第二节
环境法的渊源和分类

一、环境法的渊源

环境法的渊源（sources of environmental law）即环境法的表现形式。 从制定法的角度看，它们主要表现在国内法（national law）、区域或地方法（regional or local law）以及国际法（international law）之中。

由于存在着大陆法系和普通法系这两大法系的不同，以及各个国家法治传统的不同，环境法的表现形式在各国也各不相同。 但是无论是大陆法系国家还是普通法系国家，目前成文的环境法律法规都是环境法的主要渊源。

以下将从国内法和国际法的角度对环境法的渊源分别进行介绍。

（一）环境法的国内法渊源

宪法。宪法对环境保护的规定主要是确立公民关于环境的权利和义务，以及国家对环境保护的责任 。作为国家的根本法，宪法具有最高的法律效力。

法律。 即国家立法机关制定的法律，主要的表现形式是成文的实体法和程序法。 在环境法方面，法律通常包括环境基本法和部门单项环境与资源保护法律等两大类。 环境基本法主要对综合性环境政策目标、环境保护原则以及环境的共同事项、环境管理机关等作出规定，单项环境与资源保护法律则是分别根据环境要素的不同、作为法律控制对象或保护对象的不同划分、对自然资源的合理开发利用管理以及具体法律制度的实施（如环境影响评价）而专门作出的规定。另外，民法、刑法、诉讼程序法、经济法、劳动法、卫生法等法律也是环境法的相关法。它们的法律效力次于宪法。

实施令。 实施令是一些国家通过宪法授权，由国家总统（国家主席）等发布的实施法律的命令。它的主要作用在于确定法律是否实施、何时实施。

行政机关制定的规则。 这是由行政机关依照行政立法权和行政立法程序制定的实施环境法的规定。它可以在一定的限度内对法律增加一些在实体或程序方面的更为具体的规定，以利于行政机关通过对法律的解释来实施法律。

普通法。 这是一部分具有习惯（customs）或习惯法（usages）传统的国家的一种法律的表现形式。它由习惯或习惯法所形成的原则构成，并且在适用上对司法意识和良心产生影响。普通法的原则和规范在环境法的发展上曾作出过较大的贡献。

区域或地方法 。 单一制与联邦制国家国内的政府状况有着明显的区别。在联邦制国家，法律有联邦法和州法之分，联邦与州之间实行着分权制度，它们均具有制定法或实施法的权利和义务，只不过根据宪法的不同授权而分别处理联邦或州的事务。在单一制国家，则由地方根据国家法律规定执行法律授权的事务。中国实行着单一制国家结构的形式，按照宪法以及地方组织法的规定，地方各级人民代表大会（主要指省级或较大的市级）可以在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定地方性环境法规，在本行政区内实施。民族自治地方人大，有权制定有关环境保护的自治条例和单行条例并在本行政区内实施。

（二）环境法的国际法渊源

国际法的范畴也包括诸如欧洲联盟成员国制定的区际性条约条款、欧洲联盟制定的法律和命令以及行动计划一类的国际法文件。一般来说，国际法的制定不像国内法那样有一定的程序，因为国际法在制定程序方面有许多不确定性因素。环境法的国际法渊源主要包括：

条约。 条约是国家之间的明示协议，它是国际法的最主要的渊源。从目前来看，许多环境条约都仅仅是一个框架性协议，它需要在国际议定书的补充下才能完整。

习惯。 根据《国际法院规约》第38条（1）（6）的规定：“国际习惯，作为通例之证明而经接受为法律者。”

环境法的其他国际法渊源 。包括在国家法律制度中被世界普遍接受的一般原则；国内法院或国际法院的司法判例；公法学家的学说（出版物）；被称为软法的环境保护国际行动计划或者原则宣言，以及国际组织的决议，等等。（ 参见第十二章第一节 ）

二、我国环境法的主要渊源

依照我国《立法法》的规定，我国实行二级（国家与地方）多元的立法体制，法的具体表现形式包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等。此外，对法的适用具有普遍意义的有权解释在习惯上也属于我国法的形式渊源。

（一）宪法中的环境与资源保护规范

在论及中国环境法的主要渊源时，一般认为应当将宪法中的环境保护规范也纳入其中。目前，不论各国的宪法规定如何，有一点是可以肯定的，就是宪法已经将环境的价值纳入其规范体系之中，以此作为环境立法、环境行政的依据。

各国宪法位阶上的环境保护规范一般确立于基本权或者国家的基本制度之中。 鉴于修宪的困难，一些国家则是通过制定环境基本法的方法将环境保护规范予以确立，如加拿大环境保护法、美国国家环境政策法。

在环境保护方面规定得相当具体的是瑞士联邦共和国《宪法》。1962年在瑞士修改宪法时就对自然与乡土保持以及主要就景观、历史遗迹以及其他自然、文化的纪念物的保持作出了规定。1971年，《宪法》又修改增加了自然保护规定，即“保护人类及人类生存的自然环境不受有害或不快作用影响”。1973年又增加了联邦应当制定动物保护法律的规定。这样，就在宪法方面完善了针对环境污染的生活环境保护和对作为生态系统的自然环境保护的规定。

另外，葡萄牙和西班牙的宪法则规定环境保护是国家的任务。1976年葡萄牙《宪法》第9条规定：“拥护和增进葡萄牙人民的文化财产，保护环境与自然，维护自然资源。”1978年西班牙《宪法》则在标题为“社会政策与经济政策的指导原则”的篇章中规定了国家保护环境和合理利用自然资源的义务，第45条还专门规定“国民有享受舒适环境的权利” 。

一些国家的宪法还直接在基本权利篇章中对环境权作出规定，如1987年韩国《宪法》规定：“所有公民有在优美舒适的环境中生活的权利，国家以及公民应当努力保护环境”。“关于环境权的内容及其行使，由法律规定之。”

其他一些在宪法上没有明文规定环境保护的国家，则由立法机构或者学者从宪法有关生存权和生命健康权的规范推演出公民的环境权和环境享有权。（ 参见本章第三节 ）

我国1982年《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境， 防治污染和其他公害。” 这是我国环境立法和环境行政的最基本的依据。从法理上推演，其结果就是保障人民在健康、安全、舒适的环境中生活和生存的权利。此外，我国《宪法》对自然资源和一些重要的环境要素的所有权及其保护也作出了规定。在基本权利方面，我国《宪法》并未直接规定环境权条款。因此，理论上有关公民的环境权只能从专门的环境立法有关公民参与原则的条款规定来推演。但是，由于我国现行司法体制不具有合宪性审查的机能，因此学理的推演包括环境权的实践均无宪法和法律上的依据。

（二）环境与资源保护法律

环境与资源保护的单项法律是指对环境污染的防治和环境要素的保护而由国家立法机关制定的特别行为规范。一般情况下，它们是以综合性环境基本法的存在为前提的环境立法现象，其特点是具有控制对象和方法的针对性和专一性。

目前我国已经制定施行了二十多部单项环境与资源保护法律。

如上所述，综合性环境基本法的立法原因在于宪法位阶的环境保护条款缺失或因整合现行国内法律制度的需要而制定。综观各国综合性环境基本法，主要是对环境保护的基本原理作出规定，因环境与资源保护单项法律的立法改变较快，所以各国在建立环境与资源保护法律体系之初无法预见各单项法律制度的内容，所以制定整合型的综合性环境基本法以统一协调环境保护的关系。大体上，综合性环境基本法相当于一部法典的总则部分。（ 参见第五章第一节 ）

在案例2.4中，从我国环境法的渊源分析，C环保局在处理A、B双方的水污染纠纷时，首先应当依法对A和B的主体资格等身份进行确认并对损害范围予以确定；查明A的排污行为可能适用《排污费征收使用管理条例》以及有关排污申报登记的规章；确定水污染损害的赔偿责任适用《水污染防治法》的规定；明确A的行为与B的损害之间的因果关系与相关证明责任，可能参照《民事诉讼法》的规定以及最高人民法院有关司法解释的规定，或者国家环境保护总局有关行政处理水污染纠纷案件的意见、要求等。其次，还可能适用A、B所在地的地方性环境保护法规的有关规定；与此同时还可能涉及对有关水污染物排放标准、渔业标准等的适用，等等。尽管可供适用的规范性法律文件很多，但是最终处理本案的主要依据依旧是《水污染防治法》的规定。

（三）环境与资源保护行政法规

环境与资源保护行政法规是指由国务院依照宪法和法律的授权，按照法定权限和程序颁布或通过的关于环境与资源保护方面的行政法规。

由于我国具有几千年的“人治”传统，因此，在我国社会主义法的建设上也有“法制”与“法治”之分。 作为执政党，中国共产党一直采用中央制定政策，通过文件的形式对国家政策和行政目标“下达”到地方贯彻执行。因此，各级政府也“惯性”地习惯于以制定政府文件的形式执行国家的政策或法律。

到20世纪70年代末我国开始提倡“法制”，强调的是法律制度（包括行政法规、部门规章和地方性法规）的建设与完善，在法律体系的整理上也强调立法的不同层次。由于长期形成的行政事务由政府“自己管理”的思想和方法，国家立法机关对行政管理法律的制定相对薄弱。加上立法所遵循的“宜粗不宜细”的原则，也使得法律的实施不具有可操作性。

这样，由国务院制定的环境与资源保护行政法规以及各行政主管部门制定的规章就代替了空洞的法律、弥补了法律的空白，促进了环境与资源保护行政的展开。因此，国务院环境与资源保护行政法规除了执行着解释法律，特别是规定环境执法的行政程序外，还在一定程度上弥补和起到了法律所应起到的确定权利义务关系的作用，同时也为同类立法奠定了实践的基础。

由于国务院制定的行政法规仅对于政府环境与资源保护行政执法和管理具有效力，因此依照《立法法》规定，其法律效力低于国家的环境与资源保护法律。

（四）地方性环境与资源保护法规或规章

由于国家环境与资源保护立法是针对整个国家的环境与资源保护管理，它们只对具有共同性、基本性、原则性的内容予以规定 ，而不可能对每一个地区的具体事项作出规定。因此，地方环境与资源保护立法是对国家环境与资源保护立法的重要补充。

按照地方环境与资源保护立法在制定机关和效力上的不同，可以将它们分为地方性环境法规（地方人大及其常委会制定颁布）和地方政府环境与资源保护规章（地方政府制定颁布）。在民族区域自治地方，还可以制定环境与资源保护自治条例或单行条例。

在与国家环境与资源保护法律、行政法规的关系方面，地方性环境与资源保护法规或规章总的来说是一种从属关系。当适用国家环境法律与适用地方性环境法规或规章发生矛盾时，依照法理只要地方法规不与国家法律、法规抵触就应当优先适用地方法规。

在案例2.5中，某市人民政府享有优先适用地方性法规并依照条例的授权解释法规的权力。但是，某市人民政府的解释至少存在着如下不正确之处：第一，这一解释与国家和地方立法的目的不符，因为无论在《水污染防治法》还是在某市人大常委会制定的引水渠环境保护条例中，有关立法的意图是禁止在一级保护区内新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目，而新建数十座高压线铁塔无论如何也不能被解释为是“与供水设施和保护水源有关的建设项目”；至于建设项目可能造成水污染并非禁止兴建建设项目的唯一原因。第二，依照《环境影响评价法》规定，新建任何工程项目都必须依法进行环境影响评价，之后才能判定该工程项目是否存在环境影响，而不论该工程项目是否为“市政基础设施建设项目”，即使对水质不产生污染或污染威胁的市政基础设施建设项目也不是可以解除法律或地方性法规禁止性规范的正当理由。

（五）环境与资源保护部门规章

在我国，环境与资源保护行政主管部门以及其他有关行政机关也有权制定环境与资源保护的行政规章。依照《立法法》规定，部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项（第71条）。此外，部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行（第82条）。

在本书有关环境法的基本制度之中，许多制度的具体适用就源自国务院环保部门和其他依法行使环境监督管理权的部门的规章。（ 参见第五章第二节以下 ）

（六）对法的适用具有普遍意义的有权解释

1．国家立法机关对适用环境与资源保护法律的解释

由于我国国家环境与资源保护立法在内容上一般较为原则和抽象，在这种情况下许多法律条款在具体适用时还需要由国家立法机关予以具体解释以利于法律的适用。依照《立法法》的规定，法律解释主要包括两种情况：一是法律的规定需要进一步明确具体含义的；二是法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的（第42条）。

法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力。

2．适用环境与资源保护法律规范的司法机关解释

在我国，国家司法机关（指最高人民法院和最高人民检察院）也有权依照法定程序分别就法律的具体适用作出司法解释。由于这些司法解释可以直接对环境案件的司法审查（审理）程序及其判决产生影响，从而使当事人的权利和义务关系发生改变，所以适用环境法律规范的司法机关解释也是我国环境法的形式渊源之一。例如，1992年最高人民法院在《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第74条第3项，就对因环境污染引起的损害赔偿诉讼的举证责任倒置作出了具体规定。 Zj1UmC8Zd41RPq0SahJk4bobLbHL1m0o8qfnr4HSq90DmkGZ1sc+wsiC5n0rub81