第一节
环境法的历史沿革

不同的环境法学著作对环境法的历史沿革和发展阶段作了不同的论述和划分。由于这些划分依学者对环境法的概念和目的等的不同理解，从人类社会发展历史阶段的不同角度出发，因此其划分的发展阶段也不一样。

例如，美国学者C．康贝尔—摩翰等人在《可持续环境法》一书中，将美国环境法的历史追溯到美国建国之初（18世纪中叶以后）有关自然保护的立法。从笔者接触到的其他美国环境法著作关于环境立法史的描述也大都如此。而在欧洲环境法学研究方面，A．基斯等在《欧洲环境法手册》中对欧洲环境立法的历史研究则主要是从工业革命时期（18世纪中叶以后）欧洲国家的污染控制立法开始的。在日本，环境法的历史一般追溯到明治维新以后开始的公害立法（自19世纪中叶以后）。

我国环境法学者在其环境法著作中对于世界各国环境法发展历史的阶段划分，也因为对环境问题的认识，对环境法目的、概念的理解以及对国外环境法学资料的收集整理等的看法不同而存在着一些差异。 一般认为，现代环境法产生于工业发达国家，大体经历了产生阶段（18世纪60年代至20世纪初针对环境污染的控制立法）、发展阶段（20世纪初至20世纪60年代大量环境保护立法）和完备阶段（20世纪70年代至现在对自然资源保护和污染防治结合起来的综合性环境立法）三大阶段。

尽管上述各种主张在环境法发展的历史阶段的划分上存在着一些差异，但是我们不难从中发现，所有的划分方式都是与环境问题的发展相联系的。这也说明人类社会在发展过程中，对于环境问题的关注程度及环境保护的立法需要在不同国家其表现是相同的。 （参见图表 3.1：不同时期的环境立法及其法律控制目标）

一、外国环境法的产生与发展

外国环境法的历史，最早可以溯及到中世纪以前的欧洲 。在中古时期的11世纪，由于西欧兴起了城市，因此环境卫生和空气污染问题便开始产生。由于城市化的原因，欧洲一些国家便以保护公众健康和生命财产的安全为目的进行有关环境的立法。在经济发达时期较早的罗马，公元5世纪就发生了控告城市污水造成泰比亚（Tibia）河严重污染以及抗议从城市各处的手工作坊发出臭气等事例。

现在可以找到的最早的欧洲环境法律，是英国国王爱德华一世在1306年颁布的禁止在伦敦使用露天燃煤炉具的条例。据资料记载，在14世纪的伦敦，曾有一名男子由于燃烧煤烟而被绞死。在公元14世纪，法国的查尔斯六世（Charles Ⅵ）禁止在巴黎“散发臭味和令人厌恶的烟气” 。

（一）从公共卫生到自然资源保护：18世纪中叶至20世纪初的环境立法

18世纪，由于铁路建设、道路建设以及对煤和水力等能源的开发，促进了欧洲工业的全面发展。从中世纪直到近代，作为畜牧业放牧的牧场以及作为唯一燃料的森林在欧洲各地曾遭到了极大的破坏，然而由于煤的燃烧使得森林采伐的速度得以减慢。

1．欧洲国家有关环境立法的概况

作为工业革命发祥地的欧洲，在自由资本主义经济产生的初期已经出现了因都市化和人口集中带来的环境污染问题。 因此，进入19世纪以后，生活环境卫生便成为环境立法的主要对象。

1810年10月15日，拿破仑法典（《法国民法典》）被普遍适用于法国、比利时和荷兰，其内容涉及消除从工厂或车间散发出来的不卫生的、危险的以及具有妨害作用的臭气。在消除空气污染问题上，卢森堡在1872年建立了排放许可制度，德国在1869年设立了专门机构。另外，英格兰在1863年、意大利在1865年和1888年还分别制定了防止有害于健康和安全的控制工业空气污染措施的法律。

除了制定公法措施以外，由于在私法领域运用了“合理使用财产”以及“私的妨害”的概念，使得在反对地方污染的法律制度方面又增加了私法保护的内容。而且，“妨害”和“相邻关系”的概念还被运用到国际法处理越界污染的案件之中。

此间，国内和国际有关环境立法的目的主要是保护经济性自然资源，例如森林、运动、渔业和海豹皮等等。许多法律措施也是为了人类生存而强制人们对自然资源予以持续的利用。 芬兰于1734年制定了《森林法》、波希米亚于1852年制定了《森林法》、瑞士于1902年制定了《森林法》、罗马尼亚在1930年通过了第一部关于保护自然遗迹的法律，并且还依法设立了36个自然保护区。

2．美国的自然保护立法

在1785年和1787年，美国国会制定了关于土地勘测和开发的法律。这些法律规定准许开发西部土地并可予以出卖。在土地开发政策方面，基本手段是降低国家税率、土地减价、土地贸易和出卖公共土地。对此，J．福特尔研究认为，资料的创建和基本数据的收集往往是联邦环境立法的首要活动，因为联邦土地资料的建立对后来的美国环境立法产生了重要影响。

在1845年，美国《宪法》确立了资源管理制度和卫生安全保护措施的框架。据此，政府设立了一个部专门负责资源的开发管理。1866年美国制定了《矿业法》,1870年、1872年又分别制定了《木材种植法》、《木材和石头法》、《沙漠土地法》，这些法律的共同特点是规定了快速的土地纠纷处理程序。

从19世纪90年代开始，美国进入都市化和工业化社会，许多城市的人口都在剧烈增长。日益增多的废气、污水、噪声和垃圾等首次以公众为中心影响到环境质量，为此美国出现了美化城市运动。这时，城市规划开始作为一项职业和城市建设的初步基础。城市改良者也开始意识到制定地方法律以控制地方的污染问题。从此，美国的环境立法开始分化为自然资源和消除污染两大部分。

起初，大多数城市改造者运用的法律武器是妨害法，其私人的排除妨害请求是基于实体禁止法和财产所有人在使用自己的财产时不得侵犯他人权利的原理。另外，《烟尘命令》成为美国第一个消除污染的立法。1906年美国制定了《古迹法》,1903年联邦避难署创设了第一个野生动物避难所。1916年，国会通过了《国家公园服务体制法》,1918年通过了《迁移候鸟协定法》,1920年制定了《联邦水利法》和《矿产租用法》。

3．其他国家在环境资源立法方面的进展

（1）日本明治时期的环境立法

日本较早的自然保护制度是在明治六年（1874年）由太政官布达设立的自然公园制度。之后，由于都市化进程以及受1872年美国设立黄石国家公园以及欧洲国家公园制度的影响，明治四十四年（1912年）日本帝国议会审议了“关于将日光山建成大日本帝国公园的请愿”以及以富士山为中心的“关于国家设置国立大公园的建议”。 1932年日本制定了《国立公园法》。

1919年日本制定了《狩猎法》，其目的是禁止和限制捕获野生鸟兽。1920年，日本制定了《都市计划法》，规定了“风致地区保全制度”。为保护历史环境， 1872年由太政官公布了《古器旧物保存法》,1876年太政官布达还公布了《官国币社及府县乡社传统制式保存法》,1898年日本制定了《古社寺保存法》。除此之外，日本1898年制定了《森林法》。

19世纪末叶，在强力发展工业的政策指导下，日本国内对资源和能源的需求量急骤增加。明治二十年（1888年）前后，在大阪因纺织厂产生的煤烟而诱发了大阪市民的防止煤烟运动，大阪府因此制定了《煤烟管理令》。 在1912年日本制定了《工场法》，其中对煤烟的规制作了许多规定。

（2）拉丁美洲国家自然资源立法

拉丁美洲国家的法律主要是沿袭西班牙、葡萄牙殖民时期的一些惯例。直到19世纪中叶，拉丁美洲才出现了一些矿产资源管理方面的法律。在殖民初期，一度曾统治巴西领土的西班牙国王宣布，他具有土地、水、森林、牧场的所有权。后经势力集团的要求，自然资源由国王特许或赐给个人，国王也赐予土地给城市和乡村作为当地居民的公用地，主要用作放牧和农业。在矿区，国王根据采矿总产量征收矿区使用费，王室则保留矿区土地的所有权。但采矿权却等同于私有财产。森林和牧草场被认为是附属于土地的，因此它们的归属完全取决于土地。水则被认为是公共财产，但是准许个人拥有使用权，并且这种使用权可能成为永久使用权。

到19世纪末，委内瑞拉、哥伦比亚、厄瓜多尔、智利等国分别依据自然资源的用途或灾害类别制定了法律。

（二）生活环境保护：20世纪初至20世纪60年代的污染防治立法

从20世纪初开始直至20世纪中叶，由于工业化和都市化的进程，导致环境污染逐渐加重；因城市人口不断增多，污染损害也大面积扩展。在这种背景下，仅靠传统私法的事后救济已经无济于事，各国人民通过各种反污染斗争，要求政府采取积极对策。为此，以控制环境污染为中心的环境立法开始在发达国家制定。随着国际环境污染问题的出现，国际环境立法也逐步受到重视。

在欧洲，20世纪60年代的环境立法主要是采取行政控制的方法对污染物排放进行管理。环境立法的目的开始逐渐发生转变，即与其在出现损害后对原因物质作出反应，不如采取事先预防环境损害的措施，并且开始提倡环境影响评价、公众参与环境决策以及监督环境状况。另外，欧洲国家也谋求在体制上和国际立法保持一致以保护公民享有安全和卫生的环境的权利。

美国在第一次世界大战期间，由F．罗斯福在国内开展了“新政（New Deal）”运动。20世纪20年代有关公法的行动集中在控制社会的食品安全领域而不是控制污染立法。由于大多数环境损害案件在审理上需要证据，以致在环境法方面，责任法成为一个不成熟但又必须运用的武器。在田纳西州水资源开发的同时，以解决防治洪水和土壤保护等环境问题为目的，掀起了美国第二次环境保护浪潮。

在“新政”时期，美国环境立法理论的一大发现是将经济学原理运用到立法中。由于“新政”厉行节俭，美国国会预算办公室和拨款委员会合并办公。在工作中他们发现将福利经济学运用于审批生产项目领域可以使那些比较经济的项目得以优先接受。1936年美国运用经济分析制定了《公共汽车尾气控制法》，在资源法律—成本—效益分析上创造了一项革新。后来，这种只要分析得出收益大于成本即为合理的方法将联邦有关水资源利用项目推向了前进。

据统计，从1948年到1972年（特别是在20世纪60年代），美国共在持续生产、空气污染和水污染控制、机动车管理、固体废弃物处理、空气和水质量管理、公民权利、野生生物、土地和水保持基金、野外优美景观、河流、国家标志、历史遗迹保护等许多方面都制定了详尽的法律。1969年，国会通过了《国家环境政策法》。这样，作为综合性的环境法律就诞生了。

日本在战后为恢复因战争带来的国土荒废和产业破坏，一味地追求“经济高度成长”、“产值第一”，以赶上和超过当时的欧美发达国家水平。急剧的经济发展带来了环境的严重破坏，在日本各地的工业地带相继发生了悲惨的公害病，因公害造成的财产损失也在大幅度上升。到20世纪50年代末，日本制定了关于保护水质和防止水污染的《水质综合法》和《工场排水法》（1959年）。1962年又制定了《煤烟控制法》。但是国家公害立法并未真正引起企业和政府官员的重视，直到“四大公害事件” 被诉诸法院和围绕因果关系进行的调查辩论，才使日本举国上下懂得公害问题的严重性，政府才开始着手制定综合性、计划性的公害对策。1967年，日本颁布了《公害对策基本法》，开始走上综合防治公害的道路。

（三）全方位环境保护：20世纪70年代以后的整合型环境立法

进入20世纪70年代，在世界各国，无论是在发达国家还是在发展中国家，环境立法都成为国家立法的一个重要领域。由于国际环境法的发展以及环境保护理论所论及环境问题的“全球性”，以致国内环境立法和国际环境立法在目标上达成一致。为此，全球一体化的环境立法也开始形成。

1．发达国家环境立法的全方位展开

在欧、美、日等西方发达国家和地区，国内环境立法即呈“爆发”式 发展，在立法目的上具有一定的阶段性特征：

1970年至1980年，注重完善控制区域污染的环境立法，同时将自然保护立法从自然资源开发利用立法中独立出来；修改传统刑法和民法，以适应保护环境的需要；

1980年至1990年，从注重对污染的末端控制转变到对资源利用的全过程管理；完善处理国际环境问题的国际立法；注重国内环境立法与国际环境立法的协调，强调越界污染损害的国家责任以及探索国际环境保护合作；

1990年以后，以国际环境法为统帅，将重点放在全球环境问题的立法上，在全球环境保护的理念下修改国内环境法。

为实现可持续发展战略，各国还制定了有关促进循环经济和废物再利用方面的法律。

在日本，最为突出的变化是在1970年底召开的第64届临时国会上，一次通过了新制定和修改制定的14部环境法律，以至于人们称这次国会为“公害国会”。 从1971年到1973年，日本主要制定了《环境厅设置法》、《公害等调整委员会设置法》、《关于特定工场整备防止公害组织的法律》、《自然环境保全法》、《公害健康损害补偿法》、《恶臭防止法》等环境法律。1993年，日本制定了新的《环境基本法》。

在美国，20世纪70年代主要通过了《清洁空气法》、《职业安全卫生法》、《资源回收法》、《联邦水污染控制法》、《海岸带管理法》、《联邦杀虫剂、杀真菌剂和杀鼠剂法》、《海洋保护、研究和庇护法》、《危害种类法》、《安全饮用水法》、《深水港法》、《林业和山地可更新资源规划法》、《资源保持和回收法》、《渔业保持和管理法》、《联邦土地政策和管理法》、《国家森林管理法》、《水土资源保持法》、《地面矿产控制和开垦法》、《国家能源法》等等。到80年代，美国制定了《综合环境反应、赔偿和责任法》。

在欧洲，环境立法则更为活跃。据不完全统计，从20世纪60年代起直至20世纪90年代初，各国除主要制定了作为环境基本法的《环境保护法》或《联邦污染控制法》外，在有关水污染、大气污染、汽车尾气、放射性污染、废弃物再生利用、噪声、土地、渔业、林业、狩猎、海洋环境保护、自然保护、野生生物、海岸带保护、公共卫生自然遗迹、化学废弃物、自然规划、有害健康和环境的产品、环境和安全情报、工作场所卫生和安全以及环境责任和环境犯罪方面都制定了相应的保护和控制等法律。

20世纪80年代以后，各国通过环境立法控制的范围业已扩大到工业、商业、金融和贸易领域，因为经济投入与经济发展已经被人们认为与保护环境直接相关。另外，环境法律的对策已经将焦点放到了鼓励预防污染和环境退化方面。到90年代，各国环境立法的体系已经基本构建，以环境基本法为首的环境法律体系已经基本建立，环境法的重点也开始转移到法律的实施上来。

2．发展中国家和地区的环境立法

20世纪70年代以后，受联合国1972年在斯德哥尔摩召开的“人类环境会议”影响，以及在发达国家的援助下，鉴于国内环境问题日趋严重，大部分发展中国家也逐渐开始重视环境立法。

在拉丁美洲国家，殖民时期结束后的第一步是采用以资源保护为本位的立法取代以资源利用为本位的立法。许多国家修改了土地、水以及矿业法，并且采用法典编纂的形式编纂资源法典，其总的原则是资源保护第一位，资源利用第二位。在委内瑞拉，1942年制定了《森林、土壤与水法》；哥伦比亚制定了《国家可更新自然资源和环境保护法》;1981年，阿根廷的科连特斯省还制定了《自然资源条例》。

在东亚一些国家和地区，环境立法受日本的影响较大，各国和地区纷纷以日本环境立法为模式开展环境立法。在韩国，1965年制定了《公害防止法》，到1990年制定了《环境政策基本法》、《环境污染损害纠纷调整法》、《大气环境保全法》、《噪声、振动控制法》、《水质环境保全法》、《有害化学物质管理法》,1991年又制定了《关于处罚污水、粪便等畜产废水特别措施法》，并修改了《海洋污染防止法》。在我国的台湾地区，20世纪80年代以后相继制定了《环境影响评估法》、《空气污染防制法》、《噪音管制法》、《振动管制法》、《水污染防治法》、《海洋污染防治法》、《废弃物清理法》、《土壤污染防治法》、《公共环境卫生法》、《饮用水管理条例》、《毒性化学物质管理法》、《环境用药品管理法》、《公害纠纷处理法》等。在新加坡，其法律制度主要沿袭英国判例法，但是环境立法（公法）仍然比较完备，20世纪60年代以后相继制定了《规划法》、《土地收用法》、《大气清洁法》、《环境公共卫生法》、《关于防止水质污染以及下水道法》、《海洋污染防止法》、《海洋污染民事责任法》以及从公共卫生角度出发制定了许多环境关联法（如家畜、病原体、食品、传染病、吸烟等）。

20世纪90年代以后，伴随可持续发展战略的实施，各国环境立法的目标纷纷开始朝向将环境保护融合到社会、经济等各个领域之中和促进资源再生利用与物质循环的方向发展。此间环境立法的特征在于：第一，在环境立法的理论上，从物质生命周期原理出发，重视引发环境问题的经济活动和物质循环因素，提倡通过法律确立受益者负担费用原则和延伸生产者责任制度，并且深入研究环境风险和不确定性与环境决策的关系；第二，在环境立法的实践上，制定新的资源综合利用和回收再生利用的法律，修改制定合理开发利用自然资源的法律，以及对化学物质实行风险管理对策。

二、我国环境法的产生和发展

（一）中国古代自然哲学思想及其对早期国家自然资源保护策略的影响

我国古代的环境保护思想是在对生物资源保护的思想基础上发展起来的，其产生至少可以上溯到公元前11世纪的西周时期。经过1000年的发展，至秦汉之前，已逐步完善起来。从秦汉以后直至明清时期，这种思想在实践中得到了一定的运用和发展。

我国历史上的环境状况，如从先秦算起，经历了良好、第一次恶化（秦、西汉）、相对恢复（东汉至隋）、第二次恶化（唐至元）、严重恶化（明清以后）这么五个发展阶段。并且历史上环境恶化多以森林、植被的破坏为先导，随之带来水土流失、沙漠化、河道决徙、湖泊湮废等一系列变化。 这些变化，与历史上的农业生产活动具有密切的相关性。

公元前11世纪，西周在颁布《伐崇令》中规定：“毋坏屋，毋填井，毋伐树木，毋动六畜。有不如令者，死无赦。”这些命令本为军事纪律，但是它却包含了资源保护的内容。

另外，在《礼记·王制》、《礼记·月令》中关于四季打猎的规定和关于12个月的不同禁令，均为法则。据《韩非子·内储说上》记载：“殷之法，刑弃灰于街者。”夏代规定（据《全上古代秦汉三国六朝文》记载）:“春三月，山林不登斧斤，以成草木之长；夏三月，川泽不入网罟，以成鱼鳖之长。”

1975年由中国考古人员在湖北云梦县睡虎地11号秦墓中，发现了一批秦代竹简，其中在《秦律十八种》之中，有一种原题为《田律》的秦简。《田律》的主要内容是有关农业生产的，其中有一部分是关于对生物资源保护的规定。《田律》的规定主要体现了“以时禁发”的原则。显然，先秦萌芽状态的生态学思想和各种保护生物资源的理论，对这些规定是有着深刻影响的。

到西汉时期，淮南王刘安邀集门人编撰了《淮南子》，其中《主术训》（卷九）专门总结了先秦关于生产与保护、开发与抚育的基本思想。

明清时期，《明律》、《清律》均沿用《唐律》。在自然保护方面，除袭用旧时的自然资源政策外，别无其他特别之处。

从我国早期的自然资源保护立法看 ，早期的环境法律规定在目的上是为了保障国家对自然资源的持续利用，以维护封建社会的统治秩序。 这时的自然资源只是作为财产的一种形式予以保护的。在古代自然哲学相对发达的我国，“持续利用”和“节约使用”自然资源可以说是我国早期环境立法的基本理念，这与我国古代思想家的自然哲学观对统治者思想的影响有关。

（二）中华民国时期（1911—1949年）有关自然资源管理的立法

在中华民国（指1949年以前）时期，我国的农业经济占主要地位，只是在沿海一带现代工业有所发展。由于当时战乱频繁，政局不稳，执政者不可能重视环境保护。在与环境相关的资源立法中，主要有《渔业法》（1929年）、《森林法》（1932年）、《狩猎法》（1932年）、《土地法》（1930年）和《水利法》（1942年）等。

另外，在中国共产党领导的革命根据地，也制定过一些类似的规定，如《闽西苏区山法令》（1930年）、《晋察冀边区禁山办法》（1939年）、《晋察冀边区垦荒单行条例》（1938年）、《陕甘宁边区森林保护条例》（1941年）、《晋察冀兴修农田水利条例》（1943年）、《东北解放区森林保护暂行条例》（1949年）等。

上述自然资源立法的意图是发展经济，保障资源的持续利用。

（三）中华人民共和国时期（1949—2004年）的环境与资源保护立法

1．环境立法前的混沌时期

从1949年新中国成立，到1973年全国第一次环境保护会议召开以前，可以称为我国环境保护事业兴起前的混沌时期。

建国初期，在国家立法方面，除了制定《宪法》和《刑法》等少数法律外，这时所有的党和国家的政策以及有关公民权利义务的规范，均通过国家领导人的讲话、党中央、国务院、国务院行政主管部门下发的“红头文件”，以及以《人民日报》社论的形式，上传下达、宣传鼓动，由地方政府官员在“领会文件精神”的基础上贯彻执行。

从20世纪50年代起，我国开始实行社会主义计划经济。以发展国民经济为中心，我国兴建了一大批基础骨干工业企业。经过三年恢复时期和实行工业化为主体的第一个五年计划，到20世纪50年代末初步奠定了中国工业化的基础。虽然因工业生产造成了局部的环境污染问题，但由于农业经济是我国国民经济的主要组成部分，因此这时我国的环境污染问题仅仅被看作是职业病防护的卫生问题。这时有关的规范性法律文件主要只有国务院行政法规和部门规章。

20世纪50年代末，我国开展了“大跃进”运动，由于盲目追求经济建设的高速度，在“大办钢铁”、“以粮为纲、全面发展”的口号下发动了狂热的“群众运动”，给我国的自然资源和自然环境造成了第一次大规模的冲击和破坏。后来经过三年的调整，国民经济有所复苏。

关于环境立法，在这一时期较为重视的是对作为农业命脉的自然环境要素的保护，并且以公有制为基础确立了自然资源的全民所有制形式。当时施行的《宪法》（1954年）规定：“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。”

在自然资源管理立法方面，国家较为重视对水土保持、森林保护、矿产资源保护等方面的行政管理，并制定了若干纲要和条例。例如，1950年颁布了第一部矿产资源法规《中华人民共和国矿业暂行条例》,1953年颁布了《国家建设征用土地办法》,1956年颁布了《矿产资源保护试行条例》、1957年颁布了《中华人民共和国水土保持暂行纲要》。

在防治环境污染方面，卫生部和国家建设委员会在1956年联合颁发了《工业企业设计暂行卫生标准》，它可以说是预防环境污染的一种非强制性技术规范。除此之外，国务院各行政主管部门还针对某一时期环境污染问题的特点，制定和颁布了一大批“红头文件” ，例如1956年制定的《工厂安全卫生规程》，就是中国第一部针对工业污染作出规定的法规；1959年还颁布了《生活饮用水卫生规程》和《放射性工作卫生防护暂行规定》。

从20世纪60年代中叶开始，我国政治的“左”倾错误发展到最为严重的阶段，“文化大革命”导致了一场全局性和影响深远的灾难，国民经济到了崩溃的边缘，许多过去依靠行政手段建立起来的规章制度也受到批评而被否定。理所当然，在这种无政府状态下，我国的环境污染和环境破坏也达到了历史的最高峰。

从上述立法我们可以看到，这个时期我国制定的有关环境与资源保护管理的法规和标准已经涉及环境保护的主要方面，但它还归属于经济行政和卫生行政，在总体上还没有形成完整的环境保护概念，环境立法也非常零散。 并且这些规定中的义务性规范也没有法律责任和法律制裁作保障，对规定的执行完全依赖于来自党和政府的政治、行政压力以及行为主体的“革命自觉性”和对革命工作的政治热情。因政治运动的不断影响，这些规定在实际上名存实亡。有鉴于此，党中央和国务院几乎都要在每年或结合每一次政治运动再次重申有关规定。

2．环境法的初步产生时期

自1973年8月我国召开第一次全国环境保护会议起，至1978年中共十一届三中全会止，是中国环境保护工作和环境法初步而又艰难的发展时期。

20世纪70年代，我国的环境保护事业是在极不正常的政治、经济条件下艰苦进行的。国际上，由于传统的工业经济发展模式，终于导致工业发达国家频频出现震惊世界的环境污染和公害事件。结合我国国内的污染损害问题，所有这些事件在一定程度上引起了国家领导人的警觉。结合政治斗争的需要，有关新闻媒体也编发（内部发行）了一些有关资本主义国家环境污染和公害状况的影视和文字资料。

1971年，我国在原国家基本建设委员会下设了工业“三废”利用管理办公室，并且由卫生部门负责组织了对长江、黄河、珠江、松花江水系和渤海、黄海的污染以及城市大气污染的详细调查和监测，初步取得了我国环境污染状况的较为全面的资料。

到1972年6月5日，我国派团出席了联合国在瑞典首都斯德哥尔摩举行的人类环境会议（UNCHE）。由于这是我国在恢复联合国合法席位后第一次参加的联合国大型会议，所以我国参加会议的主要目的是政治斗争。但是通过对大会散发的文件，特别是对《只有一个地球》（为大会的非正式报告）等资料的阅读，使我国的与会者了解到了世界环境污染问题发展的严重性。同时，通过对照也发现我国的环境问题已经相当严重，城市和江河污染的程度大体与西方国家持平，而自然生态的破坏程度却远比西方国家恶劣。

因此，联合国人类环境会议的意义不仅是世界环境保护运动的里程碑，而且也是我国环境保护事业的转折点。以此为契机，我国拉开了国家环境保护事业的序幕。

1973年，国务院召开了第一次全国环境保护会议，将环境保护提到了国家管理的议事日程。这次会议对我国环境立法的促进作用在于国务院批转了由原国家计划委员会制定的、作为我国环境保护基本法雏形的《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》（1973年8月）。这个规定在1979年我国颁布实施《环境保护法（草案）》之前，实际上是政府对国家环境保护政策的一个宣示，它在当时的历史条件下起着国家环境保护基本法的作用。

在这个规定中，首次确立了“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的环境保护的32字方针，并就全面规划，工业合理布局，老城市环境改造，综合利用，除害兴利与对土壤、植物、江河、海域、森林、野生动植物的保护，以及环境监测、环境科学研究和宣传教育、环境保护投资和设备等方面都作出了规定。

1974年，我国成立了“国务院环境保护领导小组”，它标志着国家一级的环境保护行政机构从此在我国诞生。

从1973年至1978年，我国制定了一系列的国家环境保护政策和规划纲要，并且在实践中形成了一些环境污染防治的制度或措施，如“三同时”制度、限期治理制度等。在防治沿海海域污染、放射性防护等方面制定了一些行政法规和规章。以《工业三废排放试行标准》为首，还制定了有关污染物排放、生活饮用水和食品工业等标准，使国家环境管理有了定量的指标。

在1978年，我国颁布了经修改的《宪法》。《宪法》第11条专门对环境保护作了如下规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”这样，环境保护首次被列入我国的国家根本大法之中，为国家制定专门的环境法律奠定了宪法基础。

1978年12月31日，中共中央批转了国务院环境保护领导小组起草的包括制定《环境保护法》设想在内的《环境保护工作汇报要点》，并就通过立法来保护环境、治理污染和保护人民健康等作出了指示 。这是中国共产党第一次以党中央的名义对环境保护工作作出指示。由于环境保护问题引起了中国共产党中央的高度重视，因此这对1979年我国颁布和实施《环境保护法（试行）》和全国环境保护事业的展开起到了积极的作用。

3．环境法的初步发展时期

从1979年《环境保护法（试行）》的颁布实施，到1989年国家对该法进行修改之前的10年间，是我国环境与资源保护立法的迅速发展时期。

（1）国家环境保护基本法《环境保护法（试行）》颁布施行

20世纪70年代末是我国拨乱反正和社会主义法制建设开始恢复的特定时期。这个时期，除在1978年修改《宪法》外，还相继制定了一系列治国安邦的国家基本法律，如《刑法》、《刑事诉讼法》等。

鉴于许多国家已经将环境立法作为保护和改善环境的成功方法，我国政府便决定在1973年《关于保护和改善环境的若干规定（试行）》的基础上制定国家专门的环境保护法。这项工作在当时国家法制建设尚未健全的条件下显得特别令人瞩目。由于在1978年底中共中央批转了国务院环境保护领导小组提交的《环境保护工作汇报要点》，所以《环境保护法》草案起草工作的进展非常顺利。1979年9月13日，第五届全国人大常委会第十一次会议“原则通过”了该法律草案，并以“试行” 的形式颁布实施。

（2）全面展开环境与资源保护单行法律、行政法规和规章的立法

从20世纪80年代开始，我国社会主义法制建设进入飞速发展时期。我国的环境法律、行政法规和规章也如同雨后春笋般地不断制定和颁布施行。1982年《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”与1978年《宪法》相比，新的《宪法》将环境的对象予以扩大，同时还增加了一些合理开发利用自然资源的条款。所有这些，为后来我国全方位的环境与资源保护立法提供了依据。

在环境污染防治立法方面，1982年制定了《海洋环境保护法》,1984年制定了《水污染防治法》,1987年制定了《大气污染防治法》。在自然资源管理和保护方面，1984年制定了《森林法》,1985年制定了《草原法》,1986年制定了《渔业法》和《土地法》,1988年制定了《水法》,1989年制定了《野生动物保护法》。

此外，在国家一些重要的民事、行政和诉讼等基本法律与有关企业的立法中也规定了环境保护的内容。

除制定国内环境法外，我国政府还积极参加国际环境保护合作，并参加了一些重要的国际环境保护公约和协定，与周边国家签署了一些环境保护的双边协定，如《濒危野生动植物国际贸易公约》（1980年）、《保护世界文化和自然遗产公约》（1985年）以及我国和日本签署的《保护候鸟及其栖息环境协议》（1981年）等。

此间，由国务院和国家环保部门制定的环境法规和规章更是不胜枚举。除了就有关环境法律的实施分别制定了实施细则外，还在有关排污收费、建设项目环境保护管理、海洋污染防治、拆船污染防治、工业污染防治、核电站环境管理、污染事故报告处理、植树造林、农药管理、水产资源保护、水土保持、珍稀野生动植物保护、环境监测管理、环境保护标准管理、乡镇和街道企业环境保护管理、自然资源综合利用、对外开放地区环境管理、城市环境综合整治、自然保护等方面制定了大量的行政法规或部门规章。各地方也制定和完善了地方性环境法规与规章。

（3）制定完善了一批国家和地方环境标准

由于环境标准是污染防治行政和环境行政执法的客观科学依据，因此，这个时期中国在完善环境与资源保护立法的同时，还依法制定和颁布实施了一批包括大气、水质、噪声在内的有关环境质量标准、污染物排放标准、环保基础和方法标准等国家或地方环境标准。

至此，我国的环境与资源保护法律体系初步形成。

4．环境法的改革完善时期

从1989年开始，我国的社会主义经济体制又发生了一次根本性转变，即由原来的社会主义计划经济转向有计划的商品经济，进而全面转向社会主义市场经济。在这个时期，中国的环境法律也面临着既要进一步完善环境与资源保护立法，同时又要修改已不适应新形势环境保护需要的原有环境法律的局面。

1992年，联合国在巴西里约热内卢召开了环境与发展大会，会议通过了《21世纪议程》、《里约宣言》。此外，我国政府还签署了有关防治气候变化、生物多样性保护等国际环境保护公约。所有这些也都需要国家履行条约规定的国际环境保护义务，根据国际环境保护公约的要求对国内环境法律进行修改和完善。

最先提上修改议程的法律是《环境保护法（试行）》。

其实，鉴于《环境保护法（试行）》的立法依据——即1978年《宪法》在1982年已作了修改，加上该法自身在法律制度规定上存在的立法等问题，早在1983年，我国就开始组织人马对该法进行修改。由于国内经济行政立法“拥挤”，所以直到1989年底，才将《环境保护法》的“修改草案初稿”提请第七届全国人大常委会第10次会议审议。 在1989年12月26日举行的第七届全国人大常委会 第11次会议上，修改草案获得通过而成为新的环境保护基本法。

随着我国社会主义市场经济的发展，几年来国民经济呈高速增长势头。因种种原因的影响，中国的环境问题特别是环境污染状况呈“局部有所好转，整体还在恶化，前景令人担忧”之势。有鉴于此，为加强环境法制建设，全国人大于1993年设立了环境保护委员会（后更名为“环境与资源保护委员会”），意在由国家立法机关全面统筹和合理安排今后的环境立法和执法监督工作。

在这段时间里，我国还制定了《环境噪声污染防治条例》（1989年）、《水土保持法》（1991年）、《水污染防治法实施细则》（1989年）、《大气污染防治法实施细则》（1991年）、《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》（1990年）、《环境保护行政处罚办法》（1992年）、《淮河流域水污染防治暂行条例》（1995年）等，并且在1992年联合国环境与发展大会以后，制定了《中国环境与发展十大对策》，发布了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》。

在我国实行社会主义市场经济体制之后，最令人瞩目的环境立法当属从1995年8月到1996年5月的固体废物污染环境防治立法和对大气、水污染防治法的修改。

《固体废物污染环境防治法》的制定标志着我国污染防治法律体系已经基本建立。在法的内容方面也一改过去法律规定不具体的做法，以较多篇幅的条款对防治固体废物污染环境作了全面、系统的规定。特别值得一提的是，该法突破了过去关于具体行政处罚条款一概留待于国务院环境行政法规规定的做法，直接在法律中作出罚款数额的规定，并且处罚金额可达100万元（第66条），这在过去的环境立法中是绝无仅有的。《固体废物污染环境防治法》的颁布，不仅填补了环境立法方面的一项空白，而且还为今后制定和修改环境法提供了可供参考的立法模式。

与固体废物污染环境防治立法相比，此期间同时进行的对大气和水污染防治法的修改则不尽如人意。

制定于1984年的《水污染防治法》是我国第一部单行污染防治法。在当时，这项立法也为后来的环境立法特别是污染防治立法确立了一个立法模式，如后来制定的《大气污染防治法》以及国务院制定的《环境噪声污染防治条例》均运用了这个模式。进入20世纪90年代以后，中国的大气和水污染防治工作已显得更加重要，而原来的法律已经不能适应环境污染和环境管理工作发展的需要。为此，1993年新成立的全国人大环境保护委员会（现为全国人大环境与资源保护委员会）就雄心勃勃地提出将修改大气和水污染防治工作列为“九五”环境立法规划的首要任务。

1994年10月，《大气污染防治法》修改草案首先出台，提交第八届全国人大常务委员会第10次会议审议。其重要修改之处包括设立大气排污许可证制度、改原超标排污收费为达标排污收费、超标违法，对城市大气环境质量实行分级分区控制、设立大气污染物总量控制以及设立酸雨控制区等，并且新规定了大气污染防治的管理体制。这个修改草案一出台就遭到了国务院经济行政主管部门和其他对大气污染防治享有监督管理权的部门的反对，结果使修改草案中许多重要意见遭到否定，使得在1995年8月通过的新《大气污染防治法》较之于旧法没有实质性的进步。

由于经济行政主管部门的强烈反对，因此在《水污染防治法》修改方面，为避免许可证制度的字样出现在新修改的法律之中，1996年5月通过的新《水污染防治法》变通地新设立了水污染物排放总量控制与核定制度。

《大气污染防治法》修改的失败，使得我国在1995年以后有关大气污染防治的管理没有更大的进展，大气污染状况也不断严重。

鉴于北京申办2000年奥运会失败的原因之一就是大气污染，而我国政府又决定北京申办2008年奥运会，1999年在党中央的直接关注下，立法机关又组织人员对《大气污染防治法》再次进行修改。这次修改的要点在于：集中力量抓重点城市的大气污染防治；加强机动车污染防治；加大城市扬尘的控制力度；禁止超过排放标准排放污染物；实行大气污染物排放的总量控制和许可制度；建立排污收费制度；强化法律责任。修改后的《大气污染防治法》于2000年4月29日由全国人大常委会通过颁布，于2000年9月1日起施行。此外，我国还对《海洋环境保护法》（1999年）和《固体废物污染环境防治法》（2004年）作出了全面修改。

此外，在自然资源保护管理立法方面，2002年8月全国人大常委会通过了新修改的《水法》；在单项环境保护制度立法方面，2002年6月全国人大常委会通过了《清洁生产促进法》。2002年10月全国人大常委会通过了《环境影响评价法》,2003年还通过了《放射性污染防治法》。

2002年1月30日国务院通过了《排污费征收使用管理条例》，以此替代施行了二十年多年的《征收排污费暂行办法》。

可以说，成功与失败并存，是这个时期我国环境立法的特点。 一个最明显的事例就是，尽管二十多年来中国的环境与资源保护法律不断完善，但是我国的环境问题却并没有因环境立法和行政控制的不断加强而得到根本好转。相反，许多地方的环境质量状况还在不断恶化。

需要说明的是，1992年以来我国在实施可持续发展战略的理论和实践方面取得了重大的进展。特别是2003年以来，有关可持续发展战略的理论和方法已经逐步运用到我国社会发展实践的各个领域。在“科学发展观”和“科学政绩观”思想的指引下，我国社会主义法律、政策以及相关的制度和体制正在朝向全面保障可持续发展战略实施的方向发生变革。

三、环境法的趋同化

环境法的趋同化，是20世纪90年代以来在各国环境立法中广泛出现的一种立法倾向。这种倾向除了表现为各国的国内环境立法在目标、原则、措施和手段上的趋同外，而且还表现在国内环境立法与国际环境立法在法律体系、法律结构以及法律规范上的趋同化 。这种倾向的出现绝非偶然，它与当代全球环境问题的背景以及全球环境保护思潮有着紧密的联系，它是人类社会的伦理价值观念在20世纪所发生的改变表现于法律及其规范上的一种信号，它昭示着人类的思想和行为将在21世纪出现新的变革。

（一）各国国内环境立法的趋同

20世纪50年代以来，以发达国家为首，各国相继制定和实施了一大批包括污染控制和资源保护管理在内的环境法律。到20世纪90年代，许多发展中国家也纷纷效仿制定了国家的环境法律。从国内环境立法的形式上看，当代环境法正在朝着目标趋同化的方向发展。

1．环境立法在法的调整范围上趋于一致

这里主要指的是环境立法的保护要素（客体）和控制对象在各国基本相同并且还具有关联性。 从水、大气、噪声、废弃物等的污染控制和管理，到对野生生物及其森林、栖息地（生境）或者其多样性的保护管理，可以说在各国环境立法体系的完善中，它们都是环境立法的重点对象。

2．环境立法的保护目标趋于一致

一般认为，一国的国家环境基本法在环境法律体系中具有“环境宪法”的地位。在尚未就环境立法作出法典化统筹安排的国家，它们在对环境立法体系的整理中，也强调了国家环境基本法在环境立法中的统帅地位，其立法目的的国际化也令人耳目一新，这在日本表现得尤为突出。1993年日本制定了《环境基本法》，以新的生态理念为目标统一了原《公害对策基本法》和《自然环境保全法》的基本理念。该法第1条规定：“本法的目的是在环境保全方面规定基本理念，并且明确国家、地方公共团体、企业者以及国民的责任，规定作为环境保全基本对策的事项，从而综合且有计划地推进环境保全对策，以有助于确保现在以及将来国民健康、文化的生活，为人类的福利作贡献。”

而美国早在1969年制定的《国家环境政策法》中，就已将“协调人类与环境之间的生产及其享受的国家环境政策，防止和消除对环境以及生物圈的损害，增进人类的健康及福利，使国民深切地理解重要的生态学体系和有关天然资源”写入法的目的。在其他一些国家，环境基本法的立法也在参照发达国家成功的环境基本法模式的基础上予以制定。

3．环境法的法典化运动

如果说发展中国家环境立法正朝向立法体系的健全和完善的方向发展的话，那么发达国家特别是欧洲国家的环境立法则是朝向法典化的方向发展。

与大陆法系国家传统部门法法典化的表现所不同的是， 当代世界各国环境立法的法典化运动的方向，一是朝向与国际环境法相协调的方向发展，更为强调环境保护领域的国际合作；二是国内环境立法体系的逐步完善和统一，使各国的环境立法形成“一体化”的局面。

在英国，1974年开始制定了整合性控制污染的法律《污染控制法》；在德国， 1993年起草了《环境法典》草案的总则部分，意图将分散的环境立法统一起来；在瑞典，1994年开始进行《环境法典》的起草工作。在欧盟，1993年制定了《欧洲环境法模式》，供各成员国在制定国内法时参考。以新的环境理念为目标的国际环境保护准则正在成为国内环境立法的指导原理。

如果说20世纪80年代以前各国环境立法还是各自为政、主要只顾及本国利益的话，那么到20世纪90年代各国的环境立法则是在更大程度上接受了“保护世代间的利益、实现可持续发展”和“保护人类的环境权”的思想理念。国内各传统部门法也针对环境问题不断修正法律的目标，以确立和保护公民的环境权和国家对自然环境的保护责任，以环境科学准则为依据制定行政控制措施、确立危害环境的犯罪、确立环境损害的严格责任或社会救济保障制度，以协调人类发展与环境之间的关系。

与国内其他部门法相比，环境立法的思想已经越来越将人类的共同利益放在法律目标的首位，因为地球上的生态系统是一个完整的开放体系，它不因地理位置或国家的疆界而发生改变。虽然环境问题是涉及人类在地球上能否继续生存的主要问题，并且它正受到国家和国际社会的高度关注，然而因国家的政治、经济和法律制度及习惯等的不同，在如何认识和解决环境问题的方式方法上还存在着许多差异，因此环境问题往往成为国家之间的交往以及政治家手上的一张有分量的纸牌。

（二）全球环境立法趋同化的国际环境法基础

1．国际发展法原则的确立奠定了全球一体化环境立法的基础

全球环境立法趋同化的关键是建立一个各国认可的国际发展法模式。自从1954年以西方发达国家为主签署《国际防止海上油污公约》以来的五十多年时间里，国际环境保护公约犹如雨后春笋般涌现。从只有发达国家关心，到联合发展中国家一道参与，是国际法领域中一个非常令人瞩目的现象。

1974年，联合国大会基于建立世界公正的秩序和稳定的需要，于12月通过了《各国经济权利和义务宪章》。该宪章就国际经济关系的基本原则，各国的经济权利和义务，对国际社会的共同责任等问题作了详尽的规定。特别是在各国对自然资源的永久主权原则上重申了国家和民族自决权以及“每个国家对其全部财富、自然资源的经济活动享有充分的永久主权，包括所有权、使用权和处置权在内，并得以自由行使此项主张（第2条第1款）”。

在这种背景下产生了“国际发展法”的概念。 国际发展法是指调整经济上不平等的主权国家的法律。 传统国际法是以主权平等原则为基础的，而国际发展法的出发点是，在经济不平等的条件下的平等。

从性质上说，国际发展法是一种过渡性的国际法形式，其目的是建立国家经济新秩序。它体现为一套调整国际关系的规则，着眼于促进公平，相互合作以及弥补发展中国家和发达国家之间的不平等。这些国际发展法所确立的原则进而促进了国际环境法的发展，促使一贯对发达国家主持制定的国际立法持不同意见的发展中国家参与并讨论国际环境问题，从而使处于不同发展阶段的国家能够在国际社会协商谈判有关的环境与发展问题。

以1992年里约环境与发展大会为例，本着为了人类的生存和实现可持续发展的目标，各国都普遍意识到只有世界各国的共同努力才会有我们人类共同的未来，并在此基础上就发达国家和发展中国家对于全球环境问题承担“共同但有区别的责任”、发展中国家的“发展权”、发达国家向发展中国家提供“新的、额外的资金”以及建立在尊重国家主权等国际关系准则基础上的“新的全球伙伴关系”等达成共识。与1972年瑞典斯德哥尔摩人类环境会议相比较，用我国前全国人大环境与资源委员会主任委员、原国家环保局局长曲格平先生的话说，就是“1972年的会议只是暴露了环境问题，没能找出问题的根源和责任，因而也就不能更有效地解决全球环境问题”，而1992年的会议则“从筹备到会议通过的文件，都首先找出环境问题产生的根源和责任” 。因此，虽然各国对一系列环境保护条约的某些条款持有不同意见，但是作为一种共识，可以说以全球和人类生存的目的为重的理念已经为各国所接受。

2．国际环境立法实践提供了可参照的模式

从1972年至1995年的23年时间里，全世界已经制定了九百多个多边和双边的与环境相关的国际条约。在20世纪90年代以后，国际与国内环境立法的目标已逐渐转向可持续发展，其特点在于国际环境法正在日益直接对国内环境法的形式产生重大影响，并且在国内环境法方面从立法原则到方法也在日益相互类似。在环境法全球化的进程中，联合国机构特别是联合国环境规划署（UNEP）犹如国际法委员会的成员一样，对这一进程起到了显著和重要的作用。《21世纪议程》则增强了UNEP的作用，它规定的优先事项就是要求UNEP进一步发展国际环境法，以有效地利用全球的自然资源。

作为国际法的主要渊源——国际环境条约，其意义自不待言。从当今国际环境法体系来整理，其内容已经涵盖大气、水、海洋、生物资源、极地、世界文化和自然遗产、有害废弃物处理以及有毒化学品和放射性污染等方面。

值得一提的是，在国际环境法领域，用宣言等形式表现出来的国际环境保护决定越来越多。例如1972年斯德哥尔摩《人类环境宣言》和1992年《里约宣言》。这种用宣言的形式确立国家环境保护原则框架的国际环境规范也称软法，是第二次世界大战以后出现在国际法领域的一种新现象。它之所以出现，是因为国际关系中出现了许多新的领域，需要制定某种规则加以调整，但由于缺乏经验，一时难以制定出明确具体的为多数国家接受的规定，而不得不制定一些灵活性较大、约束力不强的可以为各国接受的“软法”原则。（ 参见第十二章第一节 ）

《人类环境宣言》和《里约宣言》是典型的国际环境软法，它可以通过各国的实践和签订条约变为国际习惯法和条约法，即变为“硬法”。例如，针对国际环境法的规定，许多缔约国都制定了实施国际环境法的国内法。我国在1995年修改《大气污染防治法》时，也将实施《气候变化框架公约》的部分具体义务写进修改草案；在同年制定的《固体废物污染环境防治法》中更是将履行《控制危险废物越境转移及其处置公约》的国际义务具体写入该法之中。随着国际环境立法以国家行为规则国际组织机构和平解决争端、赔偿责任以及国际制裁等规定的具体化，它作为“硬法”的性质必将重新表现出来。 Dl8g94xHLJalKd2C6ctDWYXwnrfu9Q7eu64SEADmFmHE2nzcS7xSYFn4yE83w7jf