环境利用行为的调整、环境问题的行政规制和救济被害的新法律对策和措施。

我国环境法学的创建始于20世纪70年代末，至今已有30多年的时间了。中国环境法学的发展与中国环境保护事业的发展、环境法治的进步有着密切的联系。

专栏1.3　金瑞林教授与中国环境法学科的创建

金瑞林（1931—2011），河北滦南人，生前系北京大学法学院教授，博士生导师。曾兼任教育部人文社会科学环境法重点研究基地学术委员会主任，环境保护部科学技术顾问委员会委员，全国高等教育自学考试法律专业委员会主任，中国环境管理、经济与法学学会副理事长，国务院环委会顾问委员会委员和原国家环保总局法律顾问等职务。

金瑞林教授1959年毕业于北京大学法律系并留校任教，从事民法教学科研工作。1977年，全国人大常委会委托原国务院环保领导小组牵头起草我国首部环境保护法草案，邀请了当时北京唯一保留的法学教学单位北大法律系和相关法学研究机构参与。由于这是“文革”后国家首次组织的立法活动，经多方慎重考虑，北大法律系决定推荐时年46岁的金瑞林老师参加环境保护法初稿的起草论证工作，1979年12月全国人大常委会原则通过了《环境保护法（试行）》。就是这样一个偶然的机会，让金瑞林教授与环境法结下了不解之缘。此后，他为中国环境法学科的创建与发展倾注了毕生的心血。

20世纪70年代末，尽管发达国家法学界此时正将环境法作为热点和前沿课题展开研究，但此时中国法学百废待兴。在环境法学尚未纳入法学“正统”学科的背景下，金瑞林教授较早地选择了环境法学作为自己的研究方向。1978年，他在北大首批民法硕士学位授予点下培养了国内第一个环境法方向的硕士学位研究生；1980年，他率先于国内其他法学院系在北大法律系为本科生开设了环境法课程。1981年，金瑞林教授应邀担任中国环境管理、经济与法学学会副理事长并分管环境法事务，他以此为契机组织翻译出版了包括《日本公害法概论》《环境法参考资料选编》（1—5卷）以及《苏联环境保护法概论》等一系列外国环境法与管理丛书，使国内环境法学者及时了解国外学术研究最新动态，为我国同期环境立法提供了可资借鉴、有价值的资料；组织学会开展了中美、中日等一系列具有奠基性和开创性的环境法国际学术交流活动。

1983年，原国家教委委托金瑞林教授主持制定综合大学法律系法律专业与经济法专业的教学计划。金瑞林教授利用这次法学类两大专业教学计划制定的契机，在比较世界著名大学法学院相关教学计划的基础上适时提出将环境法学纳入法学院校教学计划课程的构想。在后来颁布的综合大学法律系教学计划中，环境法学被列为经济法专业的必修课和法律专业的选修课。金瑞林教授认为，仅仅在全日制高等法学院系的范围内开设环境法课程是不够的。为此，他利用担任全国高等教育自学考试法律专业委员会主任的机会，力推将环境法学纳入高等教育自学考试科目：1985年环境法学被纳入自学考试法律专业本科阶段的选考课；1998年又被列为本科阶段的必考课程。

在总结从事环境法教学研究经验的基础上，金瑞林教授于1985年出版了个人学术专著《环境法——大自然的护卫者》。该书运用法学、生态学和环境经济学等多学科研究方法，深入浅出地对环境法的理论基础和研究方法等问题作了论述。此外，他还非常重视高水平环境法学教材的编写工作。20世纪80年代中叶，他利用高等教育自学考试需要统编全国统一教材的机会，于1985年组织编写了高等教育自学考试法律专业统一适用的《环境法学自学考试大纲》，并主编了国内首部由北大和武大多年从事环境法教学的教师参加编写的教材《环境法学》。

为表彰金瑞林教授在中国法学教育事业发展和人才培养方面作出的杰出贡献，国务院于1993年批准其为享受政府特殊津贴人员。同年，鉴于金瑞林教授的学识水平及其在中国环境法学领域的最高学术地位，国务院学位委员会决定在北大设立中国首个环境法学博士学位授予点。

在法学界同仁的支持和环境法学界的努力下，30多年来中国环境法学学科建设得到了长足的发展：高等法学院系的环境法课程已从1980年由北大率先开设发展到2007年被教育部法学学科指导委员会增列为法学核心课程；环境法专业的学位建设已从1979年北大培养第一个环境法方向的硕士生开始壮大到现在国内高等法学院系拥有近百个硕士学位授予点、30多个博士学位授予点以及包括北大在内的4个国家重点学科（含法学一级学科）；环境法学科的地位也已从1980年初隶属于经济法而一跃成长为1998年的法学二级学科环境与资源保护法学。

资料来源：潘瑜：《金瑞林：中国环境法学创始人》，载《中国审判》2008年第12期。

从法学研究，特别是系统地构建某一法学学科体系的角度看，由于既存的新兴环境法学和传统的自然资源法学已各成体系，它们在调整对象和方法、法的目的和性质等理论方面也存在着诸多异同。为此，法学界对环境与资源保护法学这一新的学科及其称谓尚存质疑。本书认为，尽管环境与资源保护法学在形式上与现行国家有关环境与资源保护立法权的分配和机构设置相衔接，将其设为法学二级学科有利于从总体上促进环境法理论与实践的研究，但将两个立法目的不同、调整对象各异的法律部门合二为一，可能导致整合后的环境与资源保护法在法学体系的理论构建和学理解释上出现混乱。为了与国际上对环境法（environmental law）这一约定俗成的称谓相衔接，本书并未使用环境与资源保护法学的学科名，仍将书名确定为“环境法学”。

（二）环境法学的体系

环境法学体系， 指由环境法学教科书所展现的环境法的研究范围及其分科。 从环境法规范的一般性和特殊性的角度，可以将环境法分为总论和分论两类，它们分别相当于成文法律的总则和分则部分。总论的目的在于确立环境与资源保护法律法规所共同适用的基本原理、原则、制度和措施，分论的目的则在于将总论的基本规定具体适用于各个不同的环境保护领域。

将环境法作总论和分论的分类，比较合理地解决了环境法体系及其内容的分配和安排，特别是它能够明确处于动态发展中的环境法原则、制度和措施的性质归属以及它们之间的相互关系，对促进环境法的法典化有着积极的意义。但是，正是由于环境法尚处于动态的发展之中，因此无论在理论上还是在立法和实践上，对环境法作总论和分论的划分方法还不可能像已经成熟的刑法、民法那样在内容上将有关的法律原则、制度和措施明确地予以廓清。另外，这种方法也不适用于对英美法系国家环境法规的分类。

从环境法学研究的范围和内容出发，本书除导论外，从环境法总论、环境法分论两编构建环境法学的体系。（ 图表1.4 ）

导论部分主要就环境法学研究的若干基础理论问题进行介绍，内容包括环境的概念及其与相关概念的异同、环境问题的原因及其对策、环境法学的研究对象、环境法学在法学体系中的位置以及环境法学的研究方法等内容。

环境法总论编主要就环境法的概念、环境法的演变与形成、环境法的主体及其权利义务以及环境法的基本原则与基本制度等基本理论和基本实践问题展开了论述。

环境法分论编主要对我国环境污染防治法、自然保护法、环境损害救济法以及环境犯罪制裁法等具体法律制度的立法现状和法律制度的具体内容等展开了论述，并与外国环境法律制度作了相应的比较。另外，分论编还对国际环境法的主要内容和中国与国际环境法律实践等问题展开了论述。

（三）环境法学的学科属性

尽管环境法学属于法学的分支学科，但由于它需要围绕“人类—环境—社会”的关系展开研究，因此环境法学也属于具有多元性学科特点的环境科学学科的范畴。由于自然科学和技术科学各学科一直占据着环境科学各分支学科理论和方法的主导地位，因此社会科学各学科主要只表现在环境科学的应用学科方面。

通过对环境科学和环境法学研究目的和任务的分析，我们不难发现它们之间存在着如下联系和区别：

首先，环境科学要探索全球范围内环境演化的规律，研究人类环境利用的行为与自然界客观规律的相互关系；环境法学则需对这些自然规律从人类行为规范的角度进行研究，为人类社会确立符合自然规律的行为法则。

其次，环境科学要揭示人类行为与自然环境之间的关系，使人类社会、经济与环境的发展具有可持续性；环境法学则需以人类环境利用关系为对象，在实现“人类正义”（human justice）理念的基础上树立全新的“环境正义”（environmental justice）法律理念。

再次，环境科学要研究环境变化对人类生存和发展的影响，为维护环境质量、制定各种环境质量标准（environmental quality standard）、污染物排放（控制）标准（discharge and control standard of pollutants）提供科学依据；环境法学则需要将这些科学依据、准则和操作规程转变为行为模式和法律后果进行研究并使其效力确立于法律之中。

最后，环境科学要研究环境变化对人类生存环境的影响，以及探索包含技术、经济、管理手段在内的区域环境污染和自然破坏的综合防治对策和措施；环境法学则需以环境科学就环境变化对人类影响的因果关系为依据，研究人为环境损害造成人类既定权利和利益侵害的预防和救济措施，确立法律的保护性和制裁性规范。

虽然环境法学在研究上较多地吸收了环境科学的理论和方法，在一定程度上也脱离了传统法学以实证和规范为基础的研究“正统”，但其主流的法学属性、内容的法学特质和解释的法学方法等依然决定了环境法学属于法学学科的范畴。在这个意义上，与环境科学相比，环境法学同传统部门法学学科的联系则更为紧密，所以说它主要还是一门法学学科。

二、环境法学的学习和研究

学习环境法学应当注意以下三点：

第一，环境法学是一门在理论上具有综合性和探索性的课程。学习本课程，既要具备充实的法学基本理论知识，又要具备一定的自然科学知识。通过对本课程的学习，应当全面掌握环境法的基本内容、环境法学体系的基本内容，从而为继续学习和深入研究各单项环境与资源保护法律奠定坚实的基础。

第二，环境法学是一门应用性很强的课程。随着环境问题的不断加剧和对人类行为的不断反思，传统的思维方式和经济发展模式正在悄然地发生改变。因此，环境法学可以直接服务于我国可持续发展战略的实施，并对我国环境与资源保护方针政策的制定与实施、对我国参与国际环境合作以及对有关环境纠纷的处理等具有直接的运用价值。

第三，环境法学是一门方法论的学问。环境法学的研究是从对环境法律规范和环境法律制度的评价和分析开始着手进行的，其设问的依据是人类的行为模式与既定社会关系对环境的不利影响。对于环境问题的成因和对策，环境科学等诸学科从不同学科角度提出了应对原理和方法，环境法学研究则要对诸多的“最优”作出比较选择，将那些与国家经济、社会、政治和法律体制相适应的“最优”作为首选运用到环境立法和执法中去。在这个意义上，本书认为，环境法学既是一门研究法规范——程序法结合实体法的学问，也是一门法学方法论的学问。尽管环境法学有很多新的研究和解释方法，但它主要还需运用传统法原理和方法，要在传统法制度和手段的基础上不断创新。

在学习环境法学过程中，应当注意培养将所学的环境法知识运用于实践的能力；同时，通过实践还能进一步加深对所学环境法知识的理解。

环境法学是一门系统概述环境法基本理论和基本知识的法学课程，它涵盖了环境法整个学科领域各主要门类或分支学科的主要内容。环境法学也是法学的新兴边缘、交叉学科，它不仅涉及国内法、国际法以及法理学、行政法、民法和刑法等法学学科，而且还涉及生态学、环境伦理学、环境经济学等其他自然科学和社会科学学科。

目前，国内教科书关于环境法学研究方法的论述较多，虽然论述各有不同，但它们不外乎包括分析的、综合的、历史的、哲学的、比较的、社会学的方法等等，需要根据不同的研究目的而单独或者综合运用。 由于环境法学是介于法学和环境科学的交叉学科，因此对环境法的学习和研究必须注意学会运用生态学、环境经济学、环境伦理学的理论与方法。

从环境法的沿革和发展看，生态学方法已经越来越为当代环境立法所重视，当人们开始运用生态学原理来研究人类—环境系统时，就是人类在认识上的一次具有历史意义的飞跃。实践已经证明，生态学研究已经发现和解明了许多“自然法则”（Law of Nature）及自然规律。掌握人类活动对生态系统影响的规律，特别是导致其失调的临界限，是解决环境问题的重要依据。因此，生态学关于“生产和生活废弃物的排放量不超过环境容量（environmental carrying capacity）的极限”和“生产对资源的需要量同环境对资源的可供量之间保持平衡”的这两个基本要求，应当成为人类处理环境问题所遵循的基本原则，成为指导环境政策和立法的理论基础。

对法律的经济学分析是20世纪60年代以后从美国发展起来的一种研究方法。在环境法学研究方法论，经济分析的方法是其重要的组成部分。将经济学方法运用环境法学之中，一方面是确立环境法学的基本理论，以指导环境政策和法律的制定；另一方面是利用经济学方法对环境政策和法律进行分析和评价，以丰富和提高环境决策的科学性。从西方环境经济学研究进程看，早期研究侧重于理论，如外部性理论、公共物品经济学等；而近期研究则转向环境经济分析技术以及环境管理经济手段的研究和政策建议，如在环境经济规划中引入投入产出法、把成本效益分析方法应用于一般的环境决策问题，以及如何在现代环境管理中应用市场经济手段等等。这些成果现在已被运用到环境立法之中。

除了生态学和经济学方法之外，环境伦理学的方法是环境法学研究的一个重要方法。应当引起我们注意的是，像人本主义（humanism）哲学伦理学思想得以成为传统法学的理论基础一样，环境哲学和伦理思想也应当成为支撑环境法学理论的学说渊源。现在西方环境伦理学讨论的主要问题有人类对环境的责任问题、未来世代的权利、自然物的权利、动物的权利、自然资源与人类的消费关系、环境破坏与经济发展的关系、贫穷与环境、现代科学技术与环境等等。其中，涉及权利、正义的环境伦理是环境法学的主要理论基础。

此外，环境法学研究还可以运用系统方法以及数学的方法。 其中，系统方法是从系统论的观点出发对环境法律手段进行综合考察；数学方法是通过对环境质量加以定量分析，研究环境质量的量变和质变的转化过程，认识规律，加以控制。

思考练习题

1．环境、自然资源和生态系统在概念上有何区别，对它们的保护在目的上有什么异同？

2．为什么环境立法要对“环境”的定义作出立法解释？

3．环境问题的成因主要有哪些，环境与资源保护法律所要控制的问题是什么？

4．环境法学体系有哪些内容，它的学科属性是什么？

5．结合你所掌握的法律知识分析本章讨论案例并提出自己的观点。 SalY1Aq5mJj2louRoYPPKztSw0SYjZ8bQK2vxG8EJD39W7G/I4XilU983zLSUfnx