第二节
环境法的体系

一、环境法的体系概述

环境法的体系，是指由一国现行的有关保护和改善环境与自然资源、防治环境污染和其他公害的各种规范性文件所组成的相互联系、相辅相成、协调一致的法律规范的统一体。

环境法的体系是一个历史的、动态的范畴。 在20世纪60年代以前，尽管世界上尚未出现整合性环境保护的概念，但各国已针对局部的环境污染、妨害和自然破坏问题而制定了一些有关污染防治和自然保护的法律。直到20世纪60年代以后，伴随环境保护的全球化趋势，各国才意识到通过立法对环境领域存在和面临的共同性问题进行综合调整的重要性，这时用统一的指导思想和原则方法来构建和完善环境法的体系的共识才开始在各国形成。 所以说，环境法的体系也是国家在环境保护领域为促进环境与资源的可持续利用而制定的相关法律的集群。

对环境法的体系进行研究具有非常深刻的理论意义和实践意义。从理论意义上说，一个国家环境法的体系是否完善，是影响该国环境法学发展的一个重要因素。这是因为环境法研究离不开具体的环境法律规定，尤其需要把各种环境法律、法规以及其他规范性文件联系起来进行系统分析、综合研究，才能使对环境法学基本问题的研究建立在本国环境立法实践的基础上，并提高到一个较高的水平。从实践意义上说，一个国家有没有比较完备的环境法的体系，是衡量该国环境法制建设和环境管理水平的标志。所以对环境法的体系进行研究，将有助于国家制定环境与资源保护立法规划，并分清主次、轻重，有计划地加强环境法制建设并且可以使各种环境与资源保护立法相互配合、补充，共同构成协调一致的环境法的体系。

环境法体系的研究一般是从构成环境法的具体法律法规等规范性文件的角度展开的。纵观各国环境法律法规的内容，大体上经历了从前期散在的污染防治和自然保护规范转变到后期制定专门的、整合型环境与资源保护法律的过程。这一转变的特点在于后期的环境立法主要是因环境保护的特殊需求而制定的，它们无论在法的内部结构、外在形式，还是在效力等级等方面都较前期散在的环境法律规范具有明显的统一之处，并且在国家环境立法的基础上还自上而下地形成了由行政命令、法的实施细则和规则、环境标准以及地方环境立法等组成的环境法规“金字塔”体系。

从环境法学的角度对环境法体系进行整理，是在比较研究的基础上进行的。由于学理解释的理性思维和学术氛围要高于一国现实的环境立法，因此各国环境法学界针对本国环境立法的实际，通过不同的分类方法从理论的高度纷纷提出了环境法体系的构想并指导着各国环境立法与实践。

例如，德国学者认为，德国环境法的体系包括总则和分则两大部分，总则的内容包含共同适用的环境法律制度，即环境影响评价法制、环境责任法制、环境资讯法以及环境保护委托人制度。分则的内容包含污染防治法、水资源利用与污染防治法、自然保护法、经济循环与废弃物处理法等。 1992年以来，为了统筹解决单项环境法规在适用上所出现的彼此不和谐的矛盾，德国环境部还召集法学教授组成了环境法典起草委员会，并于1993年完成了环境法典草案的起草工作。因各方对草案的意见分歧较大，所以该法典草案至今尚未通过。

在日本，法学界对环境法体系的整理也是从国内环境立法的角度出发的。一般认为，具有环境法总论性质的环境基本法是整个日本环境法体系的顶点，此外具有总论性质的法律还包括环境影响评价法。其他具有分论性质的法律则主要分为四大类，一是具有环境法各论性质的法律，包括以地球环境问题为中心的有关越境环境问题的法律、有关有害化学物质管理的法律、以公害为中心有关防止和减少污染物排放的相关法律、有关物质循环管理的法律、有关自然和文化环境保全的法律；二是涉及环境保护费用即以公害防止事业费为首的有关环境保护费用负担的法律；三是涉及有关公害和环境事件的司法或行政解决的法律；四是涉及有关环境行政组织的法律。最后，针对国际环境条约的义务性规范规定，日本还制定有相关国内的法律。

受普通法传统的影响，英美法系国家一般不从法的体系的角度整理环境法，而是从法的渊源的角度对它们予以整理。近现代以来，为了规制公害和环境问题，英美法系主要国家也纷纷制定了保护环境的成文法律，并且大多还制定有环境保护的基本法。例如，英国在20世纪初针对环境污染而制定了大量单项污染规制法律，1990年为统一环境保护的手段和方法还制定了《环境保护法》,1995年以后又将环境保护法修改成为整合型的环境法，专门对大气、土地和废弃物污染予以规制。

在美国，环境保护领域中法院的作用和法官的姿态是非常重要的，而推动环境立法进步的力量主要是公民和环境保护团体。目前，美国联邦已制定施行了以《国家环境政策法》（1969年）为首的三十多部环境法规，从内容上可以将它们大体分为环境评价法、土地利用规划法以及污染控制法三类。

另外，由于欧盟统一环境立法的作用，欧洲各国的环境立法近年来有逐渐向欧盟一体化立法方向发展的趋势。

我国自1979年制定第一部专门的《环境保护法（试行）》以来至今，已经颁布实施了二十多部环境与资源保护的法律，此外有关环境与资源保护的法规和规章等规范性文件更是不计其数，加上各地制定实施的地方性环境与资源保护法规等，我国已在环境立法领域形成了一个范围广阔、内容庞大的环境法体系。

我国环境法的体系具有如下两大特点：首先，环境法体系在内容上是由国家现行的与环境有关的全部法律规范所组成的有机整体。它表明，任何尚未颁布实施或拟议中的规范性环境法律文件都不能作为环境法体系的内容，任何非与环境有关的法律规范也不能作为环境法体系的内容。其次，环境法体系是由现行的国内环境法律规范所组成的，国际环境保护公约或协定不能成为我国环境法体系的组成部分。 （ 参见图表3.2：主要国家环境法体系与内容比较 ）

值得一提的是，对环境法体系及其内容的研究，我国和西方法学者也会因各国法律制度的传统和背景的不同以及学术观点和认识的不同而存在着不一致之处。例如，日本学者认为，在环境行政过程中，地方政府制定的环境条例或纲要具有非常重要的作用，而诸如核能和放射性物质产生的污染、城市的舒适以及历史或文化遗产保全等在实质上也应当属于环境法的内容，但是否纳入环境法的体系则因学者的认识而异。 而在美国和加拿大，历史和文化环境的保护则被纳入环境法的范畴。在我国，主流学术观点认为应当将它们都纳入环境法的体系之中。

至于自然资源法是否应当纳入环境法体系的问题，各国学者的主流观点是环境法的体系不应当笼统地包含自然资源法的全部内容，而应当有选择地将各项自然资源法律中涉及自然环境和生态保护的有关规范纳入环境法的体系。

自然资源法是一个传统的法律学科，由于自然资源法主要是调整自然资源的权属关系，因此尽管近代社会国家为了保护自然环境和合理开发利用自然资源而通过立法确立了公权力干预规定，但它在本质上属于民法（有关自然资源所有权问题在民法上被归纳为“准物权”的范畴）研究的范畴。只不过近代社会对自然资源作为环境和生态要素的多元外在价值认识的不断提高，关于合理开发与利用自然资源的法律要求业已从传统的私益保护拓展到今天的公益保护上来。 所以应当将自然资源中关于保护自然环境（资源）的法律规范纳入环境法的体系之中。

如美国学者坎贝尔—默罕等在环境法教科书中就将环境法的范围扩大到整个环境、自然资源和能源领域，但重点内容是对行政管理、环境目标和实施手段的论述，而不包括对自然资源和能源有关权属问题的研究。 而日本学者在其环境法著述中一般也将自然资源的保护性规范纳入环境法体系中自然环境保全的内容之中。在我国，国务院学术委员会已于1997年将法学学科中的环境法和自然资源法合而为一统称环境与资源保护法，因此自然资源法有关资源保护的法律规范理应纳入我国环境法的体系之中。

20世纪90年代以来，随着可持续发展战略在全球范围内的实施不断深化，建立循环型社会与国家的观念也在逐渐形成。鉴于影响人类社会发展的环境问题根根植于人类行为对环境的破坏和对自然资源的不当开发和利用，因此有关可持续发展的法律问题就主要着眼于协调经济、社会和环境三者的关系上来。这时，“减废”、“循环”和“再生”的理念逐步将环境法和自然资源法的相关规范结合起来，在现有环境法体系中有关减排污染物、节约能源和合理利用自然资源等相关法律规范的基础上重新整合形成了一个新的分支体系——循环经济与再生法。例如，欧、美、日等国相继制定了有关提高资源和能源利用效率、回收和再生利用废弃物等方面的法律，中国也分别于1997年和2002年专门制定了《节约能源法》和《清洁生产促进法》。

我们在研究我国环境法的体系时，还应当注意与环境立法体系、环境法学体系的联系和区别。

从国家立法体制的角度出发，对环境法律规范存在的外部表现形式及其法律效力的范围与层次的不同所进行的分类和划分，就出现了环境立法体系的概念。 环境立法体系指由国家各权力机关依照法定权限和程序制定的各种规范性环境法律文件所构成的统一体。 如按照环境法律、法规或规章的颁布机关及其法律效力的不同而进行的环境法律、环境行政法规和环境行政规章以及地方性法规的划分就是。环境立法体系与环境法体系的概念大体上是相同的，只不过提出环境法体系的重点是针对相对完善的环境法律部门，而环境立法体系的提出重点则在于创建完备的环境法渊源和各种规范性环境法律文件。

环境法学体系则主要是从研究或教学出发，由学者在环境法教科书或著作中对有关环境法的基础理论、学科的范围及其分科所进行的学术上的划分。 在我国的一些环境法教科书中，还有学者提出了环境法的法律规范体系、环境法规体系、现行体系、目标体系等的概念。

二、我国环境法体系的范畴

综合我国环境法学教科书的主流观点，一般均将我国环境法的体系分为宪法中有关环境保护的规范、综合性的环境保护基本法、各种专门性环境保护单行法、环境标准、环境管理机构组织法、环境纠纷处理程序法、地方环境保护法等几大类。 还有学者将国际环境条约也纳入我国环境法的体系之中。

本书认为，尽管上述分类是按照法的效力、法的目的结合法的表现形式的方法进行的，但存在着将法的渊源与法的体系相混淆，未从理论高度对中国环境法体系进行分类和整理，未能勾画我国环境法体系的发展趋势等问题。

另外，许多学者认为环境标准是我国环境法体系的组成部分，因此将环境标准也纳入环境法体系的范畴。但是，这种方法忽视了环境标准作为技术规范的性质，因为环境标准只是环境执法或者处理环境纠纷时判断环境利用行为是否适度的技术指标。另外，环境标准是所有环境保护技术指标的总称，既包括环境质量标准，也包括污染物排放标准，还包括环境监测和方法等标准，其中有些是环境利用行为的基本准则，有些是判断行为是否违法的依据，而有些只是监测人员在具体操作时的规程和技术要求，所以不应当对它们一概而论均视为具有普遍强制意义的法律。确切地讲， 环境标准是环境法实施需要借助的重要手段和方法，可以将其作为环境质量控制的重要制度对待。

有鉴于此，本书拟在吸收我国学者对环境法体系进行合理分类的基础上、借鉴国外环境法体系划分方法，对我国环境法体系的内容作出如下划分。（ 参见第二章第一节 ）

（一）综合性环境基本法

综合性环境基本法，是指处于国家基本法地位的、由国家最高立法机关制定的包含环境保护政策、目标规定的整体性和综合性法律。

我国现行具有综合性环境基本法性质的法律是1989年制定的《环境保护法》，该法用较大的篇幅对环境保护法的基本原则、基本制度和法律责任作了规定。

一般认为，综合性环境基本法的内容应当涵盖环境法体系中各分支层面上的所有环境保护的共同性的事项和内容，并且综合性环境基本法的最大特征就是对各单项环境与资源保护法律制度的确立和施行具有普遍的指导意义。

另外，综合性环境基本法的地位和效力应当仅次于宪法，而且是环境与资源保护立法和行政的重要依据。而在我国，由于《环境保护法》是由全国人大常委会颁布实施的，所以依照《立法法》的规定，我国《环境保护法》在环境法体系中并不能算是一部基本法，其地位和效力与其他环境与资源保护单项法律实际上还处于同一位阶上。（ 参见第五章第一节 ）

在案例3.1中，《民法通则》虽然是全国人大通过的国家基本法，但与之相比，《环境保护法》和《固体废物污染环境防治法》的颁布施行晚于《民法通则》，因此这两部法律有关民事责任的规范相对于《民法通则》而言属于特别法规范。按照同一位阶的法律，“特别法优先”和“新法优于旧法”的法律适用原则，通常情况追究加害人的环境污染赔偿责任应当适用《环境保护法》而不是《民法通则》。但是，当固体废物造成环境污染损害时，则应当具体适用《固体废物污染环境防治法》的规定而不是《环境保护法》。因为相对于《环境保护法》而言，《固体废物污染环境防治法》属于特别法。

从西方国家的环境立法实践看，在综合性环境基本法之下还可以针对具有共同性的环境保护基本制度制定特别法，如环境影响评价法、自然保护法、环境费用负担法、公害纠纷处理法、环境行政组织法、环境信息公开法、减废与循环经济促进对策法以及关于环境破坏的整治、环境侵害纠纷的救济与补偿、危害环境犯罪等的法律。

我国有关实施环境法基本制度的专门法律目前仅有《环境影响评价法》，相关法律有《城市规划法》、《标准化法》。其他有关环境法基本制度的专门规定还有国务院制定的《排污费征收使用管理条例》。

鉴于我国已经制定实施了二十多部环境与资源保护法律的实际，目前国家立法机关正在考虑对1989年制定的《环境保护法》进行修改。还有学者呼吁应当尽快制定《环境信息公开法》、《自然保护法》、《环境纠纷处理法》和《环境损害赔偿法》等重要的、具有基本制度性质的专门法律。

综观各国环境法的演变趋势，综合性环境基本法的发展走向有二：一是作为高位阶的环境保护框架法或政策法，在环境法的体系完善后继续处于环境法体系的顶点地位；二是在实行环境法典化后将其规定置于环境法典的总则部分。

（二）环境污染防治法

环境污染防治法也称环境污染控制法，它是指国家对产生或可能产生环境污染和其他公害的原因活动（包括各种对环境不利的人为活动）实施控制，达到保护生活环境，进而保护人体健康和财产安全的目的而制定的同类法律的总称。

环境污染防治法的目的在于防止和减少污染物向环境的排放，主要包括环境要素保护法、环境妨害规制法和有害物质管理法三大类。目前中国已经制定有《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》等法律及其实施细则，《危险化学品安全管理条例》等行政法规，以及《新化学物质环境管理办法》等部门规章。在外国主要制定有《废弃物管理与回收法》、《噪声与振动控制法》、《恶臭控制法》、《下水道法》、《化学危险物品管理法》等。（ 参见第七章第一节 ）

从各国环境质量控制立法实践看，我国除应当将上述有关行政法规和规章升格为法律外，还应当针对振动、恶臭、土壤污染、农药、辐射等危害环境的物质和行为制定相关控制法律。

（三）自然保护法

自然保护法的目的在于合理开发、利用作为环境要素的自然资源，维护人类对自然资源的可持续利用，保存生态系统的完整性以最大限度地保护自然界可供人类利用和非人类利用的各种价值。

与上述以保护人民的身体健康和公私财产的安全、实现人类不断的繁衍和生存为目的的环境污染防治法相比，自然资源法的目的是保障自然资源的永续利用，以实现社会经济的可持续发展。因此它们二者在形式上的目的是不相一致的，但是它们的终极目的却是一致的。

自然保护法又可以根据具体立法目标的不同分为自然资源法和生态保护法。

自然资源法是指国家为对开发自然资源的行为予以控制和管理，达到保持对自然资源的永续利用，保障自然环境不受因开发自然资源造成破坏而制定的同类法律的总称。

自然资源法是通过对开发与利用自然资源的行为予以行政上的控制和管理，以达到保持对自然资源的永续利用，保障自然环境不受因开发自然资源造成破坏的目的。例如，我国目前已经制定的《土地管理法》、《水法》、《海域使用管理法》、《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《渔业法》、《矿产资源法》和《煤炭法》等就属此类立法。

鉴于生态各要素与自然资源具有重合性的特征，因此有关自然保护的法律规范也大多确立于自然资源法之中。需要明确的是，自然资源法本属于传统物权法的范畴，因此自然资源法有关自然保护的规范只是零星和散在的，它们对自然的保护也是间接通过对自然资源的保护而实现的。（ 参见第八章第一节 ）

生态保护法也称“自然保护法”，是指国家为了保存人类赖以生存和发展的环境和生态条件以及保护生物的多样性，对具有特殊价值和作用的动植物物种及其生境等地的人类行为实施控制，以保持该地域的自然环境和生态系统不受人为活动影响而制定的同类法律的总称。

生态保护法的目的是维持和保护自然环境和生态系统的现状和动态的平衡。因此生态立法所保护的价值在于维护人类赖以生存的环境条件以及保护生态系统中自然物个体和群体之间相互存在的独立于人类以外的、尚未被人类所发现的内在（固有）的价值。与自然资源立法相比较，它更为强调对自然的保护，而不是开发或利用。如我国制定的《水土保持法》、《防沙治沙法》。我国有关自然保护的行政法规还有《野生植物保护条例》、《自然保护区条例》等。（ 参见第八章第二节 ）

比较各国自然保护法的立法实践，我国应当进一步加强对各单项自然要素保护专门法律的制定，如制定《自然保护法》以协调自然资源开发与自然保护的关系，并将上述相关行政法规升格为法律。此外还应当将作为自然资源立法的《野生动物保护法》修改成为实质意义上的野生动物保护法律。针对近年来外来物种入侵对我国自然和生态造成的危害，还应当将制定对外来入侵物种监控的法律纳入立法的议事日程。

（四）物质循环管理与节能法

物质循环管理与节能法，是指国家为减轻人类活动产生的废弃物等造成对环境的负荷，对生产和流通过程以及消费后产生的废弃物予以收集、处理、再生和再资源化以及节约能源而制定的同类法律的总称。 如美国的《资源循环利用法》、德国的《循环经济与废弃物法》以及日本的《容器包装废弃物再生利用法》等。目前中国已经制定有《节约能源法》、《清洁生产促进法》以及《可再生能源法》。此外，《固体废物污染环境防治法》的部分内容也具有循环经济与再生法的性质。（ 参见第九章 ）

物质循环管理与节能法也称循环经济与物质再生法，它是伴随人类社会由大量废弃型社会向循环型社会转型而在环境法体系中形成的新的分支领域，其目的在于减少各类废弃物进入环境，将人类现存的社会、经济运行机制改造成为类似生态系统循环这样的机制，对各类制品（物质）的开发、生产、经营、消费和废弃等各个环节实行控制，最终促使它们在环境的外部（脱离环境）再生和循环利用。

从各国物质循环管理与节能法的立法实践看，我国应当将现行《固体废物污染环境防治法》由单一的污染防治法律修改成为综合性的废弃物处理法律，并加强对有害废弃物的法律管制。此外，还应当针对容器包装、机动车、家用电器、食品、建筑等废弃物的处理确立扩大生产者责任和回收利用的法律制度。

（五）环境侵害救济法

环境侵害救济法是指以救济和补偿环境侵害损害为目的的法律。主要方法是在传统行政、民事纠纷处理和救济机制的基础上建立一套特别的、对应环境侵害实际的、以消除环境妨害和补偿环境损害为内容的法律救济机制。

目前我国尚未在环境侵害救济法领域制定专门的法律，有关规定仅散见于《民法通则》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》以及环境污染防治法之中，而且这些规定因其过于原则和抽象而不具有可操作性。（ 参见第十章 ）为此，应当借鉴外国的立法实践制定专门的环境纠纷处理法、环境损害责任法等。

（六）危害环境犯罪制裁法

最后值得一提的是关于危害环境犯罪的立法。顾名思义 ，危害环境犯罪制裁法是指将严重污染环境的行为视为犯罪并予以刑罚制裁的法律。

尽管我国1997年修改施行的《刑法》已确立了“破坏环境与资源保护犯罪”的犯罪类型，但由于该类犯罪在性质上仅为重大责任事故犯罪和破坏自然资源犯罪的集合，因此与外国有关危害环境犯罪（主要局限于污染环境行为方面）的概念无论在性质上，还是在犯罪形态和犯罪构成上都是大相径庭的。

考虑到我国刑法学界强调的应当保持刑事立法完整性、不宜单独制定制裁危害环境犯罪等刑事特别法的主流观点，建议在今后修改刑法时将危害环境犯罪从妨害社会管理秩序罪中独立出来。（ 参见第十一章 ） 1eKF+q5b/CrBuhkqrblSnW08LSxpAAPHL6p9E1QckpVXM8ciyewBF7NhwGvoSF+k