下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
虽然历史上各国都采取了各种手段来应对各种突发冲击，但关于应对突发冲击的系统性研究从起步发展至今仅约四十年左右，苗兴壮（2006）认为：“C.F. 赫尔曼（C.F. Hermann）于1972年编辑出版的论文集《国际危机：行为研究视角》是有关公共危机管理研究比较早的著作之一。”
而2006年出版的中国科学院研究生教材《突发事件应急管理》在前言中论述道：“突发事件应急管理的研究是近几年的事情，这是世界各地灾难性事件频发的情况下出现的一个新的研究领域。”
由此不难发现，尽管学术界关于应对突发冲击研究开始时间的结论还有待明晰，但该领域的研究兴起不久是无疑的。
各国实践证明应对突发冲击是一个多层次的系统性工程。它至少包括以下三个层次：第一，国家宏观层次，即一国政府从整个宏观层面来设计、准备、实施各项应对的政策、方案和措施；第二，地区和行业层次，由于不同地区受到的突发冲击可能存在差别，如海岸地区更多地面临风暴冲击；不同的行业发生的突发冲击可能各不相同，如有毒气体的泄漏基本都发生在化工行业，各地区和各行业有必要针对本地区和本行业更易发生的各类突发冲击设计、准备和实施各种应对战略、战术和具体操作性措施；第三，各类机构（政府部门、企业和非营利组织）和个人的微观层次，即当某种突发冲击发生前和发生时，这些主体应该如何行动才能更有效地降低风险、减少损失、提供服务并使受冲击对象尽快地恢复到比较正常的状态。
由于突发冲击的复杂性，一国政府在应对突发冲击时总是处在一种十分困难的权衡当中，这种权衡体现在以下三个方面。
第一，直接调控和间接调控之间的权衡。在这里，与传统意义上所提的“直接调控”和“间接调控”不同，我们按照政府在突发冲击中的相关调控是否直接针对冲击已经形成或将要形成的后果这一标准来区分“直接调控”和“间接调控”。采用此标准有助于明晰宏观调控的目的和预期效果，对突发冲击的宏观调控意在预防和克服突发冲击形成的具体后果或抑制突发冲击的发展和变异，实现预期目标，可选手段既包括法律手段、行政手段，也包括经济手段。据此，直接调控是政府直接针对某一突发冲击已经形成或将要形成的后果力图克服或抑制而实施的调控，如进行财政补贴、动用政府储备资源（如粮食）对灾区实施援助等。而间接调控是指政府针对不确定的未来突发冲击，通过加强社会性的防御和反应能力，协调社会预防体系应对突发冲击而实施的调控。当突发冲击形成时，政府在这类调控中的角色只是提示和协调，并未处在应对突发冲击的第一线。间接宏观调控包括两种情形，其一是通过构建一种更富有抗冲击能力的体系来应对突发冲击，如构建一种更安全的金融体系来应对金融冲击，于是当受到金融冲击时，金融体系损失将更少，恢复将更快；其二是通过优化特定的社会经济机制，让社会其他主体发挥能动性应对突发冲击，如建立某种保险机制，当面临突发冲击时，保险公司将更有效率地应对受冲击群体的财务困境。直接调控的优点在于可以集中更多的资源应对突发冲击，但缺点也很明显，因为非市场机制的直接介入有可能导致新的问题，更为困难的是，直接调控的决策十分困难，因为应对突发冲击时需要反应迅速，但是直接调控措施往往由于影响巨大而不得不慎重行事，如何在短时间内进行满意的决策并投入实施是一个重大挑战。间接调控的优点体现在培养了一种社会的和经济的应对突发冲击的能力，可以较好地避免政府短时间压力过大，但是缺点是在一些极端情况下，社会其他主体可能不愿意或不能采取适当的应对措施，政府还是不得不亲自解决一系列问题。
第二，静态预案和动态应对的权衡。静态预案指的是针对某种特定的突发冲击，一国政府先行制订一套合适的方案，一旦受到这种冲击，方案中较为细致地规定了各行动方的权利义务以及工作流程，各行动方直接按方案行动即可。但是如前所述，突发冲击在种类和程度上可能各不相同，并且可能不断发展和变异，静态预案在这种情形下可能会遇到两方面的问题：其一，在设计阶段，如何让预案既明确又富有弹性，因为不明确，各行动方可能会发生混乱，而如果缺乏弹性，可能针对不同的突发冲击应对的灵活性又不够；其二，在实施阶段，环境变量一旦发生变化，预案的可行性将受到挑战，比如通信联系中断、物资运输困难等。针对不断变化的情形，可以采取动态应对的策略，即随着所受冲击的不断变化，应对的战术和手段也不断变化，比如，2007年爆发于美国的次贷危机，刚开始可能只是一个流动性的问题，美联储采取了一些增加流动性的措施，后来发展成一个经济问题，美国经济出现衰退，美国政府采取了多样化的刺激经济措施。静态预案的优点在于反应迅速，缩短了分析情况、制订方案的时间，但它缺乏弹性，在实践中会遇到可能事前未曾预料到的情形；动态应对的优点在于反应灵活，但是决策时间长，决策难度大。
第三，各种手段的权衡。一国政府应对同一种突发冲击可供选择的手段一般是多种多样的，比如经济危机时，一国政府可以通过一系列的总需求政策，也可以通过一系列的总供给政策来刺激本国经济，具体应该采取哪些手段是各国政府反复考量的难题。不同的手段各有利弊，必须根据本国的环境变量以及所受冲击的性质进行全面的评估判断才能作出正确的决策。
从近十年来的文献来看，关于应对突发冲击的宏观调控研究也主要集中于这三大关键问题，下文将分别加以评述。
在应对突发冲击方面，人们通常关注政府的直接宏观调控，但学术研究领域，似乎更多学者对直接宏观调控持有怀疑态度，而对间接宏观调控则呼声更高。
许多研究人员对应对突发冲击的直接宏观调控结果表达了担忧，如Snow等（1991）发现联邦政府对地方拨款减少，马萨诸塞州就面临着财政危机，于是他们分析了马萨诸塞州自治区中各个社区对州政府拨款的依赖度，发现对政府拨款减少最敏感的55个社区更容易出现财政危机。分析表明，这些地区之所以对政府拨款过于依赖，原因在于其缓慢的增长率、高昂的固定成本以及较低的超额生产能力。因此政府不可能简单地通过平准基金这样的工具解决他们存在的问题。 [1] Cecchetti（2009）通过分析美联储的资产负债表研究了金融危机爆发后美联储所做的一些回应，对美联储针对危机向市场投放大量流动性的效果提出了疑问。从美联储的资产负债表上可以看出，截至2008年5月美联储已经投放了总额9 000亿美元的近2/3给这些新的项目：1 500亿美元的定期资金招标工具；1 000亿美元（总数为1 500亿美元）的28天回购抵押证券；最大值为2 000亿美元的定期证券借贷工具（其中1 063亿美元未偿付）；620亿美元的外汇互换；290亿美元的贷款用于支持贝尔斯登（在2008年6月末设立）；另外还有潜在的未受限制的一级交易商信贷机制。作者对美联储这种做法的审慎性提出了担忧，美联储如此大量地投放信贷会不会导致未来没有能力在不改变联邦基金利率的条件下调整资产结构？资产负债表的规模是不是会限制美联储的房贷能力？ [2]
还有一些研究人员对直接宏观调控实施过程中是否会产生一些影响效率和公平的新问题表示怀疑。如Kunreuther和Pauly（2006）以美国卡特里娜飓风事件为例，探讨建立一个覆盖所有房屋所有者的综合保险制度来代替当前的公共援助计划。他们认为灾后公共援助也是一种保险类型，但与让财产所有者在灾害发生前根据自己可能遇到的风险支付保费购买保险的方案相比是次优的。赈灾计划不仅会使政府承担巨额赈灾资金的压力，而且这些资金常常不能被妥善管理，救济成本高昂，分配上还存在很多不公平因素。 [3]
相对于直接宏观调控受到的种种担忧与质疑，研究人员对间接宏观调控则寄予了更多的期望。相关的研究突出地表现在两个方面，一方面研究者强调构建一种更强的抗冲击系统比直接宏观调控更重要。比如，Loh（2005）认为在容易发生灾害地区的国家，需要用一种长远的目光去管理灾害风险，而不仅仅局限于灾后重建与恢复。他强调，一国管理灾害风险的关键举措并不是通过财政来弥补，而应该促进发展以保证灾后的资金供应，并通过合理规划来保证现在和未来应急项目的发展。 [4] Ozkan（2005）分析了2000年的土耳其金融与货币危机的根源。他认为金融系统的脆弱性的第一个来源是过度的负债水平，同时高通胀进一步降低了债务偿还的能力；第二个来源是高利率国债的偿还所导致的财政状况脆弱，同时债务期限结构不合理，使得公共金融重负累累；第三个来源是由于金融部门的脆弱，使得流动性吃紧和货币贬值的情况一再恶化，另外资本流入的构成同样存在问题，大部分的资本流入都是由短期证券投资构成的，这使得金融部门的脆弱性进一步暴露在潜在的市场压力中；第四个来源是稳定计划的改革进程缓慢加之政治上的不确定性也是危机原因的一方面。他认为，在预防将来危机而设计政策措施的时候，首当其冲的是建立一个更加健康的金融系统以及良好的财政平衡体系。 [5] Rajan（2007）分析了1997—1998年的东南亚金融危机（印度尼西亚、韩国、马来西亚和泰国），得出的一个重要结论是，解决严重资金外流危机时，最主要的措施就是要合理地管制并恢复信心，但这个目标的实现很不明确。他认为重点最好是放在预防危机上，从一开始就去遏制经济发展中软肋的发展势头。资本管制是预防危机的措施之一，另一项措施是国家要相对性地调整并扩大汇率灵活性。 [6] Poole（2007）也认为，在金融危机期间由某些人或机构来帮助危机企业偿还负债似乎是合理的，但这种偿还不能成为一种政策标准，一旦这种偿还机制成为一种必然，那么只会进一步恶化金融危机，从而政府和相关机构将为这些企业偿还更多的负债。因此他指出，最重要的事情并不是如何应对金融危机，而是应该考虑如何预防金融危机。 [7]
另一方面是有些研究人员认为在应对突发冲击方面，市场的效率可能比政府直接调控的效率要高，因此，政府要做的是培育一种市场化的应对能力，而不是亲自走到前线。从现有的研究来看，这种市场化的能力的培育更多地集中在保险市场方面。Cummins（2006）讨论了政府介入自然和人为灾难保险的必要性。他认为，联邦政府已经介入了洪水保险市场，通过国家洪水保险计划提供含补贴的保险。但是，这个计划实际上在重建中表现糟糕。与自然灾害一样，恐怖主义保险在灾后理赔方面比政府事后援助可能更有效率。恐怖主义保险的正确定价有利于保险资源向建设项目和私人损失减缓方面进行配置。他认为，在重大的自然灾害面前，政府在自然灾害保险市场方面的介入应该最小化，以避免挤出更有效的私人市场解决方案。政府应该通过降低管制障碍来促进私人保险市场的发展，这包括消除保险相关证券市场的管制障碍来促进和深化这些灾害和其他灾害的保险市场发展，明晰和改变一般会计准则（GAAP）关于特别目的再保险的会计规则，授予保险相关证券在联邦税收目标中的渠道地位，以及在国家管辖会计准则下给予非偿付再保险地位等。但他认为，联邦介入大的恐怖袭击事件保险可能是合适的。 [8]
虽然直接宏观调控遭受了质疑，但是并不是说研究人员认为就不应该采用它们，事实上，当前各国在应对突发冲击时，直接宏观调控还是非常引人注意的备选方案之一。有研究人员认为当风险水平难以预计或超过一定程度时，政府的直接宏观调控是必要的。如Cafiero等（2007）通过分析欧盟改革后的公共农业政策得出结论，有些风险由农民自己控制是最有效的，他们可以多样化他们的收入来源，或者通过自我保险来应对有限的收入波动，并不需要政府的支持，但是当危机的可预见性非常有限，不可能存在预防性的行为，或者潜在的伤害已经超出了农民自身的应对能力时，就需要依靠某些形式的政府支持了。 [9]
另有研究人员认为，政府不直接出面而由市场化的手段来应对突发冲击，有可能存在一些障碍。Kunreuther（2002）认为，对世贸中心和五角大楼的恐怖袭击激发了针对这类事件的巨大保险需求。但是，为这类保险定价是一个难题，因为这类事件发生的可能性是高度不确定的，潜在的损失也是高度不确定的。他还提出了一系列私人部门提供恐怖袭击和其他极端事件保险必须解决的一些问题，这些问题包括：（1）是否可以发展一些有用的方法来预测未来发生恐怖袭击的可能性？（2）是否可以发展一些估计方法，来测量保险商需要赔付的损失？（3）遭受的损失多大程度上与恐怖袭击高度相关？这种相关性如何影响保费？（4）需要保险的人能够负担保险商要求的保费吗？为了应对恐怖袭击的不确定性，保险商会额外收取多少溢价？（5）政府会允许个人和企业为应对将来恐怖袭击和其他灾难事件建立单独的紧急储备基金吗？这可能会使税收减免上升到一定程度。（6）为了既减少行业的损失又能在可负担的价格下提高私人保险的覆盖范围，何种程度的标准和管制是合适的？
前文提及的Cummins（2006）也认为由保险公司提供保险来应对恐怖袭击存在着缺陷，他分析道，恐怖袭击是一个蓄意的行动，这一点与战争类似，它长期被私人保险市场排斥在外，而且，由于恐怖主义者可以暗地里使用大规模杀伤性武器，袭击的潜在损失要大得多。恐怖袭击损失也比自然灾害损失更难估计，对恐怖袭击的预测也特别困难，因为恐怖主义者经常改换战略、目标和战术。此外，恐怖袭击的可能性受政府国土安全政策、国外事务政策和防卫政策的影响，并且出于国家安全的考虑，许多对保险公司测算保费可用的信息是不能公开的。基于这些原因，他认为，政府在一定程度上介入恐怖袭击保险是必要的。
[10]
但更多的研究人员认为应该针对不同的冲击类别建立一种政府直接宏观调控和市场化的应对措施这一间接宏观调控相结合的混合调控机制。Muewissen等（2006）总结了一个关于如何应对欧洲农业危机风险的国际专题研讨会，大会指出对于欧盟农业的危机风险管理的关注太少，而且现有的风险管理工具并不完整。大会提出了一些解决方案：对于单个农民可以较好控制的技术风险，建议采用公司合作的混合应对方式，包括风险管理方式、风险化解和非补助型市场工具，政府的作用仅限于提供一个合理的法律框架和改进保险方式；对于天气风险，与会者提出政府应该提供免费的巨灾保险来抵消一部分的灾害损失；剩下的风险则交由私人市场来应对。 [11] Khandker（2007）分析了1998年洪水时期，孟加拉国对农村家庭采用的策略。他认为，尽管穷人是没有钱的人，但将来很可能陷入贫穷的人可以定义为“脆弱者”（vulnerability）。作为决策者在制定政策以缓解和解决贫困问题时，应该更优先考虑“脆弱者”。他分析说，1998年的洪灾尽管影响了许多家庭及其福利，但是并没有对消费和资产产生持续影响，究其原因，可能是继而发生的粮食丰收，或是一些救济资源对“脆弱”家庭的补给，也可能是一些诸如小额投资项目的实施等。他建议，政策制定者可以通过针对“脆弱者”的干预措施以减少外部冲击带来的损失，这些干预措施包括临时性措施和长期投资，困难时期的临时性措施包括救助和灾后复原，长期投资应重点集中在人力资源建设、信贷和农村的基础设施建设。这实际上是一种直接宏观调控和间接宏观调控相结合的一种观点。 [12]
[1] Snow, D., G. Gianakis and E. Fortess, 1991, "Simulating massachusetts municipalities' recession readiness: early warning of a perfect storm?" Public Budgeting & Finance , Vol.28, No.1, pp.1—21.
[2] Cecchetti, S. G., 2009, "Crisis and responses: the federal reserve in the early stages of the financial crisis", Journal of Economic Perspectives , Vol.23, No.1, pp.51—75.
[3] Kunreuther, H., and M. Pauly, 2006, "Rules rather than discretion: lessons from Hurricane Katrina", Journal of Risk Uncertainty , Vol.33, No.1, pp.101—116.
[4] Loh, B., 2005, "Disaster risk management in Southeast Asia a developmental approach", ASEAN Economic Bulletin , Vol. 22, No.2, pp.229—239.
[5] Ozkan, F. G., 2005, "Currency and financial crises in Turkey 2000—2001: bad fundamentals or bad luck?" The World Economy , Vol. 28, No.4, pp.541—572.
[6] Rajan, R. S., 2007, "Financial crisis, capital outflows, and policy responses: examples from East Asia", Journal of Economic Education , Vol. 38, No.1, pp.92—108.
[7] Poole, W., 2007, "Responding to financial crises: what role for the Fed?" Cato Journal , Vol.27, No.2, pp.149—155.
[8] Cummins, J. D., 2006, "Should the government provide insurance for catastrophes?" Federal Reserve Bank of ST. Louis Review , July/August, Vol.88, No.4, pp.337—379.
[9] Cafiero, C., F. Capitanio, A. Cioffi and A. Coppola, 2007, "Risk and crisis management in the reformed European agricultural policy", Canadian Journal of Agricultural Economics , Vol.55, No.4, pp.419—441.
[10] Cummins, J. D., 2006, "Should the government provide insurance for catastrophes?" Federal Reserve Bank of St. Louis Review , July/August, Vol.88, No.4, pp.337—379.
[11] Muewissen, M. P. M., M. A.P.M. van Asseldonk, and R. B.M. Huiren, 2006, "Coping with crisis risk in European agriculture", The Agricultural Economics Society and the European Association of Agricultural Economists, EuroChoices , Vol.5, No.3, pp.34—39.
[12] Khandker, Shahidur R., 2007, "Coping with flood: role of institutions in Bangladesh", Agricultural Economics, Vol.36, Issue 2, pp.169—180.