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【教学内容与目的】 本章将系统地阐述环境利用行为与环境法律关系的一般概念，从主体的环境利用行为着手分析公众及其环境权益、企业及其环境（社会）责任，同时对政府及其主管部门的环境与资源保护行政管理职能、我国环境保护统一管理与分工负责管理体制以及政府实施环境与资源保护管理的手段和不服环境与资源保护行政的救济措施进行阐述。目的在于让学习者深入了解公民、公众以及企业的环境保护权利和义务，了解政府及其主管部门的环境与资源保护管理职权和职责。
环境利用行为（environmental utilization behavior）， 是指人类为满足生存需要有意识地获取环境要素或者从环境要素中谋取利益的活动。 环境利用行为的构成要件有三：第一，环境利用行为的主体是人（含自然人和法律拟制的人）；第二，行为在主观上是为了满足人的生存或生活需要；第三，行为的结果是获取环境要素或者从环境要素中谋取利益。
从行为对环境是否产生不利影响的角度，本书将环境利用行为分为本能利用行为与开发利用行为两大类。
本能利用行为（instinctive utilization behavior），
是指行为人在自然状态下为了生存繁衍、适应环境变化所进行的利用和改变环境的活动。
人类为了基本生存而本能地利用环境要素及其产生的生态效益
，是古典自然法学派主张自然权利（natural rights，天赋人权）的思想渊源。
伴随人类社会所有权制度的出现，有形的环境要素（如自然资源）逐渐成为所有权的客体，以财产的名义受到法律的保护。而自然状态下的无形环境要素及依附全部环境要素产生的生态效益，则因人类科学对环境价值认知的不足及其不符合财产（物）的法的特征而被忽略。
在大规模工业化和城市化之前，人类开发利用自然资源与排污活动不足以造成环境的自然属性发生根本改变，所以它们对人类本能利用行为的影响并不明显。然而，在人类社会实现工业化和城市化之后，自然资源逐渐减少和环境污染逐渐加剧的现象则使环境的自然属性发生了根本性变化，致使人类的本能利用行为受到限制。
目前，人类已可利用现代科学技术衡量人类对环境的舒适度、环境的质量状况以及生态系统的效益，并科学地判断受人类开发利用自然资源与排污活动的影响，如污染物排放总量、自然资源利用程度、地域开发强度、人口居住密度等。
今天，保护环境质量已作为人权保障的一部分重新被环境立法所确立。与之相对应，以本能利用行为为中心的“环境权”的概念应运而生。一般意义上的环境权即公众享有的在优美舒适环境中生存的权利。例如空气清新权、水质洁净权、环境安宁权、生活舒适权、自然到达权等。2011年国务院通过的《全国主体功能区规划》中就特别强调了生态系统的服务功能与生态产品的价值，对因保护生态系统而禁止或者限制发展的地区，由中央政府和相关地方政府采用生态补偿的方式偿还其输出的生态功能和生态产品的费用（ 参见第六章第二节、第八章第一节 ）。
开发利用行为（development and utilization behavior）， 是指行为人以谋取环境容量与自然资源的经济利益为目的，向环境排放或者处理废弃物质与能量或者开发自然资源等利用和改变环境的活动。
如上所述，开发利用行为本属于本能利用行为中利用有形环境要素行为的一部分。然而，伴随人类社会分工的不断细化和工业化水平的提高，人类开发利用作为所有权客体的自然资源的能力不断增强，并在文明意识形态和法律的保护下呈规模化发展。所有这些不仅在一定程度上遏制了本能利用行为的活动，而且还减少了其活动的范围。另外，诸如向环境排放污染物等占用环境容量的行为还造成环境质量恶化和生态系统崩溃，又进一步加剧了对人类本能利用行为的危害。（ 图表4.1 ）
图表4.1 中国开发强度示意图
图表来源：《全国主体功能区规划》，2011年6月国务院发布。
根据开发利用行为的方式，可以将它们分为环境容量利用行为和自然资源利用行为两大类。它们的区别在于前者以排放为特征、后者以索取为特征。
1．环境容量利用行为
环境容量 一般指某一环境单元（空间）所能容纳污染物质的最大量。
环境容量利用行为， 是指经行政机关许可的特定主体（企业）为牟取经济利益而利用环境容量、向环境排放污染物或抛弃废物的行为 。由于环境自身具有净化和分解进入环境中有害物质的作用，因此人类可以在环境容量的范围内向环境排放污染物而不致环境质量状况恶化。
为协调排放行为与人类本能利用行为的关系，规范环境容量利用行为以保障环境质量，各国环境立法均规定禁止未经许可向环境排放污染物，同时还创设了污染物排放总量控制制度（ 参见第七章第一、二节 ）。
2．自然资源利用行为
自然资源利用行为 ，是指经行政机关许可的特定主体（企业）为牟取经济利益从环境要素中获取利益的行为，如取水、伐木、狩猎、养殖、放牧以及修建水坝等。 作为环境要素的组成部分，自然资源具有生命的周期性、循环性以及损害的可恢复性和可更新性，因此人类可以在不损害这些特性的基础上对它们重复利用。在这个意义上，尽管自然资源利用行为受到财产权（物权）法律的保护，但在更大程度上还应当受到人类本能利用行为和生态规律的制约。
为协调资源利用行为与人类本能利用行为的关系，规范开发利用行为与保护自然环境和生态系统，各国相继制定了合理开发、利用和保护自然资源的法律。鉴于人类在过去几个世纪开发自然资源的总量超过了维持地球生态系统稳定发展的能力，导致全球生态系统不断退化，各国还创立了自然保护法律制度，对自然区域、物种和生物多样性进行特殊保护（ 参见第八章 ）。
总而言之，尽管任何环境利用行为的总体目标都是为了促进人类的发展和福祉的提高，但本能利用行为主要以满足人类所有群体的基本生存为目标，利用环境提供的自然物质与生态效益；开发利用行为则以人类部分群体的物质财富和经济利益为目标，利用环境提供的纳污容量和自然资源，它总体上也可以促进人类发展。但是，由于地球环境的有限性和局限性，致使这两类利用行为实际上存在着相互利益的此消彼长关系及其利用主体之间的竞争关系。（ 图表4.2 ）
如果人类的法律只一味地保护建立在财产关系基础上的开发利用行为，就会危及人类通过本能利用行为获取的生存利益，从而背离法律保障基本人权的本质。本书认为，正因为传统部门法律忽视了人类环境利用行为及其相互关系，才会在确立保护法益领域出现顾此失彼的一面。而环境立法的主要意义也在于此，它要在具有此消彼长竞争关系的本能利用和开发利用行为之间确立一个利益平衡点，既要保护人类发展的经济利益，也要维护人类生存的根本利益。
图表4.2 人类环境利用行为之间的关系
对环境法的主体及其权利义务的研究必然涉及环境法律关系问题，因为环境法律关系的实质是受法律调整的环境利用关系。但是，仅从传统法律关系的视角就环境法的主体、内容和客体进行一般性论说似不能很好地展现环境法区别于传统部门法的内容特征。为此，本章将以环境利用行为为主轴，对环境法律关系的概念和特征作一简要的阐述。
环境法律关系 是环境利用行为主体间发生的具有权利义务内容的社会关系。 考察环境法的发展历史，早期的环境立法只调整平等主体间的环境利用关系，如开发利用资源带来的民事权益改变以及污染致害产生的特殊侵权。由于开发利用行为的扩张性与环境资源的有限性导致地球生态系统正在发生不利于人类生存的改变，必须有序地规制开发利用行为、保护公众环境权益以实现人类社会与经济的可持续发展，这样就需要通过立法授权代表国家行使环境与资源管理权和代表公众利益的政府运用行政权力强力介入和规制环境利用行为。
这样一来，环境法律关系的主体和内容就发生了根本性改变，政府及其公权力因素的介入使得环境法律关系兼具有公法和私法的复合性特征。也就是说环境利用行为的主体已由过去的平等主体双方改变为政府、开发利用者以及自然人（公众及其代表）三方，在某一环境利用关系中公权力（权利）和各类私权利因素经常呈同时存在之势。
环境法律关系的主体 是依法享有环境利用权利并承担环境保护义务的环境利用行为人以及代表国家行使环境监督管理权的行政机关。 由于环境法律关系的多重构造，参与环境利用关系的主体，除了公民（自然人）以及环境保护团体等社会组织外，还包括各种企事业单位以及国家和政府及其主管部门。
1．环境法律关系是具有多重牵连法律性质的环境利用关系
在传统法中，因物的利用所产生的民事关系由私法调整，行政关系则由公法调整。而因环境利用行为所现实产生的利用关系，则比一般人们对物的利用关系的认识更为复杂特殊，它们突出表现在环境的公物属性和共有物与共益物属性方面。例如，按照环境的外在形式分，既有对有形物的利用也有对无形物的利用；按照环境要素的权利归属分，既有对公物的利用也有对私物的利用；按照环境的利用目的分，既有对物的直接利用，也有对依附于物之上的环境质量与生态效益的利用。
因此，采用传统的公、私法方法确立法律关系的性质明显不适应环境利用关系的定性。现实中不论所有权关系如何，实际都存在着不同利用行为的多个主体同时从某些环境要素及其功能与效益上获益的现象。它们既存在民事关系、也存在行政关系，需要同时采用公法和私法的手段和方法予以调整。
案例4.1 A公司拟在一个国有山林中投资兴建一个大型高尔夫球场。经过对A公司提交的环境影响报告书的审查，环保部门批准了该项目的环评报告书。B是一个以保护鸟类为宗旨的民间团体，B认为高尔夫球场的兴建将会影响各种鸟类的生存。于是B便以环保部门的决定侵害了B对鸟类的观赏利益为由向法院提起行政诉讼，要求法院撤销环保部门的决定。
讨论： 环保部门批准A的行为是否与B存在法律上的利害关系。
2．环境法律关系以人类平等地利用环境的权利和义务为内容
受科学发展和认知水平的限制，早期对环境价值的认识主要表现为自然资源的经济价值之上。这时的法律是把自然资源作为物（特殊的物）的一种纳入物权客体的范畴，物权主体依法享有对它们占有、使用、收益和处分的权利。20世纪50年代以后，环境科学研究发现，环境提供给人类的价值是多元的和有限的，环境的某些重要价值与功能（如物种和生物多样性的生态效应及其对人的价值）在人类尚未认识之前就因不合理的开发利用自然资源而使其丧失殆尽。因此，环境与资源保护立法从维护环境多元价值与功能的角度出发，设立了人类平等地利用环境的权利和义务。
国家通过环境立法确立平等地利用环境的权利，或者在法律中明确规定公民的环境权益，是现代法律保护人类本能利用环境行为并限制过去受到法律保护的开发利用环境行为的表现。它表明国家意识到保护本能利用行为对人类生存权的重要性，要求人类对环境的开发利用行为应以不危害本能利用行为为限，是自然权利这一自然法思想在20世纪中后期的一种新的复兴。
3．环境法律关系符合并体现了自然生态规律的人类意志
与一般社会关系不同，环境法律关系是建立在环境利用行为上的人与人的关系。排污行为和开发资源行为如果不构成对环境的破坏，就不会与人类本能环境利用行为相对立。所以说虽然环境法律关系是一种思想关系，但决定这种思想关系的重要因素是环境。在此，环境与生态系统是重要的中介体，人类离开了环境，环境法律关系就失去了其存在的基础和条件。为此，调整人与人之间的关系并不是环境法的唯一目的，通过调整人类环境利用关系来防止人类活动造成对环境的损害，从而协调人与自然的关系，才是环境法的终极目标。因此，环境利用关系的构成有其特殊性。（ 图表4.3 ）
图表4.3 环境法律关系的构成要素
鉴于自然权利在哲学伦理学的定义还包含生态系统中其他物种的权利，西方国家学者还提出了“自然的权利”（the rights of nature）的主张，它意味着承认自然的价值、尊重自然、主张人与自然和谐相处等基本理念也开始成为现代法学研究的课题。
在1972年的塞拉俱乐部诉内政部长莫顿案（405U．S.727，1972）中，塞拉俱乐部以一个对“保护和合理维护国家公园、禁猎区以及国家森林”有特殊利益的社员组织的身份提起诉讼，要求加利福尼亚州北部地区的美国联邦地区法院作出一个宣告式判决，并且发布一个禁令，制止联邦官员批准在美洲杉（Sequoia）国家森林的矿金（Mineral King）峡谷进行的大规模滑雪场开发计划。
联邦最高法院的大多数法官认为，“事实上的损害”（damage in fact）并不只要求造成一个可辨认的损害，它还要求申请进行司法审查的当事人本身就属于受到损害的人中的一员。但塞拉俱乐部在本案中并没有主张它自己或它的成员遭受了任何损害，因此最高法院的意见认为其缺乏诉讼资格。
道格拉斯大法官的观点 然而道格拉斯大法官不同意法院意见。他认为，在诉讼中无生命的物有时也可以是当事人。一艘船就具有法律上的人格，这种拟制对于海事目的来说非常有用。所以应当把这种拟制推广到自然物上去，由自然物自身来享有诉讼资格。虽然自然物无法表达自己的意见，但是那些熟知它们的价值和奇迹的人可以为它们代言。
在联邦最高法院对塞拉俱乐部诉内政部长莫顿案作出判决前，美国学者斯通就自然物是否享有原告资格问题撰文进行了探讨。
斯通的观点 斯通认为法律的发展历史揭示了权利主体不断扩大的历程。在法律人的世界里并非只有人类才能被视为权利的拥有者，信托、公司、联营、市政当局、合伙、民族国家等，以及被法院视为女性的船舶都属于无生命的权利拥有者。
斯通指出，我们不能因为河流和森林不能说话就否认它们的诉讼资格。公司也不能说话，国家、不动产、婴儿、无行为能力人、市政当局、大学等也都不能说话，但律师可以为它们说话，就像他们平常为普通人的法律问题代言一样。我们应当像处理法律上无行为能力人的法律问题那样来处理自然物的法律问题。所以，我们应当创造一种这样的法律制度：当一个自然物的朋友认为自然物面临濒危状态时，他可以向法院申请创立一种监护权。
资料来源：塞拉俱乐部诉内政部长莫顿案（405U．S.727，1972），载汪劲等编译：《环境正义：丧钟为谁而鸣——美国联邦法院环境诉讼经典判例选》，北京大学出版社2006年版。另见Stone，Should Trees Have Standing?—Toward Legal Rights for Natural Objects，45 S．Cal．L．Rev.450（1972）．
公民（自然人）是环境和自然资源的享受者或者是环境质量和生态效益（ecological benefit）的受益者。
公民（自然人）是在一定区域内本能利用环境行为的主体，从生态学意义上看，公民（自然人）是构成生态系统的组成部分；从宪法意义上讲，公民（自然人）的权利是人权的核心内容。因此，公民（自然人）理所当然是环境法律关系的主体。
由于公民（自然人）在社会中处于个体、散在的弱势地位，因此在环境法律关系中，公民（自然人）总是处于受保护地位的群体。一般情况下国家会通过立法赋予公民（自然人）环境享受权、决策参与权和与之相应的民事和行政诉讼请求权。
环境法律实践中较为特殊的是，与公民（自然人）相关的概念还有公众，一般指与开发利用环境行为及其结果有直接和间接利害关系的各种主体的统称。
基于公民（自然人）在一国社会中的弱势地位和政府公权力介入开发利用环境行为的不足，各国开始出现了由公众（公民、自然人及其组成的社会组织等）依法自发成立的以环境保护为目的的非政府社会组织，通过集体的力量对抗不当或者违法的开发利用环境行为。
由于环境保护利益的公益性和散在性特征，决定了由公民（自然人）为主体成立的环境保护组织在环境法律关系中具有特殊且重要的地位。在许多国家，环境公益诉讼主要是由环境保护组织提起的，其本质是保存自然环境的原生状态和保护人类的本能环境利用行为（ 参见第五章第五节 ）。
公众环境权益理论源于西方国家法学界倡导的环境权论，是20世纪70年代依据宪法基本人权保障规定引申出来的一种新的权利形态。目前，各国和国际组织对环境权概念的一般表述是人类享有在健康、舒适的环境中生存的权利。环境权虽然已为一些国家的宪法所确立，但由于环境权的性质、内容和范围的不确定性及其与传统法的权利的交叉和冲突，因而在法学界还存在着极大的争议。
从西方国家环境权理论的发展看，美国学者提出的“公共信托论”（public trust doctrine）和日本律师与学者共同提出的“环境支配权论”对环境权理论的贡献是最大的。
1．J．萨克斯教授提倡的环境权及其公共信托论解释
1968年，萨克斯教授出版了《保卫环境——公民行动战略》一书，针对政府环境行政决定过程公众参与程度低、环境诉讼中存在诉讼资格障碍等问题，首次根据公共信托原理提出了“环境权”理论。他认为，用“在不侵害他人财产的前提下使用自己的财产”这一格言作为环境品质的公共权利的理念基础具有重要意义。第一，即使是个人的正当活动，但这一活动若对他人权利产生妨害作用的，就应当从范围上限制该活动。第二，在自己权利行使的界限内，要考虑相邻人是否可以合理的生产、使用其财产。所以应当明确权利人有义务采取所有合理手段使相邻人所受的侵害控制在最小限度内，且相邻人还可以强制其履行该义务。
在分析司法判例的基础上，萨克斯认为公共信托理论有三个原则可以适用于环境领域：第一，对于公众而言，他们对大气和水享受的利益非常重要，不应当将其作为私的所有权的对象。第二，自然给人类提供了巨大恩惠，所有公众都可以自由利用，这与利用者是企业还是个人无关。第三，建立政府的主要目的是增进一般公益，不能为了私利而将原本可一般利用的公共物进行限制或改变其分配形式。
萨克斯教授指出，公共信托理论提倡在必要的产业开发的最上限衡量资源公共利用的利益。像清洁的大气和水这样的共有财产资源已经成为企业的垃圾场，他们不考虑毫无利润的人们的普通的消费愿望，更谈不上对公众共有利益的考虑。而这些利益与相当的私的利益一样具有受法保护的资格，其所有者具有强制执行的权利。“在不妨害他人财产使用时使用自己的财产”的古代格言不仅适用于现代土地所有者之间的纠纷，而且适用于诸如工厂所有者与清洁大气的公共权利之间的纠纷、不动产者与保护水资源和维持野生生物生存地域的公共权利之间的纠纷、挖掘土地的采掘业者与维持自然舒适方面的公共利益之间的纠纷。
除了环境公共信托论外，美国有学者从宪政理论提出应当将受环境变更行为影响的健康、财产、濒危野生动物或审美的利益等纳入宪法保护对象的主张。将环境权的内容特定化，作为自由权中“自由受到环境破坏”而可以主张的权利部分。此外由于生命权比自由权更具有保护的意义，因此宪法应当保护人类环境免受“不合理”污染的影响。
综上所述，萨克斯教授倡导的环境权是基于公共信托理论解释的公民权利，而基于宪政理论解释的其他美国学者主张的环境权则是专门制约国家活动的公民基本权利。
然而，美国联邦法院大法官则认为，解决环境问题的最终责任应当在立法和行政，法院不具有运用各种知识和科学对环境问题进行充分审查的能力，否则会构成对立法权的侵害。
2．日本学者倡导的环境权
1970年3月在日本召开的公害国际研讨会上，与会代表共同发表了《东京决议》，首次明确提出了“请求将全人类健康和福祉不受灾难侵害的环境享受权利，以及当代人传给后代人的遗产包含自然美的自然资源享受权利作为基本人权之一种，并将该原则在法的体系中予以确立”的环境权的主张。
由日本大阪律师会成立的环境权研究会认为，环境权是
“支配环境和享受良好环境的权利”。
对于过分污染环境，影响居民舒适的生活或者造成妨害的，可以基于这项权利请求排除妨害以及采取预防措施。与此同时，公众负有在一定忍受限度范围内忍受公害的义务。因此，可将环境权理解为私权的一部分，即以环境为直接支配对象的“支配权”。
由于环境权具有与传统物权和人格权所不同的性质，日本法院认为“环境是一定社会的自然状态，在对环境的认识和评价上居民普遍存在着差异，不可能共同享有排他的支配权，在立法没有规定的情况下不能将环境权理解为私权的对象。”与美国联邦法院的观点相同的是，日本法官也认为“环境问题应通过民主主义机构决定”，所以它们仅将环境权作为单个居民的“环境自主权”看待。日本有关环境权诉讼的判例表明，请求设施和行为停止诉讼的“公共性”（例如历史的、文化的、宗教的价值、眺望利益、厌烟利益和舒适等等）是法院审查案件的重要判断要素。而各种环境权利的表述则被法理学界称为“新的权利”，包括日照权、环境权、厌烟权、知悉权、舒适权、平等的生存权等。
综上所述，从环境的公共信托论，可以导出对财产和自然资源管理的国家权力来源于全体公民的信托，公民有权了解财产和自然资源的状况以及监督政府对权力的行使。从将环境权作为宪法上的基本权利或者保护的权利理论，也可以导出环境权的私权性或者环境权益的公共性。
3．环境权的关联权利：自然的权利和自然享有权
（1）自然的权利论
1972年美国人C．D．斯通在其《树木的诉讼资格》一文中提出了自然的权利的主张，其立论的基础是从人类中心伦理到生命、自然中心主义伦理的转换。他认为自然物具有法的权利，应当在行政、司法上予以考虑，并将其与程序的保障相联系。后来，美国学者R．F．纳什又在《大自然的权利》一书中提出了“人类应当在对自然予以敬畏的同时确认自然的权利”，主张在环境伦理发展的进程上建立自然的权利。
在1982年10月联合国大会通过的《世界自然宪章》（World Charter for Nature）中，这种自然权利的思想已经确立，就是“每种生命形式都是独特的，无论对人类的价值如何，都应得到尊重，为了给予其他有机体这样的承认，人类必须受行为道德准则约束”。
为此，有关是否应当“赋予自然以法的权利”的主张也开始在美国等西方国家展开讨论。在美国20世纪70年代以后出现了环保团体将自然物作为共同原告的诉讼，认为其与该自然物的存在有直接“利害关系”并最终获得胜诉判决。
本书认为，在美国出现的自然权利诉讼的实质，乃在于人类利用自然物的实际存在以及以人类对自然物的长期利用关系（包含生存关系）为中介，借此绕开传统法有关“法的利益”的诉因，从而实现任何人都可以就开发行为给自己带来的实际侵害而提起诉讼并维护环境公益的一种手段。
（2）自然享有权论
为使环境权成为一种对环境的支配权利，日本律师联合会1987年在世界人权拥护大会上提出了自然享有权论。自然享有权
是指人类享受被称为自然的这种有机集合体提供惠泽的权利
。它是作为环境权的一种具体类型提出的，是将环境权从对抗污染的权利扩展至公民有享受自然的权利。
与环境权主张不同的是，自然享有权论者认为，这项权利与被害人受到侵害的个别利益相接近，是一种生态系统的共益权，也可以将其称为他益权，也是人类以公共信托论为基础、受自然所信托的权利。另外，自然享有权论者还认为，人类也是作为自然的一个构成要素，具有防卫因功利主义的目标利益而破坏由所有构成要素组成自然的平衡的权利，它可以与国益功利主义的理念相抗衡。
1．公众环境权益的规定及其法律解析
我国环境立法为公众确立“环境权益”首见于2002年《环境影响评价法》。该法第11条规定：“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”
尽管“公众环境权益”规定在编制专项规划所应考虑的影响因素的条款中，但它为环境权益理论研究和司法实践奠定了法律基础。实践中应当依其原意做扩充性解释（
参见第六章第三节
）。自从2002年《环境影响评价法》首次将“公众环境权益”作为规划环评的内容确立以来，国务院于2009年和2012年两次在其发布的《国家人权行动计划》中将“环境权利”作为人权的重要组成部分纳入中国公民的经济、社会和文化权利体系
及其保护目标之中。《国家人权行动计划（2012—2015）》还规定，国家继续把保障人民的生存权和发展权放在首位，采取积极有效措施，切实保障和改善民生，着力解决关系群众切身利益的问题，提高经济、社会和文化权利保障水平，努力使发展成果惠及全体人民。政府将通过加强环境保护等措施，着力解决重金属、饮用水源、大气、土壤、海洋污染等关系民生的突出环境问题以保障公众环境权利的实现。
本书认为，环境权概念的出现源于政府不当开发决策和企业不当开发利用环境行为，其造成的环境污染和自然破坏的结果可能妨害或侵害公民（自然人）个人和其他全体公众自由、本能地利用环境及其利益。然而，因公民个人不具有独占环境的权利，除环境污染和自然破坏致公民个人权益侵害的场合外，公民个人并不能主动独立地要求和主张公众的环境利益。与之相反，公众则是一个群体概念，而环境利益又属于群体公益，如果不通过法律赋予公众作为环境利益的主体地位，那么当环境公益受到侵害时便没有利益主体表达社会群体的主张。
公众环境权益是“公众”与“环境权益”的复合词。本书认为，公众环境权益 既是公民基本权利中与享受优美环境相关的、非独占性的权利和利益的集合，也是公民对其正常生活和工作环境享有的不受他人干扰和侵害的权利与利益。 由于该项权益的实现与公众稳定的生存环境密切相关，所以任何改变环境状况的行为都可能侵害公众的环境权益。
当环境权益为公众要求政府采取措施保护环境、或者据以参与环境决策的场合适用时，公众的环境权益就会与公权力发生关系而与人权或宪法性权利相吻合，从而衍生公众的知情权、参与权、建议权以及相应的救济请求权（ 参见第五章第五节 ）。
案例4.2 A市与B企业达成意向性协议，在A市投资20亿元兴建大型化工厂。B为减少运输成本，要求把项目安置于人口较为密集的西北郊区，A市政府接受了这一建议并修改了规划。为了让项目顺利上马，环评单位在编制环境影响报告书征求公众意见时宣称该项目是一个环境友好型项目，并故意抽取离项目厂址较远的几个小区进行问卷调查。2009年1月该项目顺利投产。半年后B发生安全生产事故，有害化学物质泄露到空气中，造成西北郊区大量居民中毒。
讨论： 结合我国法律分析，在环境决策时如何保障西北郊区居民合法的环境权益不受侵害？
而当公众的环境权益被公民个人（集团）基于物权法的相邻关系或者侵权的场合适用时，公众的环境权益就会与开发利用环境和资源的行为人之间发生关系而具有私权的性质。需要说明的是，公众在私权意义上适用环境权益规定时，不必等到妨害或侵害的实际发生才可以行使权利，消除危险、排除妨害以及补偿可得的利益逸失等具有预防效果的民事责任形式也是一种可行的法律救济方法（ 参见第九章第三节 ）。
本书认为，环境权在公民要求国家保护环境或者据以参与环境监督和管理的意义上使用时，因其与公权力发生关系的权利是人权或宪法性权利，主要具有共益权的性质；当环境权用于私主体之间的法律关系时，因其具有自益权的性质而成为一种实质上的私权。
需要说明的是，公众行使环境权利及其获取相关利益应当以国家法律法规为依据。
2．公众环境权益的内容
（1）优美、舒适环境的享受权
享受优美舒适环境质量的权利是每个公民（自然人）的生存本能，既包括对清洁环境要素的生理享受，也包括对优美景观、原生自然状况的精神和心理享受。具体而言，优美、舒适环境的享受权包括清洁空气权、清洁水权、安宁权、采光权、通风权、眺望权、观赏权、静稳权及其他在优美、舒适环境的条件下工作或休息的权利等。
本书认为，优美、舒适环境的享受权中有一部分权利与国家对自然资源的所有权相竞合，另有一部分是作为自然人特有的权利，因此当表现为不特定多数的自然人特有的权利受到不当决策行为或者开发利用行为侵害时，公众可以通过环境公益诉讼请求加害人消除危险、排除妨害和恢复原状。
（2）开发利用环境决策与行为知悉权
即对可能造成不良环境影响的政府开发与环境决策行为、企事业单位开发利用环境行为等，公众有了解和知悉的权利。例如，《环境保护法》规定，公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利（第53条第1款）。
为保护公众知悉政府信息公开的权利，2011年7月最高人民法院颁发了《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》，要求人民法院受理公民认为政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益提起的行政诉讼。
（3）开发利用环境决策建言权
即对可能造成不良环境影响的政府开发与环境决策行为、企事业单位开发利用环境行为等，公众有提出主张或意见、建议的权利。例如，《环境保护法》规定，对依法应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见（第56条第1款）。
依照《行政许可法》的规定，公众有权依法对行政机关设定或实施的环境与资源行政许可申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿；当行政机关审批某项环境与资源行政许可事项直接关系公众重大利益的，利害关系人有被告知、陈述和申辩的权利；对行政机关作出的准予环境与资源行政许可决定公众有权查阅（第5、7、19、36、40、46、47条）。（ 图表4.4 ）
图表4.4 各类公众及其所适合的环境决策参与方式
资料来源：A．B．Biship，Public Participation in Environmental Impact Assessment，Paper presented at Engineering Foundation Conference on Preparation of Environmental Impact Statements，New England college，July 29-Aug.3，1973．
进而，开发利用环境决策建言权还应当受到政府或主管部门以及建设单位等的尊重。依照《环境影响评价法》的规定，公众有权以各种适当方式参与规划和项目的环境影响评价。有权参与规划的编制机关或者项目建设单位组织的论证会、听证会等各种形式的征求意见活动。《环境影响评价法》同时还规定，公众就规划或项目环境影响报告书草案提出的意见和建议有被政府审批或批复机关认真考虑、并获得相关说明的权利（第5、11、21、23条）。
（4）监督开发利用环境行为及其举报权
在监督权方面，公众有权对开发利用环境与资源的企业实行监督。例如，《清洁生产促进法》规定，公众有权监督企业实施清洁生产的状况。列入污染严重企业名单的企业，应当按照规定公布主要污染物的排放情况，接受公众监督（第17、31条）。
根据《环境保护法》的规定，公民、法人和其他组织除了有权监督开发利用环境行为过程中的环境保护事项外，还有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报污染环境和破坏生态行为（第53、57条）。
（5）环境权益侵害救济请求权
当公民认为自身环境权益受到或可能受到不当或不法的政府决策或企事业单位开发利用环境行为影响或者侵害的，有权依法申请行政复议、提起行政诉讼或者民事诉讼，请求法院撤销政府与主管部门的行政决定，或者请求法院判令侵害环境权益的企事业单位恢复环境原状与向政府赔偿国家损失。
根据《环境保护法》的规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，有关环境保护的社会组织还可以向人民法院提起环境公益诉讼（第58条）。（ 参见第九章第四节）
公众的环境权益是以政府为义务主体、由法律授权政府行政机关履行环境保护的职责来实现的。政府的这些义务包括：规范行政决策程序；在政策、法律、市场和会计（审计）制度上将环境与发展相统一；确立科学风险评价和环境影响评价制度；建立与公众的合理对话体制等。
同时，公民可以依据环境权参与国家的环境管理与决策，这时环境权的实现就需要制定有关公众参与和情报公开等程序法作保障。从一些国家的宪法和地方立法、国际组织的环境宣言中，我们可以看出，将环境权（非为私权）确立为宪法上的权利以及要求参与行政的权利不仅是必要的，而且也是可能的。
1．关心和保护环境的一般义务
公民除了依法享有与之相应的环境权益外，还负有关心环境与合理实施本能环境利用行为的义务。《环境保护法》规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务。”（第6条第1款）此外，公民的一般环境保护义务还包括遵守环境保护法律法规，配合实施环境保护措施；增强环境保护意识，减少资源与能源的消费，采取低碳、节俭的生活方式以及使用有利于保护环境的产品和再生产品，按照规定对生活废弃物进行分类放置；开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传，营造保护环境的良好风气，等等。
2．忍受一定限度环境污染或自然环境损害的特别义务
忍受义务是衡平各类环境利用关系的法律选择。向环境排放一定数量的污染物或开发一定数量的自然资源，均会造成部分地域环境质量或者功能的破坏，并导致不同环境利用行为人之间产生利益冲突。对此种利益冲突的协调机制是，一方面通过行政许可限制开发利用行为人对环境和资源的利用，另一方面则要求公民对开发利用行为予以容忍。只要排污行为或者开发行为不超过排放（控制）标准或者行政许可的限度和范围，行为的影响未对公民构成可测定（计量）、可预判和可证实的妨害或者潜在风险的威胁，公民就有义务在行政许可的限度内对排污行为或者开发行为予以忍受。
容忍义务来自法律规定，即只要法律不禁止某个干扰行为的存在，公民就应当予以忍受。如一定限度的相邻噪声干扰或者符合标准要求的排污行为。德国学者认为，公民在政府监督之下的容忍义务可以分为两类：一类是公民有容忍第三人为环境保护的作为的义务；另一类则是公民有容忍第三人为法律所允许环境污染的义务。
一般情况下，容忍的判断标准是排放行为是否具有合法性，它以行为是否构成实质性影响为判断标准。在德国，某种妨害是否具备实质性一般从理性的正常人的理解出发进行利益衡量，并以生活习惯以及被妨害的不动产的用途来评价妨害的程度和持续时间，此外还要考虑基本权利体现的价值和公众利益。是否应当许可或者忍受实质性影响，取决于两个条件：一是行为是否为当地通行，二是影响是否可以通过经济上可行的措施克服。值得一提的是，某些噪声影响即使没有超过技术性排放标准也可能被认为具备了实质性，因为技术标准只具有参考性（
参见第九章第二节
）。
与容忍相关的问题，是政府在规划和审批环境利用行为时负有注意该行为尽可能不对相邻人产生妨害或者带来环境危害风险的义务。
按照原因者负担原则，开发利用环境行为人应当依法向政府支付环境费税，用于政府组织环境治理和恢复工作。因此，公民在容忍的同时有权对环境费税的收支和使用状况进行监督。
当环境污染和自然破坏的干扰和妨害超过了常人的忍受限度时就属于权利滥用的行为，相邻人可以依法提出消除危险和排除妨害请求。
当然，在标准的适用上还存在着随着科技发展而适时修订标准的问题。如果科技发展已经明确某种污染物即使达标排放也可能因“小剂量、长时期”的接触而可能导致人体健康受害的话，政府就有义务适时修订污染物的排放标准或者废止原来的标准。因此，公民有权利敦促政府适时修订环境标准（ 参见第六章第一节 ）。
从环境利用行为的角度看，开发利用环境资源的企业
是环境和自然资源的主动利用者。开发利用环境行为的特征在于单向性和破坏性，即利用环境容量向环境排放污染物或者为索取环境要素的经济价值而开发利用自然资源。由于开发利用环境行为的后果均对环境保护不利，所以开发利用环境资源的企业在环境法律关系中主要处于受制的被动地位。
我国实行社会主义公有制，主要自然资源属于国家所有。因此，企业开发利用自然资源，首先要取得由政府特许的自然资源开发利用权或者向环境排放污染物的权利，然后按照自然资源规划或者环境保护规划实施开发和利用环境的行为。与此同时，企业还必须接受国家对它们开展的宏观调控和管理监督。当环境利用行为触犯国家和地方环境与资源保护法律法规时，还必须接受国家依法对它们实行的制裁。另外，当向环境排放污染物造成环境损害或者开发自然资源造成自然破坏时，还应当依法承担相应的民事责任。
地球上的自然资源一直在为人类社会的繁衍和进步提供非凡的经济价值，因此自然资源的所有权人以及依法对国家所有的自然资源取得开发、使用和经营管理权者有开发和利用自然资源并获取相应利益的权利（ 参见第八章第二节 ）。
鉴于自然资源具有可再生性，对它们的开发利用和恢复更新则要求应当符合自然的规律，这样才能使自然资源可持续地为人类所利用。另外，自然资源不仅作为物或者财富能够为人类社会发展提供经济支撑，而且作为环境要素它们还是地球生态系统平衡和人类生存繁衍的条件和基础。
从这个意义上讲，开发利用自然资源的权利必须受到环境与资源保护法律的限制。为此《环境保护法》规定，开发利用自然资源，应当合理开发，保护生物多样性，保障生态安全，依法制定有关生态保护和恢复治理方案并予以实施。引进外来物种以及研究、开发和利用生物技术，应当采取措施，防止对生物多样性的破坏（第30条）。此外，开发利用者还负有遵守法律规定的其他干预性、给付性、计划性以及禁止性和命令性等义务性规范的义务。如《环境保护法》规定的企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任（第6条第3款）；使用有利于保护环境的产品和再生产品（第36条）；优先使用清洁能源，采用资源利用率高、污染物排放量少的工艺、设备以及废弃物综合利用技术和污染物无害化处理技术（第40条第3款）；等等。
利用环境容量排污的权利又称排污权（emission right） ，它是行政机关依法赋予排污者依照法律规定的污染物排放（控制）标准向环境排放污染物的权利，而非宪法上的基本权利。 利用环境容量排污者有义务遵守行政机关依法许可的排污范围、排污方法、排污途径以及按照排污标准所限定的种类、浓度和数量等排放污染物，并依法履行环境影响评价和“三同时”、排污许可、缴纳排污费税、接受现场检查等的法定义务。
我国《环境保护法》对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者规定了如下要求：建立环境保护责任制度，明确单位负责人和相关人员的责任；重点排污单位应当按照国家有关规定和监测规范安装使用监测设备，保证监测设备正常运行，保存原始监测记录；严禁通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物（第42条第2、3、4款）等等。此外，还负有遵守法律规定的其他干预性、给付性、计划性以及禁止性和命令性等义务性规范的义务。
当污染环境造成环境损害时，即使主观上无过失、行为符合行政法规和排放标准，也有义务依法承担相应的消除危险、排除妨害、恢复原状或者赔偿（补偿）损失的责任（ 参见第九章第二节 ）。
在法的意义上论企业环境责任，是指企业违反环境与资源保护法律上的强制性规定所应承担的不利法律后果。本书所谓的企业环境社会责任（corporation's environmental social responsibility）， 是指从事开发利用环境行为的企业作为一类社会群体对社会以及其他公众除强制性法律规范外的环境保护义务。 一般也称企业的环境社会责任。
案例4.3 A是著名的数码产品企业。B是一家小企业，专门负责为A提供产品配件。为了降低生产成本，B在生产过程中一直超标排污，不但导致严重的环境污染还直接损害了员工的身体健康。A对此一直知情，但由于B的做法也能降低A的成本，因此A一直保持沉默。B超标排污的事情被媒体曝光后，公众对A提出了质疑。A认为，B是独立的法人，其行为与A无关。
讨论： A企业应当有哪些环境社会责任。
企业环境社会责任具有如下两个特征：第一，责任主体为从事开发利用环境行为（排污或者开发资源）的企业，它们同时也属于公众的范畴，是社会群体的一种类型；第二，这种责任并非来源于法律的强制性规范，而是开发利用环境资源的企业用以维系和调整与本能利用环境的社会公众之间和谐关系的一种道义。
结合法律实施分析，企业环境社会责任的履行可以分为两个层次。第一个层次是企业对环境立法有关强制性规范的遵守，这是企业最基本的义务和社会对企业的最基本要求，如果企业达不到这个要求就谈不上履行环境社会责任。第二个层次就是企业自主地承担环境社会责任，包括履行环境与资源保护法律法规中的指导性和任意性规范，适用各种社会组织推荐的有利于环境保护的规则，以及自主树立环境保护理念并付诸实施的行为。（ 图表4.5 ）
图表4.5 企业环境法律义务与环境社会责任的关系
为什么企业会在履行法律规定的强制性规范以外，还乐意主动履行并自主性承担环境社会责任呢？从国外的实践看，企业主动承担自主性责任的目的，一是宣示环境友好性和社会公益性，以提升企业的国际影响而有利于国际贸易；二是迎合消费者高涨的“绿色消费”（green consumption）意识，提高社会对企业的认同感，从而促进产品的销售；三是节省能源和资源，削减能源资源采购方面的成本；四是事前回避环境风险，预防因环境污染而引起的巨额赔偿。
当然，企业试图通过承担环境社会责任得到更大的利益，首先必须是环境立法为企业确立一系列明确、具体且公平的法律运行机制和指导开发利用环境行为的模式，包括权利行使、利益获取和违法制裁等内容；其次必须是政府及其主管部门严格和平等地执行法律，避免出现企业可以违法获利而由国家和社会公众承担环境污染与破坏等不良后果的现象。
企业作为社会公民，对资源和环境的可持续发展负有不可推卸的责任。如果企业自觉履行社会责任，积极进行技术革新，不仅可减少生产活动各个环节对环境造成的污染，同时也可以降低能耗，节约资源，减少企业生产成本，从而使产品价格更具竞争力。
1999年，时任联合国秘书长的安南在瑞士达沃斯世界经济论坛上提出，企业社会责任应当包括人权、劳工及环境等方面的九项要求。其中在环境方面的三项要求是：企业应对环境挑战未雨绸缪；主动增加对环境承担的责任；鼓励无害技术的发展与推广。
但是在国内，一些公司不但长期存在超标排污、破坏生态的违法行为，而且在环境信息公开上也是躲躲闪闪，有意逃避公众监督。2011年，由环保部环境规划院“绿色证券政策研究”课题组编制的我国首份《上市公司环境绩效评估报告》披露，在受评的火电、钢铁、化工、造纸、纺织、食品饮料和建材等7大重污染行业161家上市公司中，仅10家被评为优良，列入“红名单”，40家被评为不及格，列入“黑名单”。报告指出，我国上市公司环境绩效水平的优良率还很差，在环境守法、环境管理、环境效果指标得分3个指标上不存在全盘领先的上市公司，没有任何一个受评上市公司实现了长期的环境可持续发展。
资料来源：曹家新：《保护环境是企业的社会责任》，载《中国环境报》2011年6月29日第2版。
1．通过环境保护质量体系认证或获得绿色标签认定
为了迎合企业履行环境社会责任的需求，一些国际组织以及各国政府向企业提供了社会认同的环境质量体系认证或者实行环境绿色标签，以鼓励企业在守法经营的基础上履行更高的环境保护义务。例如，企业可以主动要求通过国际标准化组织制定的ISO14000环境标准系列的认证，以宣示自己的生产过程与产品符合环境友好的社会理念，同时实现自由贸易与环境保护的统一。
此外，以环境资源耗费补偿为中心在各国建立的环境审计制度，可以为企业提供环境和经济信息，并反映环境对经济的贡献以及经济活动对环境的影响。企业可以通过会计系统以及其他途径采集的环境信息，以年度报告的形式向外界披露，以公示其履行环境责任的程度。
2．推行清洁生产
推行清洁生产的方式，一方面是改进生产工艺，提高资源利用率和回收率，避免粗放式的生产模式，从而用更少的资源生产出更多的产品；另一方面，则要改进排污设施，降低污染物的排放数量，减少或避免企业在运营过程中对生态环境造成的不利影响。可以说，推行清洁生产是企业的自利性和利他性的良好结合，既可以提高企业自身的经济效益，同时也切实地履行了自身的环境社会责任，可以说是一个“双赢”之举（ 参见第七章第二节 ）。
3．主动对外宣示企业环境保护守则
许多企业为了占领更多的市场，还通过宣扬环境保护理念、主动按照政府或环保团体的诱导制定环境保护准则。例如，在生产链上实行“绿色供应”（green supply），即向上游供应企业提供“绿色供应标准书”，规定产品、材料、部件的各种标准，优先选取具有“ISO14001”认证资格或推行“环境管理体系构建”的企业作为供应商，采购对环境影响小的部件、材料、原料。有的企业还按照政府指导性要求或者社区与环保团体的请求，自愿与周边居民签署防治污染协议或者污染减排计划。
从环境保护的规范对象看，只要有可能造成环境污染或自然破坏的行为都要加以规范，因此环境保护不限于对企业行为的直接控制或者间接诱导，还需要政府通过制定相应的环境政策来落实，通过设立相应的环境保护管理机关来主管和协调。
因此，国家及其政府机关在环境利用关系中经常担负着双重主体的身份。首先，作为国家行政职能的执行者，政府机关依法赋予企事业单位、社会组织和公民（自然人）开发利用国家所有的自然资源、向环境排放一定限度污染物的权利；与此同时，它们又必须制定法律和政策并对环境和自然资源实施保护管理，并制裁危害环境和非法利用环境与自然资源的行为，维护环境质量和功能以及公民的环境权益。其次，当环境损害给国家造成直接或间接损失时，政府机关又要代表国家依法向当事人提起损害赔偿诉讼。
政府机关虽然属于环境管理的公权力主体，但是它们经常也会因肯定或否定本能利用者或者开发利用者的某些权利或者资格而介入环境权益的冲突之中。因此，在政府机关与本能利用者、开发利用者三者之间，经常会因公私权利的混同而形成特殊的环境法律关系。
政府对环境管理的权力和义务主要表现在环境管理的职权和职责上。从环境与资源保护管理的实践看，几乎所有向环境排污的行为和开发利用自然资源的行为都是由政府直接干预或间接诱导的。因此西方国家学者认为这是国家对环境保护享有独占权的体现。
国家对环境保护的独占权并不意味着所有行为都必须由政府为之，有时政府还必须通过间接的作为来排除环境污染或自然破坏的影响，例如政府可以在履行自己义务时通过第三人来达成，但最终的责任还应当由国家来承担。
政府自己所为的环境保护行为主要针对显著的环境危害或危险，以及由此造成对公众侵害后果的行为加以防卫或抵抗，以确保公众赖以生存的最低环境品质。这是从20世纪中的社会国原则所形成的结果。台湾地区学者陈慈阳认为，国家自我环境保护行为的任务，一是对于显著的对环境或人民的危害性、或有危害之虞加以防卫或抵抗或排除，二是确保人民生存的最低基础。
与政府环境管理职权和职责相对的是，为保障宪法基本权利的实现，政府还负有自己不污染和破坏本国和管辖范围以外环境的义务（包括军事、国防行为造成对环境的污染或破坏）、法律行为上的不作为
和监控义务（即不得以经济发展为借口放宽环境法确立的许可条件和对环境标准的严格适用）以及对有利于环境保护行为的给付义务。当出现由政府许可与监督下的污染行为危害第三人的情形时，政府还应当积极主动地建立相应的救济制度保障第三人和相邻人基本权利的实现。
根据环境权原理，保障环境行政决策的正当化、建立环境情报公开制度和保障公众参与环境决策也属于政府环境管理义务的范畴。
1．政府环境保护行政职能的沿革与发展
在国家尚未认识环境问题的严重性以前，政府与环境相关的行政事务只有对自然资源的开发管理和公共行政管理。行政机关的职权主要是管理国有自然资源和能源，通过制定自然资源的开发利用规划并对企业开发利用自然资源等行为予以控制。
20世纪60年代以后，因政府开发利用环境资源决策不当导致的环境污染和生态破坏不断加剧，人们纷纷指责政府只顾经济发展、不顾人民健康。于是制定和实施环境问题的对策便纳入各国议会和行政的议事日程，首当其冲的就是通过立法在政府设立专门的环境行政机关（ 参见第三章 ）。
环境行政机关的出现不仅打破了传统政府行政管理体制的格局，导致政府原有行政机关（如林业、水利、海洋、渔业、草原、农业、工业、土地和矿产等部门）有关行政权力的重新分配，而且由于环境问题还涉及生产、生活等各个领域，环境行政权力也广泛地与原有行政机关的权力出现重叠和交叉。
为使环境行政权力得以有效运行，20世纪70年代以后西方国家除大量制定防治环境污染和生态破坏的法律外，还通过立法设立了高级别的专门环境行政机关。与其他关联行政机关的职能不同的是，专门环境行政机关的宗旨和职能只针对环境问题采取各种对策。如1970年美国成立的联邦环保署、1971年日本成立的环境厅（现为环境省）等。（ 图表4.6 ）
图表4.6 美国、日本与法国的国家环境行政机构
目前，西方国家环境行政机构体系的基本格局，是一种以环境部或环境行政机关的专门环境行政为中心、以关联行政机关个别环境行政为辅佐的协同模式。
2．中国各级人民政府的环境与资源保护职能
（1）对环境与资源保护和管理既是对国家财产的保护，也是对公众环境权益的保护
我国《宪法》第9条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”
《宪法》还规定，构成自然资源的所有环境要素除法律规定属于集体所有之外全部属于国家所有，即全民所有。在这个意义上，环境污染和自然破坏形式上侵害了公众的环境权益，但本质上是对国家环境和自然资源所有权的侵害。从法理推演，可以认为中国公众的环境权益主要是建立在环境资源的国家所有制基础之上。因此，与实行私有制或者其他所有制形式的国家相比，中国政府的环境保护行政职能具有两方面的意义：一是对国家所有环境与资源财产的保护；二是对公众环境权益的保护。
为了切实履行《宪法》规定的国家职能，我国环境与资源保护立法授权政府及其主管部门行使对国家环境与资源保护的监管职权，由国务院通过各届中央政府机构改革方案对国务院各行政主管部门有关环境与资源保护的职能进行规定并不断调整。
各级地方人民政府也根据法律、行政法规以及中央政府机构改革方案的要求，设立本地方的环境与资源保护行政主管部门。
（2）环境保护是中国的一项基本国策，大力推进生态文明建设是新时期执政党的重大战略决策
在中国，通过政策和法律宣示为国家基本国策的事业有四项：一是计划生育；二是环境保护；三是耕地保护；四是节约资源。
2014年修订的《环境保护法》将“保护环境是国家的基本国策”写入该法（第4条）。
将环境保护作为中国的一项基本国策，是国务院于1983年12月在第二次全国环境保护大会上提出的。
按照当时的认识，将环境保护作为一项基本国策，并不是为了强调它的重要性而夸大其词、任意拔高，而是由当时的国情决定的。首先，防治环境污染、维护生态平衡，是保证中国农业发展的基本前提；其次，制止环境的进一步恶化，不断改善环境质量，是促进中国经济持续发展的重要条件；再次，创设一个适宜、健全的生活环境和生态环境，是国家现代化建设的重要目标；最后，远近结合、统筹兼顾，是中国实现持续发展的重大利益。
从1997年开始，中共中央每年都要在“两会”
期间召开一次人口资源环境工作会议，除听取环保工作汇报外，主要还就进一步加强环保工作作出重要战略部署。
2003年，中共十六届三中全会提出了“统筹人与自然和谐发展”和“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的新时期重要发展战略。2005年，中共十六届五中全会提出了“加快建设资源节约型、环境友好型社会”的主张。2007年中共十七大报告指出，要“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。”2012年中共十八大报告提出了关于生态文明建设的政策方针，要求“坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针。”
2013年中共十八届三中全会进一步提出，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。
1．环境保护行政体制的发展
中国的环境行政机构经历了一个曲折的发展过程。20世纪70年代以前，政府与环境行政有关的行政机关既是对国家自然资源进行管理的部门，又是国有企事业单位的上级主管机关，因而具有双重管理的主体身份。
1971年，针对工业“三废”污染的管理和综合利用，国家计划委员会设立了“三废”利用领导小组。这是新中国成立以后设立的第一个环境保护部门。
1972年，中国派出庞大的代表团出席了联合国人类环境会议。从此，中国开始重视环境污染和生态破坏的治理问题。1972年，为保护首都的水资源，中国成立了第一个跨省市的“官厅水库水资源保护领导小组”，成员主要由山西、河北、内蒙古和北京市以及国家有关部、委、中科院的领导组成。之后中国又相继在各大流域设立了水资源保护领导小组。
1973年底，中国国务院召开了第一次全国环境保护会议，在会后由国务院批转的《关于保护和改善环境的若干规定》中提出了建立中国环境行政机关的设想。
1974年4月，国家计委向国务院报告并建议设立国务院环境保护领导小组。同年10月，国务院筹备组建了由20多个部、委负责人参加的国务院环保领导小组。国务院环保领导小组的主要职责是负责制定环保的方针、政策和规定，审定全国环保规划，组织协调和督促检查各地区、各部门的环保工作。国务院环保领导小组成立后，各地政府也相继建立了环保部门和环保科研、监测机构。
1978年，在修改颁布的《宪法》中对环保作了专门规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”。1979年9月，中国制定颁布了首部《环境保护法（试行）》，其中对环境保护机构的设立及其职责作了专门的规定；该法同时还对有关部门、地方、企事业单位设立环保机构也作了规定。
1982年，中国进行机构改革，撤销了国务院环境保护领导小组，其常设办公室并入城乡建设环境保护部，更名为环境保护局作为部内设的司局级机构。此外，为综合平衡发展与环境的关系，国家计划委员会还增设了与环境保护工作有关的国土局。这样，就形成了由环境保护局、国土局和其他工业、资源、卫生等部门共同负责的国家环境与资源保护行政管理体制。
1983年底至1984年初，国务院召开了第二次全国环境保护会议。李鹏副总理在会上代表国务院宣布环境保护是中国的一项基本国策。1984年底，国务院将环境保护局升格为部委归口管理的国家局，将环境保护局更名为国家环境保护局。同年5月，国家环境保护局成为新成立的国务院环境保护委员会的办公机构。
1988年3月，国务院进行了机构改革，将国家环保局从原城乡建设环境保护部中独立出来，成为国务院直属局。这样，中国国家一级专门的环境保护管理机构终于诞生了。
1998年3月，国务院对各行政主管部门，特别是对涉及环境与资源行政的主管部门进行了大的调整。在这次国务院机构改革中，除了新成立了“国土资源部”以统一对国土资源的管理外，还将原副部级的国家环境保护局升格为部级的国家环境保护总局，并扩大了其环境保护行政的职能。
2008年3月，国务院再次进行机构改革，目的是探索实行职能有机统一的大部门体制，并加强能源环境管理机构。这次改革在国家环境保护总局的基础上新组建成立了环境保护部。与国家环境保护总局相比，环境保护部是国务院组成部门。（ 图表4.7 ）
图表4.7 我国国家级环境保护主管部门的历史发展
2．政府各部门有关环境与资源保护行政权力的配置
由于环境保护所涉及的行业、事项和部门较多，因此中国中央政府环境保护行政实行环保部门统一监督管理与其他相关部门分工负责管理的体制。《环境保护法》第10条规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。”（ 图表4.8 ）
图表4.8 国务院各部委有关环境保护监督管理权限与内容（2011年）
在地方政府的环境行政机构体制方面，有关环境行政机构的构建基本上与国务院有关环境行政机构的构建相同。所不同的是，依照《宪法》和《立法法》的规定，中国地方的某些环境与资源保护管理事项还可以由地方立法确立。
也就是说，地方政府及其环境行政机构除了享有国家环境与资源保护法律所赋予的职权外，还享有地方立法赋予的执行地方环境保护事务的职权。因此，地方各级人民政府设立的行政机关既要依法对地方各级人民政府负责，也要依法对国务院各对口部委负责。
3．专门对环境保护实施统一监督管理的机关
根据《环境保护法》的规定，国务院环保部门对全国的环境保护工作实施统一的监督管理；县级以上地方人民政府环保部门对本辖区的环境保护工作实施统一的监督管理。
从国务院环保部门的职权看，统一的监督管理一般包括两方面的内容：一是对全国环境保护监督管理工作进行统一规划、部署与协调；二是对本部门、本系统以及国务院其他相关行政主管部门各自在职权范围内行使的环境保护监督管理行为进行统一指导。
目前，国务院环保部门职权范围所涉及的领域非常广泛，包括执行工业污染防治、城市环境综合整治、自然生态环境保护以及中国承担的有关全球环境保护义务等事项。具体而言有对大气污染、水污染、土壤污染以及有害废物、有毒化学品、噪声、振动、恶臭、放射性、电磁波辐射等污染的控制，对生态环境、生态农业、海洋环境保护和自然保护区、野生动植物、濒危物种（endangered species）监督管理等等。
4．其他对环境保护实施分工负责监督管理的机关
根据中国环境与资源保护法律的规定，中央和地方政府设置的其他行政机关也依法在职权范围内享有一定的环境保护监督管理权。按照环境问题来源和政府机构职权等的不同，可以将它们分为环境污染防治分工负责机关和自然环境保护分工负责机关两大类。另外，在政府设置的宏观调控、专业经济管理机构中也有许多涉及环境保护工作。
（1）环境污染防治分工负责机关
依照环境污染防治法律的规定，依法享有分工负责管理权限的机关包括海洋行政主管部门（国家海洋局）、港务监督机关（归口交通部）、渔政渔港监督机关（归口农业部）、军队环保部门（全军环境保护局）以及公安、交通、铁道、民航管理部门。
（2）自然环境保护分工负责机关
依照自然资源管理法律的规定，依法享有分工负责管理权限的机关包括土地管理机关（归口国土资源部）、矿产资源管理机关（归口国土资源部）、林业行政主管部门（国家林业局）、农业行政主管部门、水利行政主管部门。
（3）其他涉及环境保护事务的行政机关
在中国，政府部门中涉及环境保护事务的行政机关还有很多，它们职能的特点是对社会和经济发展实行综合平衡和宏观调控。
例如，国家发展和改革委员会负责研究提出包括环境保护规划在内的国民经济计划和社会发展计划，资源开发、生产力布局和生态环境建设规划，安排管理国家拨款建设项目和国家重大建设项目等，对社会事业等与整个国民计划和社会发展进行平衡，推进可持续发展战略的实施，协调环境保护产业政策和发展规划等事项。住房和城乡建设部负责城市规划、村镇规划与建设，指导园林、市容和环卫工作以及城市规划区的绿化工作，负责对国家重点风景名胜区的保护监督，指导城市规划区内地下水的开发利用与保护，指导城市市容环境治理等工作等事项。尽管它们的行政管理事项并非直接针对环境问题，但是其对环境利用行为的决策结果直接涉及行为对环境影响的结果，因此，这些行政机关的决策行为与环境污染和自然破坏有着密切的联系。
依照《治安管理处罚法》规定， 公安部门 可以对与环境安全和环境保护有关的扰乱公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身权利、财产权利、妨害社会管理等具有社会危害性的行为（第25、30、31、58、63、75条），以及依照《环境保护法》规定对环保部门移送案件的违法行为当事人给予行政拘留的处罚（第63条）。
5．地方各级人民政府的环境保护责任
在实行联邦制、地方自治或部分单一制的国家，由于地方政府主管部门的设立是由各地方议会按照国家法律规定的事务结合各地方固有事务及其相互关系而安排设立的，因此各国环境立法一般将地方环境保护的直接责任规定由地方行政长官承担。在我国，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。因此，我国法律一般会将涉及国计民生的重大事务规定由人民政府作为首要的责任者。
《环境保护法》第6条第2款规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”根据《环境保护法》规定，各级地方政府对本行政区域环境质量负责的主要工作表现在如下两大方面：第一，将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划（第13条），加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入，提高财政资金的使用效益（第8条），组织建立环境资源承载能力监测预警机制（第18条）；第二，根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量；未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府，应当制定限期达标规划，并采取措施按期达标（第28条）。
1989年《环境保护法》虽然规定了政府对环境质量负责的条款，但由于未规定政府未负责或者不负责的法律后果，因此地方政府长官往往为了追求个人政绩而不惜以牺牲环境资源为代价一味追求GDP的快速增长。为此，2014年修改的《环境保护法》规定：“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开。”（第26条）此外，还规定：“县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况，对发生的重大环境事件应当及时向本级人民代表大会常务委员会报告，依法接受监督。”（第27条）
我国环境保护行政包含污染防治行政和自然保护（含自然资源保护）行政两大部分，行使环境保护行政权力的主体既包括各级人民政府，也包括各级政府主管部门。尽管如此，环境行政管理的权力依然应当根据国家环境与资源保护法律法规的授权行使。
归纳一下，我国环境与资源保护行政权力主要包括开发利用环境决策权、开发利用环境许可权、开发利用环境监督管理权以及法律赋予的规章制定权、行政强制权、行政处罚权等。
我国环境立法所确立的环境保护基本制度以及由单项环境与资源保护法律法规规定各该领域特有的制度措施，也授权由环境与资源保护行政管理机关运用公权力执行。
1．开发利用环境与资源决策权
开发利用环境与资源决策权 ，是指由国家环境与资源保护法律法规授权的政府及其主管部门，就开发利用与保护环境与资源制定策略、编制规划以及发布命令并组织实施的行政权力。
与其他行政决策相比，开发利用环境与资源决策具有科技关联性和利益冲突性两大特点
，它们对环境行政决策既有利，又有弊。（
图表4.9
）
图表4.9 开发利用环境与资源决策的特点、困难及其对策
第一， 科技关联性 。指多数决策行为在决策过程和决策的社会影响等方面都涉及复杂的科学技术问题和科学不确定性因素。科技关联性特征所带来的问题，是环境行政决策风险的提高。
科技关联性的优点，在于促进环境行政决策对最新科学技术成果的运用，实现决策的科学化。但是，由于从事环境行政决策的官员多为技术与工程等理工背景，可能造成为求慎重而不敢决策或者固执己见而排斥其他的现象。
第二， 利益冲突性 。指被决策的各类环境利用行为均会涉及社会多方的利益，需要在决策过程中一并考虑。环境决策所涉及利益冲突主体包括代内利益冲突、代际利益平衡以及国际利益影响三方面。
利益冲突性的优点，在于促进环境行政决策实现民主化，它要求环境行政决策不仅考虑科技因素，而且还要考虑决策结果所产生的社会影响和利益冲突；不仅要考虑环境利用行为的经济利益，而且还要考虑公众的环境权益和衡平其他各方的既得利益。
有鉴于此，2014年《环境保护法》规定，国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府在组织制定经济、技术政策时，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见（第14条）。
然而，当环境行政决策的官员缺乏广泛的社会科学背景时，他们往往不能灵活地处理冲突中微妙的社会利益关系。这时，环境行政决策可能会出现两个极端性的结果：要么面对众多的利益冲突显得无能为力，要么出现环境行政决策的独断专行。在中国，因受制于主管部门管辖及其部门利益等的影响，为了尽快通过决策方案，政府及其主管部门在决策时常常只邀请部门所属科研机构专家对具有科技关联的环境资源开发利用方案及其可能的争议进行论证。此外，在官商结合的决策形成机制面前，决策官员会使决策的结果偏重于经济利益考量。
2．开发利用环境与资源及其相关行为许可权
开发利用环境与资源许可权（也称审批权） ，是指由国家环境与资源保护法律法规授权的政府及其主管部门，赋予申请人实施开发利用环境的权利或者资格的行政权力。
（1）对使用（占用）环境容量和开发利用自然资源的特许与专营
由于我国环境与自然资源属于国家所有，因此政府及其主管部门代表国家向申请人（不论国有或者其他所有制企事业单位、个人）赋予开发利用自然资源或者使用（占用）环境容量的事项，属于《行政许可法》规定的“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等”需要赋予特定权利的事项（第12条第2项）。
这种许可属于行政许可中特许的性质，除法律法规另有规定者外，政府及其主管部门应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定（第53条）。
目前，我国对国家所有自然资源的开发利用实行特许制，在石油、核能等需要与外商合作的重要资源能源领域的开发利用则实行专营制。在环境保护领域中，较为新颖的实践事项是在对主要污染物或重点污染物排放实行总量控制地区，以及二氧化硫控制区实行的大气或水污染物排污许可。
（2）对与环境与资源保护有关行为的登记（备案）、认可和核准
登记（registration）与备案（filing） 是指开发利用环境行为人依照环境与资源保护法律法规规定向环境与资源保护部门就法定登记（备案）事项提交书面申请材料的行为。 由于登记与备案不以法律的一般禁止为前提，所以它们并非狭义的许可行为。其目的是便于环境与资源保护部门事后的监管。例如，排污申报登记、项目环保设计备案、资源开采登记等等。但是，若环境利用行为人未履行法定登记和备案手续的，其行为不具有法律效力、其权益也不受法律保护。
认可（certification） 是指对环境与资源保护法律规定要求具备某种信誉、条件或资格、资质而通过确认并作出相应表示的行政行为。 例如，法律授权的环境与资源主管部门对有关环境与资源保护管理认证认定机构以及从事评审、审核等认证活动人员的能力和执业资格予以承认的行为；环保部门对在用机动车排放污染检测机构资质的认可；自然资源主管部门对从事开发利用自然资源行为人及其相关机构或人员有关资格的认可，等等。
核准（approval） 是指依环境标准或技术规范审核、认定以及补充第三人的行为，使法律效力得以完成的行政行为。 例如，环保部门对排污者申报向环境排放污染物的种类、数量和浓度等数据的认定，对环境保护认证认定机构所做认证认定结论如环境标志产品认证以及环境管理体系认证的审核；自然资源主管部门对开发利用者所申报开发利用自然资源数量等的审核，等等。
（3）利用自然环境及其功能行为的许可
利用自然环境及其功能的行为可以分为两类，一类是习惯上人们为接近自然、享受自然而对自然环境及其功能进行一般性利用的行为，这类行为属于公民生存权和自由权的范畴。另一类则是为了保存自然的原生状况、维护生态系统平衡而为法律原则上禁止，只有在法律规定的例外情形下才能由主管部门特许解除的环境利用行为，如在自然保护区域内采集野生植物、捕获野生动物以及在其实验区、外围地带从事生态观光、旅游等行为。
对于后者，应当按照国家有关自然保护法律法规规定的程序申报许可，并在不影响保护自然环境和自然资源的前提下对自然环境进行利用。当人们进入经许可批准可以开展参观、旅游等活动的区域及其利用相关区域的设施时，还应当遵守该区域内针对环境利用行为的管理制度。此外，因科学研究、教学的需要而必须进入国家或地方实行保护的自然保护区域的，也必须严格按照法律法规的规定向法律授权的政府主管部门申报许可。
3．开发利用环境与资源监督管理权
开发利用环境与资源监督管理权 ，是指由国家环境与资源保护法律法规授权的政府及其主管部门以及经授权的行政执法机构，通过现场检查与实地调查、实行环境监测等方式，对开发利用环境行为实行监督管理的行政权力。
（1）环保部门及其委托的环境监察机构和其他负有环保监管职责的部门
《环境保护法》规定，县级以上人民政府环保部门及其委托的环境监察机构和其他负有环保监管职责的部门
，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。（第24条）
其中，环境监察（environmental supervision）机构
，是指依法接受环保部门委托行使环境监督管理权的专门机构。环境监察机构工作人员，可以依法对造成或可能造成环境污染或生态破坏的行为进行现场监督、检查、处理以及执行其他公务的活动，受环保部门的委托还可以对违法行为人实施环境行政处罚。
环境监察机构工作的范围包括对工业污染源、海洋和自然生态实行的监督管理，主要任务是在各级人民政府环保部门领导下，依法对辖区内污染源排放污染物情况和对海洋及生态破坏事件实施现场监督、检查，并参与处理。
目前，全国各级环保部门均建立了环境监察机构进行现场执法等活动。为了克服跨区域环境污染、地方环保执法不独立等问题，环境保护部从2006年开始在全国范围内成立了华东、华南、西北、西南、东北和华北六个环保督查中心，形成了我国区域环境监督管理体制。
其他对环境与资源保护实施监管的机构还包括：
中国海监、中国渔政、森林资源监督、土地监督机构、矿产资源监督机构、水利稽查与水务稽查机构、海事监督机构、草原监理机构、自然保护区与风景名胜区管理机构、国家濒危物种进出口管理办公室（林业部门负责陆生和水生野生生物管理的机构），等等。
（2）环境监测与资源监测
环境监测（environmental monitoring）是对环境状况进行监视和测定行为的统称， 指依法接受委托的政府监测机构或社会检测机构及其工作人员，按照环境标准和技术规范的要求，运用物理、化学、生物或遥感等技术手段对影响环境质量因素的代表值进行测定，并评价环境质量状况、分析环境影响趋势的活动。
《环境保护法》第17条规定：“国家建立、健全环境监测制度。国务院环境保护主管部门制定监测规范，会同有关部门组织监测网络，统一规划国家环境质量监测站（点）的设置，建立监测数据共享机制，加强对环境监测的管理。”
结合我国环境监测实践，除环保部门外，海洋、渔政（农业）、交通（含铁道、民航、海事）、卫生等部门对环境污染监测工作负有职责；国土、林业、农业、水利、气象等部门对资源保护监测工作负有职责。上述各级各类环境监测机构按照协同合作的原则，共同组成全国环境监测网，为各级政府全面报告环境质量状况并提供基础数据和资料。
由于环境监测数据可能来源于多个监测机构，而监测数据又是环境执法、环境统计、申报登记、排污收费以及目标责任考核的依据，为此《环境保护法》还规定，有关行业、专业等各类环境质量监测站（点）的设置应当符合法律法规规定和监测规范的要求。监测机构应当使用符合国家标准的监测设备，遵守监测规范；监测机构及其负责人对监测数据的真实性和准确性负责（第17条）。环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构，在有关环境服务活动中弄虚作假，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任（第65条）。
环境监测一般包括环境质量监测、污染源监测与应急监测等三大类。（ 图表4.10 ）
图表4.10 我国环境监测的主要类别
按照环境要素，还可以将环境监测分为水环境、海洋环境、大气环境、土壤环境、噪声环境、固体废物污染环境、生态环境以及辐射环境监测等类别。依照我国环境与资源保护法律规定，环保部门、水行政主管部门和海洋环境保护主管部门享有对环境监测、水环境质量监测和海洋环境监测的管理权限。自然资源管理部门在各自职权范围内享有对自然保护与自然资源监测（如水与水文、土地、湿地、森林、草原、渔业、野生动植物和生物多样性、矿产、气象等）以及自然灾害监测等的管理权限。
除了环境监测以外，环境质量对公众健康的影响至关重要。为此，在2014年修订的《环境保护法》中还规定，国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度；鼓励和组织开展环境质量对公众健康影响的研究，采取措施预防和控制与环境污染有关的疾病（第39条）。这一规定的目的，是为环境与健康管理制度的构建奠定基础，推动我国环境管理模式由浓度控制、总量控制向风险管理转型。
为了全面了解和掌握环境质量状况和变化趋势，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施，准确预警可能发生的各类环境突发事件，《环境保护法》特别规定，省级以上人民政府应当组织有关部门或者委托专业机构，对环境状况进行调查、评价，建立环境资源承载能力监测预警机制（第18条）。
我国《突发事件应对法》规定，国家建立健全突发事件监测制度，县级以上人民政府及其有关部门应当对可能发生的突发事件进行监测（第41条）。《环境保护法》也进一步规定，县级以上人民政府应当建立环境污染公共监测预警机制，组织制定预警方案；环境受到污染，可能影响公众健康和环境安全时，依法及时公布预警信息，启动应急措施（第47条第2款）。
4．规章制定权、行政强制权与行政处罚权
（1）行政规章制定权
环境与资源保护行政规章 是由法律授权的环保部门和其他行使环境监督管理权的机关，在本部门的权限范围内制定的执行环境与资源保护法律或行政法规等内容的事项。
依照《立法法》的规定，环境与资源保护行政规章包括国务院部门规章和地方政府规章两大类。需要注意的是，地方政府规章只可以就执行法律、行政法规、地方性法规所规定的事项以及本行政区域内的具体行政管理事项制定规章。
环境与资源保护行政规章的制定一般包括立项、起草、审查、决定、公布、备案和解释等步骤。其中，应当注意的是在起草过程中应当广泛听取有关组织和公民的意见。鉴于环境与资源保护行政规章多会涉及环保部门与其他行政机关在行政权力上的重叠或交叉，所以还应当注意听取有关部门的意见。
（2）行政强制权
依照我国《行政强制法》（2011年）的规定，行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。
行政强制措施 是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
行政强制执行 是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为（第2条）。 行政强制执行的具体方式包括：加处罚款或者滞纳金；划拨存款、汇款；拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；排除妨碍、恢复原状；代履行；其他强制执行方式（第12条）。此外，当行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。但是，加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额 （第45条）。
当行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行 （第50条） 。
依照《环境保护法》规定，企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备（第25条）。
此外，我国环境与资源保护法律还规定，对既存的环境与资源保护违法现象（如在临时占用的草原上修建永久性建筑物、构筑物的）可以依法采取强制执行（拆除）措施；对生产、销售被列入强制回收目录的产品和包装物的，企业必须在产品报废和包装物使用后对该产品和包装物进行回收。
（3）行政处罚权
依照《行政处罚法》（2009年修正）的规定，行政处罚 是指公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，由行政机关按照法律、法规或者规章规定对行为人给予的行政制裁（第3条） 。
环境与资源保护行政处罚的种类包括警告、罚款、没收违法所得、责令停止生产或者使用、吊销许可证或者其他具有许可性质的证书以及环境与资源保护法律、法规规定的其他种类的行政处罚。
2014年《环境保护法》第63条还首次直接通过单行法规定了人身罚的处罚措施，即企业事业单位和其他生产经营者有下列行为之一，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处10日以上15日以下拘留；情节较轻的，处5日以上10日以下拘留：（一）建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设，拒不执行的；（二）违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的；（三）通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的；（四）生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药，被责令改正，拒不改正的。
值得一提的是，各国（地区）目前普遍将“按日计罚”（imposing fines by the day）措施适用于违法排污领域。所谓按日计罚， 是指环保机关对持续不断的违法排污行为依法按照持续的天数累计计算罚款数额并予以处罚的方式。
在传统的行政处罚方式之外创设并实施按日计罚的原因有二：第一，连续不断地违法排污行为会造成环境污染的后果，如果只处罚违法排污行为本身并不能达到环境保护的目的；第二，受限于“一事不再罚”的处罚原则，如果法定处罚限额小于违法收益，企业可以规避法律的漏洞，因为行政机关不能就同一违法行为进行第二次处罚。
案例4.4 A企业自2006年5月8日以来一直闲置治污设备超标排污，直到12月7日被环保部门监测发现。环保部门依法给予2万元处罚并责令A立即改正。A经内部测算发现，超标排污每个月节省的治污成本为20万元，于是在缴纳了罚款之后仍然闲置治污设备。12月10日环保部门复查发现A企业仍在超标排污，于是决定再次对A进行处罚。A认为其生产设备是持续运转的，这次超标排污与上次超标排污属于同一行为，根据“一事不再罚”原则，不应再次受到处罚。
讨论： 你认为立法和执法时如何处理连续违法行为最合理？
各国（地区）的法律规定大致分为两种模式：一种是英美法系国家（地区）对持续环境违法行为规定直接按日连续处罚，另一种是大陆法系国家（地区）不论环境违法行为是否持续，先认定为“一次”违法进行处罚，并通知限期改正，届期仍未改正的再按日累计连续处罚。（ 图表4.11 ）
我国《环境保护法》第59条规定：“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。”为了彻底解决“违法成本低”问题，《环境保护法》还规定，今后的单项污染防治立法在设立罚款数额时，应当考虑防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定（ 第59条第2款 ）。
考虑到我国重庆、深圳等地已在2014年《环境保护法》修订之前通过地方性法规在环境保护监管领域实行了按日计罚措施，一些地方也拟通过地方性法规构建按日计罚措施等因素，《环境保护法》第59条第3款还规定：“地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加第1款规定的按日连续处罚的违法行为的种类。”
图表4.11 部分国家和地区环保法律关于按日计罚的规定
2009年美国联邦环保署调查发现，某食品企业违法排污竟然长达6982天不改正，排放的污染物质有5919项之多。为此，环保署决定与司法部一起对其提起民事诉讼。环保署和司法部在确定诉讼的赔偿金额时考虑了如下五个方面的因素：
第一，考虑违法行为对环境的危害性，因为河流中大约有80％的氮、磷是该企业排放的；
第二，考虑企业因违法而获益与守法经济成本的关系，例如企业本来花费4000万美元就可以改善排污状况但企业就是不愿意支付这个成本；
第三，考虑企业的违法历史，司法部发现该企业在1980年就曾经多次因违法排污而被起诉，加上本次违法排污长达十多年时间；
第四，考虑该企业的守法意愿，尽管该企业知道这次违法可能面临巨大的赔偿而表示一定改正，但环保署和司法部认为该企业在大多数时间并没有守法的意愿，否则不可能这么长时间违法排污；
第五，考虑支付赔偿和罚款金对违法者的影响有多大，因为诉讼的目的并不是让企业破产而是要让企业消除违法行为并受到经济损失。
为此，他们最后决定诉讼提出的总金额为2.95亿美元，包括对6982天违法执行按日计罚决定的民事罚款1.75亿，以及企业从违法中获益公式计算得出的3倍（之所以选择3倍，是因为该企业有违法排污行为史）于4000万美元成本的数额为1.2亿。
资料来源：汪劲：《环境法治的中国路径：反思与探索》，中国环境科学出版社2011年版。
对于当事人不服行政处罚申请行政复议或者提起行政诉讼的，不停止行政处罚决定的执行。当事人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的环保部门申请人民法院强制执行。
1．对生态破坏及其损失认识的发展
我国宪法和法律赋予政府及其主管部门保护和管理国家环境和自然资源、防治污染和其他公害的职权，意味着如果环境污染和自然生态破坏给国家造成重大损失的情形发生，就是政府及其主管部门的失职。为预防环境污染和自然生态破坏事件的发生，国家法律法规同时赋予政府及其主管部门相应的行政权力，并通过立法、司法、监察和审计以及行政机关内部的监督机制和社会监督来保障行政权力的正确行使。
在自然资源保护管理方面，当开发利用环境的行为人违法造成自然资源破坏的，依照我国自然资源保护法律法规的规定，有关政府和主管部门除了应给予行政处罚的制裁外，还可以按照违法行为造成的自然资源破坏依法责令采取补救措施、恢复原状或者赔偿损失。但是，在环境污染领域的法律中，只要污染不造成他人的人身和财产损害，即使环境破坏再严重，污染者也不用承担任何民事责任。
目前，我国已开始实行全国主体功能区规划以及相应的生态补偿制度，目的就是要向为国家社会和经济实现可持续发展提供生态系统服务的地区和居民等给予相应的经济补偿。因此，环境污染与生态破坏造成生态系统服务价值的降低或者丧失，应当纳入财产损失的范畴之中。
2．行使环境与资源保护监督管理权的部门是代表国家进行索赔诉讼的适格主体
我国《宪法》第12条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”我国《物权法》也规定，国家的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯（第4条）。
那么，当环境污染和生态破坏造成国家重大损失时，谁有权代表国家行使民事索赔的权利呢？由于我国大部分环境与资源保护法律没有对索赔主体作出明确规定，因此我们必须从理论和实践两个方面对此进行探究。
分析我国宪法、物权法以及环境与资源保护法律可知，国务院是最高国家行政机关，有关环境与资源保护的事务应由国务院机构改革方案确定的各职能部门行使。因此，按照责权相一致的原理，既然我国法律法规将环境与资源保护和监督管理的行政职能授权国务院各职能部门行使，那么当这些职能部门掌管的国家环境与资源因环境污染和生态破坏遭受重大损失时，他们理所当然地应当同时享有代表国家行使民事索赔的权利。
实际上，这一权利可以从我国《海洋环境保护法》关于“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”的规定中得到支持（第90条第2款）。
此外，最高人民法院《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》（2010年6月）中有关“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件”的规定也表明，我国最高国家司法机关对掌管国家环境保护职能的部门代表国家行使民事索赔权利持认同观点。
2002年11月23日凌晨4时左右，马耳他籍“塔斯曼海”油轮与中国沿海船舶“顺凯1号”在天津海域发生碰撞，造成“塔斯曼海”油轮所载原油泄漏。随后几小时，海洋环境监测大队发现该轮所泄漏的原油在海风作用下已形成一条长宽约数公里的溢油漂流带。
2002年12月26日，受国家海洋局委托，天津市海洋局正式向天津海事法院递交了起诉书。随后，天津渔政渔港监督管理处，天津北塘渔民协会、东沽渔民协会等民间团体也分别提起索赔诉讼。2004年12月30日，天津海事法院依法作出一审判决，判令被告赔偿天津市海洋局海洋环境容量损失及相关调查、评估及研究经费等共计1000余万元。
这是我国首例由海洋主管部门依法代表国家向破坏海洋生态的责任人提出海洋生态损害赔偿要求的案件。
资料来源：天津海事法院（2003）津海法事初字第183号民事判决书。
2012年修改的《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”鉴于前述《行政强制法》对环境污染损害规定了代履行制度，环保部门可以直接责令污染者治理污染、恢复原状，所以2014年修订的《环境保护法》未对“法律规定的机关”作出明确规定。（ 参见第九章第四节）
在环保部门责令污染者治理污染、恢复原状的范围方面，纵观我国有关生态破坏损害赔偿的司法判例，结合2011年环境保护部推荐《环境污染损害数额计算方法》（第Ⅰ版）
确立的全面完整的环境污染损害的赔偿范围当包括人身损害、财产损害、应急处置费用、调查评估费用、污染修复费用、事故影响损害、生态环境资源损害以及其他应当纳入评估范围内的损害等方面。
1．一般程序要求
虽然我国并没有制定专门的行政程序法律，但在行政许可、行政强制、行政处罚等领域国家法律还是专门确立了行政程序及其方法以规范行政行为。
例如，《行政许可法》第四章规定了行政许可的实施程序，具体包括：在申请与受理方面确立了行政许可的方式、公示相关文件文本、受理或不受理的告知方式，在审查与决定方面确立了审查、核查方法、告知并听取该利害关系人意见等，在期限方面确立了作出行政许可决定的期限要求，对依法应当听证的事项还规定了听证程序和具体方法，对于变更与延续许可事项的也规定了相应的手续，并且对有限自然资源开发利用等需要赋予特定权利的事项规定应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。
《行政强制法》第三章也规定了行政强制措施实施程序，具体包括行政强制措施权不得委托，实施行政强制之前应当履行的必要程序以及解除行政强制的法定要件，并对查封、扣押、冻结的行政程序作出具体规定。
《行政处罚法》第五章和第六章还分别对行政处罚的决定（含简易程序、一般程序与听证程序）与行政处罚的执行等程序作出了具体规定。
此外，我国各单项环境与资源保护法律、法规与部门规章也分别对不同环境与资源保护管理领域的行政决定事项规定了相应的程序规则。
2．对环境与资源保护行政的特殊程序要求
理想的正当环境行政决策程序，应当是既科学，又合理；既能避免行政权力的滥用，又能保障公民的环境权利；既能维护行政决策的权威，又能激励公众自愿遵守；既能促使问题圆满解决，还能促进行政效率提高。将上述要求和标准引入环境行政决策，就需要根据环境行政决策的特点和问题安排和设计对拟议环境利用行为的决定程序。
本书认为，环境行政决策的正当化程序包含如下几方面的内容。
（1）信息公开
信息公开是法律程序的核心价值。环境行政决策信息的公开除了可以保障将行政权力的运作置于公众监督之下外，还可以保障环境利用行为人、其他与决策结果有利害关系的人或团体充分地了解可能影响他们既得利益的决策活动的内容。
《环境保护法》第53条第2款规定，各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。
信息公开的内容不仅包括过程公开，而且还包括决策者和参与决策者的身份、决策的具体内容及其相关信息、决策所依据的各方证据以及最终决定结果等的公开。
《环境保护法》第54条第2款还规定，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境质量、环境监测、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等信息；第3款规定，县级以上地方人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当将企业事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案，及时向社会公布违法者名单。
（2）给各方表达意见的机会或实行听证
从法律程序的角度看，为利益各方提供表达意见的机会或者组织听证，是使一个程序或过程体现公正的基本要求，也是决策行为民主、科学的客观表现。
由于环境行政决策涉及多方面的利益冲突及其协调，如果环境行政决策的程序不能保障环境利用行为人、其他与决策结果有利害关系的人或团体等提出权利主张，那么该环境行政决策的程序就会因缺乏对人性尊严的尊重而失去正当性。
（3）说明决策的理由
无论是作出批准还是不批准的决定，环境行政决策者都应当就其决定的依据和理由作出详细地说明。这也是依法行政的一项简单而又基本的规则。否则，该决定即使合理也会被人们认为决定缺乏客观和理性的思考，甚至是恣意行使权力的结果。因此也就很难令人感受到该行政决策是正当决策程序的结果。
这是因为，说明决策的理由不但可以增强人们对决定合理性的信心，而且对那些不满决定的结果拟就该决定行为提出复议或者申诉的人来说还可以使他们认真考虑是否有必要提出复议或申诉，以及如何提出等问题。
我国《环境影响评价法》规定，规划和项目环评应当在报送审查的环境影响报告书中附具对有关单位、专家和公众意见采纳或者不采纳的说明（第11、21条）。
（4）公布周知
公布周知 是指涉及环境决策的行政机关在对拟议的环境利用行为进行决策前，将该决策所涉及的各种事项在公众可以获取的新闻媒介或官方网站、公报中以文字的形式予以公开。
西方学者认为，如果决定前不通知其利益可能因政府的决定而受影响的人，其他一切程序上的权利都可能毫无价值。
因此，按照正当法律程序的要求，环境行政决策者在对拟议的环境利用行为作出决定前，有义务事先通知环境利用行为人和其他公众、团体，告知他们相关的法律信息或事实信息，并为他们了解相关信息提供帮助。与之相应的是，环境利用行为人和其他公众、团体等对决策信息享有知情权。
依照2006年环保总局发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》，环保部门应当在受理建设项目环境影响报告书后，在其政府网站或者采用其他便利公众知悉的方式，公告环境影响报告书受理的有关信息（第13条）。
对于涉及多国影响的环境利用行为的决策，当事国政府还有义务在该决策作出前通知其邻国，以防出现越境环境损害问题。
不服环境行政的救济措施主要包括环境行政复议、环境行政诉讼两大类。此外，当环保部门和其他行使环境监督管理权的机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人可以依照《国家赔偿法》（2010年4月）提起国家赔偿诉讼。
1．环境行政复议
行政复议 是指行政相对人认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的活动 。
我国《行政复议法》规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。”（第9条）。
2002年，深圳环保局审批通过了深港西部通道深圳侧接线工程方案的环评报告。2003年8月，深圳市政府向社会公布了该工程的建设方案，引发了该工程沿途居民和公众对可能长期受到尾气污染危害以及噪声等危害的担忧。与香港将环评文件网上公开迥然不同，深圳市政府部门拒绝公开环评报告书。
鉴于方案争议较大，深圳市建筑工务局（建设方）于2003年8月委托深圳市环境科学研究所编制了深港西部通道深圳侧接线工程方案调整环评报告书。2003年11月，深圳市政府召开有西出口居民代表参加的环评报告书公示会，宣布了新的修改方案。未经任何形式的公众听证会，该环评报告书于2003年12月由深圳市环保局以批复的形式审批通过。有关小区居民不服深圳市环保局的批复而于2004年12月向广东省环保局提起了行政复议。
申请人和被申请人之间争议的焦点与主张主要表现在以下三方面：（1）深圳市环境科学研究所编制的环评报告书是否存在程序或实体错误；（2）深圳市环保局的审批行为是否合法；（3）被申请人的审批行为是否侵害了公众的环境权益。
广东省环保局经复议认为：（1）该项目报审的环境影响评价文件的形式合法；（2）侧接线工程环评报告书的编制机构、编制人员的组成合法；（3）被申请人依法对建设单位报审的环评报告书具有审批权；（4）被申请人与为该项目编制环境影响评价文件的机构不存在利益关系，符合法律规定；（5）对该环评报告书进行评审的专家的组成没有违反法律规定；（6）被申请人在法定期限内对该项目的环评报告书作出了审批决定；（7）建设单位及被申请人均没有违反审批建设项目环境影响评价文件中有关公众调查的法律规定；（8）被申请人根据环境影响评价文件及相关的环境技术评估结论进行审批具有技术依据，作出的审批决定适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第28条的规定，决定维持被申请人的批复。
此外，《行政许可法》第7条还规定：公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。
案例4.5 A化工公司计划上市融资，向B环保部门提交了环保审查文件并获得批准。C环保团体认为，A公司存在多种环境违法行为且尚未整改，根据我国相关法律规定，不得上市融资，遂向B环保部门的上级D环保部门提起行政复议，要求撤销B环保部门的决定。D环保部门并未对A公司是否存在环境违法行为进行调查，而是直接以C环保团体与本案无利害关系为由驳回了复议申请。
讨论： C环保团体是否有权提起行政复议？在复议申请被D环保部门驳回后是否可以提起行政诉讼？
环境行政复议应当依照《行政复议法》规定的程序和方法进行。另外，依照国家环保总局《环境保护行政处罚办法》的规定，环保部门通过接受当事人的申诉和检举，或者通过备案审查等途径，发现下级环保部门作出的行政处罚违法或者显失公正的，可以责令改正；经过行政复议发现下级环保部门作出的行政处罚违法或者显失公正的，可以依法撤销或者变更。
依照行政复议法规定，公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照《行政诉讼法》的规定向人民法院提起行政诉讼。但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。
值得一提的是，行政复议法将抽象行政行为即规范性文件的制定也纳入复议范围。但适用时应该注意以下两点：第一，可以申请复议的抽象行政行为限于规章以下（不包括规章）的规定；第二，行政相对人不能单独、直接以上述抽象行政行为为对象申请复议，而必须在对具体行政行为申请复议时，认为具体行政行为所依据的规定不合法才可一并提出对该规定的审查申请。
另外，当事人对环保部门依法对环境民事纠纷作出的调解或者其他处理不服的，不得申请行政复议。最高人民法院还认为，根据国务院或省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省级人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。
2．环境行政诉讼
环境行政诉讼，一般 指公民、法人或者其他组织认为环保部门和其他行使环境监督管理权的机关的具体行政行为侵犯其合法权益，向人民法院提起诉讼并由人民法院对该具体行政行为合法性进行审查并作出裁判的活动 。
与行政复议依旧属于行政行为相比，行政诉讼则是一种将行政行为提交司法审查的行为。在我国各单项环境与资源保护法律规定中，对有关行政复议是否为提起行政诉讼必经程序的规定各不相一。依照《行政复议法》第30条第1款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第30条第1款的规定。
对于单项环境与资源保护法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序的，公民、法人或者其他组织既可以提起行政诉讼又可以申请行政复议。但是，申请行政复议或者提起行政诉讼的，不停止行政处罚决定的执行。
为了及时纠正负有环保监管职责部门工作人员的不当行为，维护政府部门的权威性和公信力，保护公众的合法权益，我国《环境保护法》第67条规定，上级人民政府及其环境保护主管部门应当加强对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督。发现有关工作人员有违法行为，依法应当给予处分的，应当向其任免机关或者监察机关提出处分建议。依法应当给予行政处罚，而有关环境保护主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府环境保护主管部门可以直接作出行政处罚的决定。
此外，《环境保护法》第68条还规定，地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职：（一）不符合行政许可条件准予行政许可的；（二）对环境违法行为进行包庇的；（三）依法应当作出责令停业、关闭的决定而未作出的；（四）对超标排放污染物、采用逃避监管的方式排放污染物、造成环境事故以及不落实生态保护措施造成生态破坏等行为，发现或者接到举报未及时查处的；（五）违反本法规定，查封、扣押企业事业单位和其他生产经营者的设施、设备的；（六）篡改、伪造或者指使篡改、伪造监测数据的；（七）应当依法公开环境信息而未公开的；（八）将征收的排污费截留、挤占或者挪作他用的；（九）法律法规规定的其他违法行为。
《环境保护法》第69条还规定：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这其中就包括负有环保监管职责部门工作人员环境监管失职的犯罪。
1．什么是环境利用行为，它可以分为哪几大类？
2．怎样理解环境法律关系理论对环境法主体研究的意义？
3．公众的概念包含哪些主体，公众的环境权益包含哪些内容？
4．环境权益的理论有哪些，如何理解环境权的概念？
5．公民的环境保护义务是什么，怎样履行这些义务？
6．企业开发利用环境的权利和义务包含哪些内容？
7．何谓企业的环境社会责任，它的内涵是什么？
8．为什么说环境保护行政是政府的基本职能？
9．阐述中国环境保护行政管理体制的模式及其权力划分。
10．政府实施环境与资源保护管理的手段有哪些？
11．为什么说政府有权代表国家对环境与资源损害行使民事索赔权？
12．不服环境行政的救济措施有哪些，有哪些程序保障？
13．对负有环保监管职责部门工作人员不当与违法行为，《环境保护法》规定了哪些纠正措施和惩治措施？
14．结合你所掌握的法律知识分析本章讨论案例并提出自己的观点。