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1.3 政府的重视与现实的无奈

针对遗产地存在的问题,政府给予了高度重视。中央领导作出批示,国务院发布专项通知,国家行政主管部门制定一系列针对性的办法,一定程度上对这些问题起到了预防、监督和改进的作用。以风景名胜区为例,从国家层面上看:

1995年3月30日,《国务院办公厅关于加强风景名胜区保护管理工作的通知》(国办发[1995]23号)强调:风景名胜资源是珍贵的、不可再生的自然文化遗产,要正确处理好经济建设和资源保护的关系,把保护风景名胜资源放在风景名胜区工作的首位;风景名胜资源属国家所有,必须依法加以保护。各地区、各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及其景区土地,不准在风景名胜区、景区设立各类开发区、度假区等。

2000年3月13日,《国务院办公厅关于加强和改进城乡规划工作的通知》(国办发[2000]25号)发布,要求科学编制风景名胜区规划,按照生态保护和环境容量的要求,严格控制开发利用活动。在风景名胜区、景区内不准规划建设宾馆、招待所、各类培训中心及休、疗养院所。各地区、各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及其景区土地,不准在风景名胜区内设立各类开发区、度假区等;擅自进行开发建设的,要坚决予以纠正。

2002年5月15日,国务院发布《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发[2002]13号),再次强调风景名胜资源是不可再生的国家资源,严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地,不得在风景名胜区内设立各类开发区、度假区。在各级风景名胜区内应严格限制建设各类建筑物、构筑物。

2006年,针对山西省方山县违规出让北武当山风景名胜区管理权等问题,温家宝总理和曾培炎副总理都作出重要批示,要求立即纠正。

2007年,国务院批准由国家发展和改革委员会会同财政部、国土资源部、建设部、国家文物局、国家环境保护总局、国家林业局、国家旅游局联合编制的《国家文化和自然遗产地保护“十一五”规划纲要》。这是新中国成立以来第一个在国家层面以遗产地为对象的专项保护规划纲要,它在深入研究中国各类遗产地有关情况的基础上,对“十一五”期间遗产地保护的有关重大战略、重大措施、重大项目和重大行动进行了统筹规划。

2008年4月22日,国务院发布《历史文化名城名镇名村保护条例》(国务院令第524号),将2008年4月2日国务院第3次常务会议通过的《历史文化名城名镇名村保护条例》进行公布,并于2008年7月1日起施行。

2012年6月,国家发展改革委会同国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、文化部、国家林业局和国家文物局等六部门联合印发了《国家“十二五”文化和自然遗产保护设施建设规划》,要求坚持保护为主、合理利用的方针,以完善保护性基础设施和核心区域环境整治为重点,努力使中国各类重要文化和自然遗产的保护基础设施水平明显改善。

2012年10月31日,国务院发布《国务院关于发布第八批国家级风景名胜区名单的通知》(国函[2012]180号),公布了第八批17处国家级风景名胜区名单,并要求地方各级人民政府处理好保护与开发利用的关系,统一规划和管理风景名胜区,切实做好风景名胜资源的保护和管理工作。国务院有关部门要密切配合,加强对风景名胜区有关工作的指导和监督,促进风景名胜区可持续发展。

住房和城乡建设部(原建设部)2000年以来也针对性地发布了一系列通知:

2000年1月24日,建设部发布“关于转发《关于对〈旅游区(点)质量等级的划分与评定〉国家标准意见的函》的通知”(建城景字[2000]第1号),将建设部、国家环保总局、国家林业局“关于对《旅游区(点)质量等级的划分与评定》国家标准意见的函”转发至各省、区、直辖市建委(建设厅)。

2000年4月7日,建设部发布“关于贯彻落实《国务院办公厅关于加强和改进城乡规划工作的通知》的通知”(建规[2000]76号),要求继续开展城乡规划执法检查,严格执法,严肃查处各类违法建设。当年,要重点检查各类开发区、旅游度假区、城乡结合部、风景名胜区和重点历史街区的规划管理情况。

2000年4月28日,建设部发布《关于加强风景名胜区规划管理工作的通知》(建城[2000]94号),通知要求各级风景名胜区管理部门必须认真按照规划进行建设,严格控制开发利用活动,坚决制止违法违章建设;按照生态保护和环境容量的要求,对各项开发利用活动进行科学合理地安排,科学地组织好风景名胜区规划的编制工作;各地要加强对风景名胜区规划建设项目的管理,严格执行《风景名胜区建设管理规定》和规划审批制度。

2000年8月1日,建设部发布《关于对特殊游览参观点门票价格管理的意见》(建城景字[2000]第15号),提出鉴于风景名胜资源特殊性和公益性,对于特殊参观点门票价格应以政府定价为主,适当考虑市场影响和调节作用。

2000年8月4日,建设部发布《关于对泰山中天门索道改建问题的批复》(建城函[2000]247号),明令指出泰山索道改建工程明显违背了国务院批准的《泰山风景名胜区总体规划》,也违反了《国务院办公厅关于加强和改进城乡规划工作的通知》(国办发[2000]25号)精神和建设部《风景名胜区建设管理规定》等规定的程序,造成了不良社会影响,应追究决策人的责任,将来必须拆除。

2000年9月1日,建设部发布“关于印发《城市古树名木保护管理办法》的通知”(建城[2000]192号),要求对树龄一百年以上的古树、国内外稀有的以及具有历史价值和纪念意义及重要科研价值的名木予以保护。

2001年3月9日,建设部发布《关于国家重点风景名胜区开展创建ISO14000国家示范区活动的通知》(建城[2001]51号),建设部和国家环境保护总局决定在国家重点风景名胜区开展创建ISO14000国家示范区活动。

2001年4月20日,建设部发布“关于发布《国家重点风景名胜区规划编制审批管理办法》的通知”(建城[2001]83号),要求国家重点风景名胜区总体规划应当确定风景名胜区性质、范围、总体布局和公用服务设施配套,划定严格保护地区和控制建设地区,提出保护利用原则和规划实施措施。详细规划应当依据总体规划,对风景名胜区规划地段的土地使用性质、保护和控制要求、环境与景观要求、开发利用强度、基础设施建设等提出详细规划,并对规划审批程序给予明确规定。

2001年11月2日,建设部发布“关于转发中央电视台《张家界:黄牌警告之后》报道资料的通知”(建办城函[2001]322号),提出加大风景名胜区规划管理和监督力度,加强和改进风景名胜区的管理工作。

2002年8月2日,国家建设部、文物局、国土资源部、发展计划委员会、文化部、监察部、财政部、国家旅游局、中央机构编制委员会办公室等九部委发布“关于贯彻落实《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》的通知”(建规[2002]204号),要求进一步强化城乡规划对城乡建设的引导和综合调控作用,健全城乡规划建设的监督管理制度,促进城乡经济社会的健康发展。

2002年8月14日,建设部发布《关于立即制止在风景名胜区开山采石加强风景名胜区保护的通知》(建城[2002]213号),指出当前在一些风景名胜区内存在的不同程度的开山采石、毁林毁木、破坏植被等现象,使自然生态环境遭到严重破坏,国家财产和人民群众生命安全受到极大损失,要求立即制止破坏行为加强保护。

2002年11月6日,建设部发布《关于加强城市生物多样性保护工作的通知》(建城[2002]249号),提出生物多样性保护工作的重要意义,要求各级部门结合当地情况突出重点,开展生物资源调查并制定保护计划,加强对生物多样性保护管理工作的认识与领导。

2002年11月19日,建设部发布《关于开展城市规划和风景名胜区监管信息系统建设试点工作的通知》(建科信函[2002]143号),明确了试点省市及试点工作的主要内容、计划进度、工作成果、组织分工等相关安排,为推动城市规划和风景名胜区建设事业的信息化发展做准备。

2003年3月11日,建设部发布《关于开展国家重点风景名胜区综合整治工作的通知》(建办城[2003]12号),决定在全国国家重点风景名胜区开展综合整治工作,对风景名胜区标牌、标志的设立,风景名胜区的机构设置,风景名胜区核心保护区的划定等内容进行严格整治,依法查处破坏风景名胜资源行为的情况。

2003年4月11日,建设部发布《关于做好国家重点风景名胜区核心景区划定与保护工作的通知》(建城[2003]77号),对切实做好国家重点风景名胜区特别是核心景区划定与保护工作提出要求,要求进一步提高风景名胜区核心景区划定和保护工作,明确核心景区概念并科学划定其范围。此外,针对核心景区的保护要编制专项保护规划,明确保护重点,确定保护措施,并加强落实与监督工作。

2003年6月25日,建设部发布“关于印发《国家重点风景名胜区总体规划编制报批管理规定》的通知”(建城[2003]126号),旨在加强国家重点风景名胜区总体规划编制和报批的管理,进一步提高规划编制的规范性和科学性。

2003年9月2日,建设部发布《关于进一步加强与规范各类开发区规划建设管理的通知》(建规[2003]178号),旨在认真做好各类开发区清理工作,严格规范开发区的设立和扩区,避免擅自设立开发区,盲目扩大开发区规模及各类违反城乡规划管理原则等问题,进一步加强和规范开发区的规划管理工作,促进开发区的健康有序发展。

2004年1月9日,建设部发布“关于印发《国家重点风景名胜区审查办法》的通知”(建城[2004]9号),将《国家重点风景名胜区审查办法》、《国家重点风景名胜区审查评分标准》及《国家重点风景名胜区申报书》进行印发。

2005年4月20日,建设部发布“关于做好建立《中国国家自然遗产、国家自然与文化双遗产预备名录》工作的通知”(建城[2005]56号),明确要求建立预备名录机制并实行动态管理,列入《预备名录》的项目,建设部和省级建设行政主管部门将在制订保护规划、资源监测、管理能力建设、科研、培训、国际合作等项目安排上给予一定的支持;在推荐申报世界遗产方面,将优先考虑资源保护比较好、管理能力比较强、申报工作准备充分的国家自然遗产、国家自然与文化双遗产项目。

2005年9月22日,建设部副部长仇保兴在合肥举行的全国风景名胜区综合整治暨风景名胜区纪检监察工作会议上表示,风景名胜区经营权的转让方式中,有4条底线是不能突破的:一是政府的行政管理职能不能有任何削弱,更不能做任何的转移,风景名胜区不能交给企业管理;二是绝不能在核心景区推行任何实质性的经营权转让;三是对已经开发、成熟的景点以及其他重要的景点,不允许转让其经营权;四是风景名胜区的大门票不能让公司垄断,或者捆绑上市。

2005年11月4日,建设部发布《关于搞好国家重点风景名胜区数字化建设试点工作的通知》(建城景函[2005]143号),初次提出在全国选定部分国家重点风景名胜区作为试点,就数字化建设工作进行重点指导和扶持,同时启动国家重点风景名胜区管理平台等有关数字化建设。

2005年11月14日,建设部发布《关于做好2005年国家重点风景名胜区综合整治总结与考评工作的通知》(建城景函[2005]152号),对2005年国家重点风景名胜区综合整治总结与考评工作提出要求。

2006年1月10日,建设部发布《关于公布数字化景区建设试点名单的通知》(建城景函[2006]5号),公布了包括北京八达岭在内的18个国家重点风景名胜区为数字化景区试点单位。

2006年3月7日,建设部发布《关于做好2006年国家重点风景名胜区综合整治工作的通知》(建办城函[2006]117号),对2005年国家重点风景名胜区综合整治工作做了总结,并对2006年工作提出要求,要求仍然从理顺管理体制、查处违章建设、加快规划编制与报批、加快监管信息系统建设和规范标志、标牌设置五方面加强国家重点风景名胜区综合整治。同时,还要加强综合整治考评工作,进一步扩大整治结果。

2006年3月7日,建设部发布《关于做好2006年国家重点风景名胜区监管信息系统建设工作的通知》(建办城[2006]13号),对2005年国家重点风景名胜区监管信息系统建设工作做了总结,并对2006年工作提出要求,要求在扩大监管信息系统建设覆盖面、搭建监管信息系统网络平台和建立监管信息系统管理制度等三个方面取得新的突破。

2006年4月10日,建设部发布《关于加强风景名胜区防火工作的通知》(建城[2006]80号),对加强风景名胜区的防火工作提出了意见,要求增强防火工作的紧迫感、责任感和使命感,采取有效措施,与有关部门密切合作,切实做好火灾防范工作。

2006年5月12日,建设部发布《关于严格限制在风景名胜区内进行影视拍摄等活动的通知》(建城电[2006]53号),提出为切实加强对风景名胜资源的保护,严格限制在风景名胜区内进行影视拍摄活动,力保风景资源的真实性与完整性。

2006年6月7日,建设部发布《关于进一步做好创建文明风景名胜区工作的通知》(建城函[2006]156号),提出在全国风景名胜区进一步深入开展创建文明风景名胜区活动,要求加大创建的力度并创新活动形式、丰富其内涵,严格掌握标准,扎实稳定地推进创建工作。

2006年9月15日,建设部发布《关于开展国家重点风景名胜区综合整治互查工作的通知》(建办城函[2006]605号),提出国家重点风景名胜区综合整治互查工作分阶段检查的要求,并对检查重点以及检查方式、时间、要求等相关做了详细安排。

2006年10月12日,建设部发布《关于认真做好〈风景名胜区条例〉宣传贯彻工作的通知》(建城函[2006]275号),要求充分认识《风景名胜区条例》的重要意义,认真组织好《风景名胜区条例》的宣传。各地和景区要在当年11月份开展条例专题宣传月活动。

2006年10月19日,建设部发布《关于对山西省方山县违规出让北武当山风景名胜区管理权等问题的通报》(建城[2006]249号),将对山西省方山县人民政府违规出让北武当山风景名胜区的管理权、建设权、收益权等权利和违规开发建设的问题进行专项调查,并向国务院作出报告等有关情况进行了通报。

2006年10月24日,建设部发布《关于召开〈风景名胜区条例〉宣贯工作电视电话会议的通知》(建办城电[2006]142号),定于2006年10月30日召开《风景名胜区条例》宣贯工作电视电话会议。

2007年2月7日,国家环境保护总局、建设部、文化部以及国家文物局联合发布《关于加强涉及自然保护区、风景名胜区、文物保护单位等环境敏感区影视拍摄和大型实景演艺活动管理的通知》(环发[2007]22号),将影视制作和大型实景演艺活动导致自然保护区、风景名胜区、文物保护单位生态破坏与环境污染的问题依法进行监督管理。

2007年3月29日,建设部发布《关于做好2007年国家级风景名胜区监管信息系统建设工作的通知》(建办城函[2007]197号),将2007年国家级风景名胜区监管信息系统建设工作的有关事项予以通知,指出2007年国家级风景名胜区监管信息系统建设工作的总体目标、主要工作和几点要求。涉及国家级风景名胜区监管信息系统的安装、培训和基础数据库建设、国家级风景名胜区监管信息系统网络传输服务、加强国家级风景名胜区监管信息系统规范化建设、管理和应用等内容。

2007年4月3日,建设部发布《关于做好国家级风景名胜区综合整治全面验收工作的通知》(建办城函[2007]207号),在开展风景名胜区综合整治工作的第五年时,将有关验收工作予以通知,明确总体要求及验收工作的具体安排,并下达建设部组织编制的具体统一的验收标准。

2007年4月3日,建设部发布“关于印发《国家级风景名胜区徽志使用管理办法》的通知”(建城[2007]93号),对国家级风景名胜区徽志图案的中文标注进行了局部调整,以加强风景名胜资源的保护与宣传,更好地树立国家级风景名胜区的统一品牌形象,规范国家级风景名胜区徽志的使用和管理。

2007年4月7日,建设部发布《关于开展中国风景名胜区设立二十五周年宣传活动的通知》(建办城函[2007]217号),定于2007年4月至9月,开展以宣传风景名胜区发展成就和贯彻落实《风景名胜区条例》为主题的中国风景名胜区设立二十五周年系列宣传活动,将有关事项予以通知。

2007年4月27日,国家测绘局和建设部联合发布《国家测绘局,建设部关于启用泰山等第一批19座著名山峰高程新数据的公告》(国家测绘局 建设部公告第1号),公布了泰山等第一批19座著名风景名胜山峰高程新数据。

2007年5月10日,建设部发布“关于印发《国家级风景名胜区综合整治验收考核标准》的通知”(建办城函[2007]291号),并定于2007年5月下旬至7月下旬组织对国家级风景名胜区综合整治工作进行验收考核。

2007年10月26日,建设部发布“关于印发《国家级风景名胜区监管信息系统建设管理办法(试行)》的通知”(建城[2007]247号),印发各地执行建设部组织制订的《国家级风景名胜区监管信息系统建设管理办法(试行)》,规范国家级风景名胜区监管信息系统建设管理,建立健全国家级风景名胜区科学监测体系和监管机制。

2007年11月16日,建设部发布“关于召开‘贯彻落实《风景名胜区条例》推进风景名胜区综合整治总结会议’的通知”(建办城函[2007]714号),定于2007年12月1日在北京人民大会堂召开“贯彻落实《风景名胜区条例》,推进风景名胜区综合整治总结会议”。

2007年11月28日,建设部发布《关于国家级风景名胜区综合整治工作的通报》(建城[2007]270号),对在整治工作中取得显著成绩的综合整治工作先进单位和个人进行了表彰,并分别授予“国家级风景名胜区综合整治十佳单位”、“国家级风景名胜区综合整治先进工作者”等荣誉称号。

2008年3月11日,建设部发布《关于做好2008年国家级风景名胜区监管信息系统建设暨推进数字化景区试点工作的通知》(建办城函[2008]116号),提出以国家级风景名胜区监管信息系统管理平台为依托,积极推进部、省、景区三级监管信息系统的网络化、规范化运行,强化遥感监测核查在风景名胜区规划实施和资源保护方面的技术支撑和应用,加快推进数字化景区试点建设工作,促进风景名胜区的健康发展。

2009年3月19日,中央精神文明建设指导委员会办公室,住房和城乡建设部以及国家旅游局联合发布《关于表彰第二批全国文明风景旅游区和全国创建文明风景旅游区工作先进单位的决定》(文明办[2009]2号),对第二批全国文明风景旅游区和全国创建文明风景旅游区工作先进单位进行了表彰,并复查确认继续保留荣誉称号的首批全国文明风景旅游区名单。

2009年6月28日,住房和城乡建设部办公厅发布《关于做好国家级风景名胜区规划实施和资源保护状况年度报告工作的通知》(建办城函[2009]584号),就年度报告报送工作的报送单位,内容和方式,报送时间及要求等有关事项进行了通知。

2010年9月7日,住房和城乡建设部发布《关于进一步加强世界遗产保护管理工作的通知》(建城函[2010]240号),针对遗产工作中存在的“重申报、轻管理”,“重开发、轻保护”等现象,提出了深刻认识保护世界遗产的重要意义、科学推进申报、依法开展保护、加大宣传力度、加强能力建设等明确要求。

2010年11月12日,财政部办公厅、住房和城乡建设部办公厅发布《关于组织申报2011年国家级风景名胜区和历史文化名城保护补助资金的通知》(财办建[2010]95号),就2011年国家级风景名胜区和历史文化名城保护补助资金申报工作有关问题进行了布置,并规定了各部门的文件上报时间。

2011年2月27日,住房和城乡建设部城市建设司公布2011年工作要点,提出加强风景名胜区和世界遗产保护工作,深入贯彻《风景名胜区条例》,加强风景名胜区规划、建设和管理的监管,正确处理好风景名胜资源保护和利用的关系。继续做好国家级风景名胜区规划审查和重大建设项目选址的核准工作,严格查处各类违法违规行为。继续推进国家级风景名胜区监管信息管理工作,加强风景名胜区动态监测核查工作。

2012年1月11日,住房和城乡建设部批准《风景名胜区游览解说系统标准》为行业标准(住房和城乡建设部公告第1244号),编号为CJJ/T173-2012,自2012年6月1日起实施。

2012年12月4日,住房和城乡建设部发布《中国风景名胜区事业发展公报》,全面总结了中国风景名胜区事业30年发展的成绩与问题,系统阐述了风景名胜区的性质、功能、国家方针以及今后的发展方向,进一步强调了风景名胜事业的公益性,以及“科学规划,统一管理,严格保护,永续利用”的十六字方针。公报加深了社会公众对国风景名胜区事业的认知,对中国风景名胜事业发展具有承上启下的重要作用。

2012年12月6日,住房城乡建设部下发通知,通报风景名胜区保护管理执法检查结果,安徽黄山等16个风景名胜区被评为优秀等级,予以表扬;因保护管理不达标,有5个风景名胜区被责令限期整改。

以上通知、要求内容广泛,涉及风景名胜区功能地位、总体要求、法制建设、规划管理、经营利用、技术规范、数字化建设、部门协调、综合整治以及生态破坏与环境污染等专门问题等方面。政府的重视使一些破坏遗产资源的现象得到了制止,有关责任人受到了处理。但是,我们也清楚地看到一些无奈的现实:由于国家层面统筹管理机制的缺乏和地方政府的观念认识等深层次、根本性缺陷,加上政府、开发商、原住民和游客等多种利益的博弈,我们的遗产资源在被当做地方资源、当做摇钱树开发而遭到持续地破坏。

1998年湖南张家界作为中国首批列入世界自然遗产名录的风景名胜区,曾被联合国教科文组织(United Nations Educational,Scientific and Cultural Organization,UNESCO)亮出过“黄牌警告”,并严肃指出,“张家界的武陵源现在是一个旅游设施泛滥的世界遗产景区,大部分景区像一个城市郊区的植物园或公园。”2013年1月,联合国教科文组织在世界地质公园检查中给予湖南张家界、江西庐山和黑龙江五大连池三大景区“黄牌警告”,督促三者在“向公众科普地球科学知识”等方面整改

2013年,住房和城乡建设部继2012年以后再次抽取全国64处国家级风景名胜区进行执法检查。其中新疆天山天池等17处风景名胜区为优秀等级;贵州九洞天等19处风景名胜区为良好等级;山西五台山等9处风景名胜区为达标等级;山东青岛崂山等12处风景名胜区为达标等级,但存在突出问题,责令限期整改;福建清源山等7处风景名胜区为不达标等级,予以通报批评,并责令限期整改 。责令限期整改的风景名胜区达到19处,占检查总数的30%,普遍存在管理体制不顺、管理机构职能薄弱、不能依法实施统一有效管理以及不依法履行重大建设项目选址报批手续、部分建设项目不依法报经管理机构审核并履行有关报批手续、严重影响景观风貌、村落无规划控制、建设无序混乱等现象。

国家林业局2014年1月13日发布了第二次全国湿地资源调查结果,全国现有湿地总面积5360.26×10 4 ha,过去十年间,中国湿地面积减少了约340×10 4 ha,大约等于两个北京市的面积

中国城镇化率已经从1980年的19.4%增加到2011年的51.27%,城镇人口首超农村,达到6.9亿人。几十年来市场经济和城市化浪潮,再加上新农村建设,使成千上万个古村落面临威胁。目前全国有230万个村庄,由于重开发、轻保护、当成摇钱树,依旧保存与自然相融合的村落规划、代表性民居、经典建筑、民俗和非物质文化遗产的古村落只剩下两三千座,而在2005年还有约5000座,7年消失近一半 hhF+jQjPYAvpJfnDky9xf0Aiear6SPVSxjSUX1s7fK4YHXKm6xGijYBZjlAHVkno

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