第二节
城市用地分类体系设计

一、城市用地分类调整思路

本书对城市用地分类的研究目标是建立适应新形势要求的城市用地分类体系，此分类体系的目的有三：为现状调查服务、为城市规划编制服务以及为城市土地节约集约评价和用地管理服务。因此在建立城市用地分类体系的过程中，不能完全脱离我国正施行的《城市用地分类与规划建设用地标准》。应当充分考虑与其用地分类衔接，并针对其存在的问题和缺陷进行调整、改进与补充。

本次调整用地分类的空间范围界定主要考虑两个方面：一方面，城市总体规划编制和实施管理的空间均限于城市规划区内，由于规划区范围的划定根据具体城市的情况而有所不同，一些城市规划区范围与管辖区域重合；另一方面，本次研究是针对探讨城市土地节约集约利用评价，其重点关注的是城市建设用地。

因此，规划分类的空间覆盖范围是从规划区着眼，重点在城市建设用地。

（一）从仅关注城市建设用地迈向对规划区全域的关注

在1990版《城市用地分类与规划建设用地标准》分类的10大类用地分类中，有9类都是针对规划区内的城市建设用地的，而对于各类农业用地、水域、未利用地等都被统一划入到“水域和其他”一个用地大类E中。相应的，城市总体规划中的工作内容围绕城市规划区展开，规划区内只针对9大类城市用地开展研究分析和用地平衡。对于规划区内的水域和其他用地以及城市规划区外的用地不做规划或只做适宜性的安排，与城市规划区内的城市用地规划不是一个平等的规划层次，缺乏相应的工作内容和深度的要求。分类中呈现出偏重于城市规划区、规划区内城市建设用地管理的特征。

E类用地既包含了承载人口和产业的村镇建设用地，也包含耕地、园地、林地、牧草地等各类农用地，同时含有水域和未利用地。如：E1水域用地，包括江、河、湖、海、水库、苇地、滩涂和渠道等水域，不包括公共绿地及单位内的水域；E2、E3、E4、E5主要包含了城市中的各类农用地；E6村镇建设用地，包括了各类村镇居住、产业、交通等用地；E7弃置地，实际上包含两个部分，即由于各种地质和生态条件限制不能使用的“弃地”和能够使用但尚未利用的“置地”; E8露天矿用地，指各类矿藏的露天开采用地。

由于不同类别的用地之间功能复杂、性质差异较大，并且这其中许多用地对于城市功能的完善和发挥具有重要作用，将其放在不做用地平衡和控制的E类中是不合适的。从城市功能整体发挥和城乡统筹的角度出发，需要对其进行拆分、归并等调整。

（二）强调城市用地类别与人口经济对应

城市人口是衡量城市规模的标准和预测城市发展的主要指标。一般而言，当城市人口增长时，满足人们日常生活的外部设施就应相应增加，由此引发对土地需求的不断增加。城市经济发展水平对城市建设用地规模有着决定性影响：一是城市经济的增长方式影响城市建设用地的空间布局；二是城市的经济增长影响着城市建设用地变动的速率。

新形势下，用于管理城市的用地分类应该是能够与人口和经济密切关联的，这样才能使得关于城市用地与人口经济的统计信息具有更加科学的含义，才能促使城市内部各种地类保持协调与平衡，从而促进建设用地的节约、协调利用。

我国目前用地分类与社会经济的不协调性表现在如下几个方面：

（1）部分用地缺乏归类，比如城市、镇、乡、村建设用地之外以居住、工业、物流仓储、商业服务业设施等为主的独立建设用地以及采矿用地。这类用地一方面大量侵占耕地，却由于用地分类缺失而不占城市建设用地指标。

（2）随着经济的发展，现有土地利用分类体系中有的地类含义已不太准确和完善。比如，单就公共设施用地来讲，用于商业的俱乐部、游乐场、试验室等已不具备公共建筑用地的性质。而新近出现的单纯用于办公的独立院落或写字楼等用地以及商住混合的公寓式酒店等，却不知该归为哪一类。

（3）体制转型带来的土地开发多元化与现行的土地分类矛盾重重。计划经济体制的显著特点是建设主体的单一性，由于从中央政府到地方的高度统一，城市的发展目标直接转化成具体的工程项目，落实在年度国民经济计划中并得以实施，规划图纸基本等同于未来的建设状态。但以划拨、招标、拍卖等多种方式并存的土地使用权流转制度，使城市建设的主体呈现为多元并存的局面，并且土地的用途也不再是“终身制”，而是随着经济的发展、人口的增加发生相应的变化。诞生于计划经济时代的用地分类体系，需要有适当的弹性来应对这种变化。

（三）满足城市土地节约集约利用评价的需求

城市土地节约集约利用评价有两个关键性问题，即评价指标体系的构建和对指标涉及数据的获取。无论是指标体系的构建还是指标数据的获取，都与城市用地分类体系的建立有密切关系。

首先，城市建设用地功能复杂，不同功能的建设用地不应选择相同的评价指标，因此对建设用地进行分类是构建城市建设用地评价指标的第一步；其次，目前获取评价指标所涉及数据的主要渠道为建设部门的城市规划现状调研资料和国土部门的地籍数据库，因此如若期望评价指标易于获取，则应当结合现有的基础数据构建评价指标体系，而这些数据各自对应其用地分类，如此一来，新城市用地分类与上述两者衔接就显得尤为重要。最后，除针对不同功能区构建评价指标体系外，还要考虑按照供应方式与利用状态选择评价指标，如此，则有必要以城市土地供应方式为视角，通过“复区”的形式进行用地分类。

二、城乡用地分类

（一）设计思路

（1）基于规划区，主要按照土地功能划分区域土地类型。

（2）根据土地利用的特点，将城乡建设用地、水体和农林用地分成三大基本面状地域部分。

（3）对于城乡建设用地以外，不需要与城乡建设用地进行统一统计和控制的地类——区域交通设施、特殊用地，分别整理出来，列为单独的大类。

（4）参照土地利用分类，按照城乡规划的内容和要求整理各大类下的详细地类。

（二）方案内容

共分为5个门类，20个大类。具体分类见表1-1。

1．城乡建设用地

（1）建立“城乡建设用地”门类，将城市、镇、乡、村庄建设用地以及城乡居民点之外的独立建设用地合并，突出对城乡建设用地的关注，利于将城乡建设用地统筹考虑，制定相应的规划控制标准。

（2）按照城镇规划体系分为城市、镇、乡和村庄建设用地4个大类。以上四类用地合在一起的内涵为“城乡居民点建设用地”。现状调查时，按照建成区范围认定和统计；编制规划时，按规划建设用地范围认定和统计。为适应城乡规划编制体系，应制定不同层次的城乡居民点建设用地范围内的规划用地分类和建设用地标准。

（3）建立“独立建设用地”大类，将城乡居民点建设用地以外的块状建设用地与城乡居民点建设用地并列，使城乡建设用地内涵完整，城乡建设用地的统计更符合实际建设情况和社会经济活动特点，以适应我国目前农村地区存在大量与城市生活密切相关的建设用地的情况。

该类用地下分为3个中类：采矿用地、风景名胜区设施用地和其他独立建设用地。其他独立建设用地包括独立于城镇乡村之外的居住、生产等用地，如别墅区、各类园区、物流、危险品生产储存等。

2．区域基础设施用地

（1）建立“区域基础设施用地”门类，对应城市规划区或市域范围内应该在总体规划中布置的区域基础设施项目和用地，以体现城市规划中城乡统筹、全面构建区域基础设施的思路。

区域基础设施用地下分为两个大类：区域交通设施用地和区域市政设施用地。

（2）区域交通设施用地。它包括5个中类：铁路用地、公路用地、机场用地、港口码头用地、管道运输用地。主要为城乡建设用地范围之外的以上五类交通设施用地，包括其线路用地和站场、附属设施用地等。

（3）区域市政设施用地。它包括能源供应设施用地、环境卫生设施用地和其他市政设施用地。主要是城乡建设用地以外的市政设施用地。

3．特殊用地

建立“特殊用地”门类，对应与城镇生活关系不密切的分布在城乡居民点建设用地以外的特殊用地。

特殊用地下分为4个大类，包括军事设施用地、监教场所用地、宗教用地和墓葬用地。

（1）“军事设施用地”和“监教场所用地”，与原标准城市用地分类中的特殊用地中的军事用地、保安用地的城乡居民点建设用地以外的部分对应。

（2）“宗教用地”对应原标准城市用地分类中“公共设施”中的C7文物古迹用地及C8中的宗教用地，这里只涉及城乡居民点建设用地范围外的部分。

（3）“殡葬用地”对应原标准城市用地分类中“市政公用设施”中的U6“殡葬设施用地”中的城乡居民点建设用地以外的部分。

4．水域

（1）建立“水域”门类，突出其在规划中所起到的生态、生产方面的作用，以及防灾方面的规划影响。

水域下分为4个大类，包括河湖水库水面、坑塘水面、滩涂、冰川及永久积雪。

（2）河湖水库水面包括水电厂房以外的水工建筑用地。

（3）滩涂包括沿海和内陆的滩涂、滩地，不包括已经开发利用的滩涂滩地。已经利用的部分根据具体利用情况归入相应用地类型。

5．农林和其他用地

（1）建立“农林和其他用地”门类，涵盖农林业生产的用地、草地和上述用地以外的其他用地，作为城乡居民点建设用地以外的背景和支撑用地。对于农林和其他用地的认识和利用主要在于统筹市域城乡建设，保护耕地和林地等生态资源和农业生产条件，合理安排城市结构和用地，而不在于具体农林用地内部的布局和调整利用。因此，这大类用地是控制开发的重点区域，而不是规划调整的重点内容。

农林和其他用地下分5个大类类，包括耕地、园地、林地、草地和其他用地。

与《土地利用现状分类》衔接，对二级类的名称和包含的内容进一步甄别，在同等含义的基础上尽量与土地利用现状分类相衔接，以利于城市规划基础用地调查时，可以通过土地现状调查的资料快速准确地统计和落实各地类的空间和数量，提高效率。

（2）其他用地中包括设施农用地、盐碱地、沙地、裸地、沼泽地、弃置地等。这类地中除设施农用地承载了种植或养殖等农业生产活动外，其他地类为未被使用的土地。

（三）方案特点

该视角下分类方案具有如下特点：

（1）按照土地利用分类，用地划分标准较明确。

（2）更适用于规划的调查分析。

（3）留下不确定中类，为规划编制和管理工作留有弹性。

三、基于用地功能的城市建设用地分类

（一）设计思路

（1）这套方案仅仅针对城市建设用地，并且按照土地功能划分区域土地类型。

（2）主要考虑与我国正施行的1990版《城市用地分类与规划建设用地标准》的衔接，并针对其存在的问题和缺陷进行调整，主要是对中类的适当拆分和对小类的归并。

（3）参照土地利用分类，按照城乡规划的内容和要求整理各大类下的详细地类。

（二）方案内容

方案共分为9大类，下设54个中类以及若干小类。在1990版国标的基础上去掉了“水域和其他用地”大类，此类中的村镇建设用地等在本套方案中不予考虑，水域则根据其不同的功能特点划分到其他9类相应的用地类型中。具体分类请参见表1-2。

1．居住用地

（1）“居住用地”主要指居住小区、居住街坊、居住组团和单位生活区等各种类型的成片或零星的用地。包括小区内的住宅用地、绿地、道路用地以及配套的公共服务设施用地等。

（2）根据居住用地内市政配套公共设施的齐全程度，小区布局的完整程度、周边环境的优美程度等将居住用地划分为一、二、三、四类。在此基础上添加“混合居住用地”，以应对近年来出现的用地兼容现象，如酒店式公寓、SOHO区等。

（3）“其他居住用地”主要是校外学生宿舍、企业宿舍、政府宿舍等，这部分用地过去是归在相应的大类用地下面。将部分承载城市居民居住功能的地类调整到居住用地大类中更加科学。

2．公共设施用地

（1）“公共设施用地”中增加了“会议展览用地”。此类用地过去是分在“文化娱乐用地”下面的“图书展览用地”中。随着我们的市场经济转轨，我国的一些大城市也越来越国际化，各类会议中心、展览馆也日益增多，成为维持城市正常运转的重要部分，而不仅仅局限于文化娱乐功能。因此将此地类拆分出来单独成为一个中类。

（2）“商业金融业用地”下面增加“公共事业营业用地”和“商务办公用地”小类。

（3）计划经济下区分市属和非市属行政办公用地，但在市场经济下再做这样的区分没有意义，因此将“行政办公用地”划分为“行政办公用地”、“社会组织办公用地”和“其他行政设施用地”，区分政府下属的非政府组织的办公用地类型。

（4）将原来“文化娱乐用地”中的“新闻出版用地”和“广播电视用地”合并为“传媒业用地”，原来的“图书展览用地”拆分出展览用地部分后更名为“文博设施用地”。

（5）将原来的“教育科研设施用地”拆分成“教育设施用地”和“科研设施用地”。

（6）“其他公共设施用地”指除以上之外的公共设施用地，如宗教活动场所、社会福利院等用地也是应对未来出现新的公共设施用地类型的弹性手段。

3．工业用地

（1）“工业用地”是指工矿企业的生产车间、库房及其附属设施等用地。

（2）根据工业用地中的工业生产项目对居住和公共设施等环境的干扰和污染程度，将工业用地划分为一、二、三类。

（3）“其他工业用地”是指不符合以上三类工业用地特点、但又确实是工业用地的地类，另外还为未来可能出现的新型工业用地类型预留余地。

4．物流仓储用地

将原来1990版国标中的“仓储用地”改为“物流仓储用地”，并在下面设“物流用地”中类。这是与我国城市的发展程度相适应的。随着我国城市经济的快速发展，第三产业迅速增加，近年来尤其是其中的物流业发展迅猛。为了适应社会经济发展的需要，设计“物流用地”类型是必要的，主要是指物流园区、物流公司、运输车队等。

5．城市交通设施用地

（1）将1990版国标中的“道路广场用地”更名为“城市交通设施用地”，主要指城市内部承载城市交通功能的用地类型。

（2）由于很多城市的广场并未承载城市交通功能，因此将广场用地从这类拆分出去是科学的。

（3）区分“一般公交设施用地”和“轨道公交设施用地”。

6．市政公用设施用地

（1）“市政公用设施用地”是指市级、区级和居住区级的市政公用设施用地，包括其建筑物、构筑物及管理维修设施等用地。

（2）其下增加“消防用地”中类。

7．对外交通用地

“对外交通用地”是指铁路、公路、管道运输、港口和机场等城市对外交通运输及其附属设施等用地，与之前国标相同。

8．公共绿地与开放空间

（1）将原来的“绿地”大类更名为“公共绿地与开放空间”，是指市级、区级和居住区级的公共绿地与开放空间等承载城市居民休憩娱乐的户外活动空间，包括绿地、水面以及娱乐性的广场等。

（2）“公共绿地与开放空间”大类下，主要在原有基础上添加了“公共广场”和“附属绿地”中类。

9．特殊用地

“特殊用地”是指诸如军事、外事、保安等特殊性质的用地。

（三）方案特点

基于用地功能的城市建设用地分类方案有如下特点：

（1）按照土地利用功能分类，用地划分标准较明确。

（2）延续上版国标的分类架构和体系，在其中做中小类的调整、拆分与合并，容易被接受，涉及统计规划的数据也比较完整。

（3）每个大类型增加其他用地类型，为规划编制和管理工作留有弹性，也为将来可能出现的新地类预留余地。

（4）考虑市场经济下，用地主体多元化、投资主体多元化的特点，在本套分类方案中考虑了增加了一些混合用地的类型，从而能够更好地促进城市建设用地节约集约利用。

四、城市建设用地分类复区设置

（一）设计思路

为了有效加强对城市建设用地的空间管理、提高城市建设用地的集约利用水平，在按照功能进行的城市建设用地类别划分的基础上，从管理和评价工作的角度出发，分别进行城市功能区划定、按照供给方式的城市土地分类设置和按照城市土地建设情况的城市土地分类设置。这三种分区和分类可以统一视做城市建设用地的复区，与城市建设用地的功能分类体系共同使用，从而达到有效推进城市建设用地评价和管理工作的目的。

（二）复区设置内容

1．基于城市土地集约利用评价的城市功能区设置

为了加强对城市土地集约利用程度的管理，开展城市土地集约利用评价，在城市建设用地分类的基础上，根据城市土地利用的主导功能进行城市功能复区的设置，分别划定居住功能区、工业功能区、商业功能区和教育功能区，分区内容见表1-3。各功能区内部地类设置见表1-4。

2．基于城市土地供给方式的复区设置

为全面掌握城市土地供应的市场化程度，在城市建设用地分类的基础上，根据城市土地的供应类型进行土地供给方式的复区设置，分别划定协议出让、招标、拍卖、挂牌出让和划拨出让几种复区类型，内容见表1-5。

3．基于城市土地建设情况的复区设置

为全面掌握城市土地供应的建设使用情况，在城市建设用地分类的基础上，根据城市土地的供应、建设程度进行土地建设情况的复区设置，分别划定已建成，已供地、未建成、在建，已供地、未建成、停工，已供地、未建设，已征地、未供地等复区类型，内容见表1-6。

五、小结

我国目前基于不同的目的存在着不同的用地分类体系，都是为了适应当时的形式需要而颁布的，但是随着社会经济的发展，有的分类已经明显不能有效地指导实际工作，因此，新形势下的新分类体系研究具有非常重要的实践意义。通过研究国内外用地分类情况，结合本研究用于城市土地节约集约评价的目的，以及中国现阶段规划和管理的特点，最终形成了三套相辅相成的分类体系。

城乡用地分类体系主要是基于规划区，弥补了《城乡规划法》实施后， 1990版《城市用地分类与规划建设用地标准》不能覆盖全域的缺点；基于用地功能的城市建设用地分类体系主要是沿袭了目前使用的城市用地分类体系的基本框架，只对部分类别进行调整，能够与现有的统计数据大体衔接，而且增加的“其他用地”类型还为规划的编制留有弹性；城市建设用地分类的复区设置则是从管理和评价工作的角度出发，在城市建设用地分类的基础上，分别进行城市功能区划定、按照供给方式的城市土地分类设置和按照城市土地建设情况的城市土地分类设置。两套体系结合使用，开展城市土地节约利用评价，最终达到构建“节约型”城市土地利用模式的目的。 dFTtowjXbTAvSPajcEo/iIeEo1R2MfX6p4BFfAb5eU6jQHSHJ5SbwY9HngYFB+uq