第一节
政府预算的内涵

一、政府预算的概念及内涵

（一）政府预算的含义

1．政府预算的概念

就公共财政而言，政府预算是指经法定程序审批的具有法律效力的政府财政收支计划，是政府筹集、分配和管理财政资金及宏观调控的重要工具。狭义的预算指预算文件或预算书；广义的预算指编制、批准、执行、决算、审计结果的公布与评价等所有环节，实际上是整个预算制度。政府预算主要包括年度预算和多年预算，其典型形式是年度预算。

政府预算，是任何国家政府施政和进行财政管理所必需的。政府预算一般都要包括三方面的内容：第一，收入和支出的种类和数量以及这些种类和数量所表现出来的收支的性质和作用；第二，各级政府和各部门在处理收支问题上的关系及其所处的地位和所承担的责任；第三，在收入和支出的实现上所必须经过的编制、批准、执行、管理和监督等预算过程。

2．政府预算的内涵

（1）从形式上看，政府预算是以年度政府财政收支计划形式存在的。政府预算的典型形式是政府对年度财政收支规模和结构进行的预计、测算和安排，是按国家一定时期的政策意图和制度标准将政府预算年度的财政收支分门别类地列入各种计划表格，通过这个表格反映一定时期政府财政收支的具体来源和使用方向。

（2）从性质上看，政府预算是具有法律效力的文件。政府预算不仅仅是计划，经过立法机构批准的政府预算，本质上是法律。政府预算的形成过程实际上是国家立法机构审定预算内容和赋予政府预算执行权的过程，即政府必须将所编预算提交国家立法机构批准后才能据以进行财政活动。各国宪法一般规定，政府预算经立法机构批准公布后便具有法律效力，政府必须不折不扣地贯彻执行，不允许有任何不受预算约束的财政行为。在预算执行中由于客观情况的变化必须修改预算时，也必须经过一定的法律程序；紧急情况的处理要补报审批手续。可以说，政府预算是纳税人（公众）通过立法机构对政府行政权力的约束和限制，是立法机构对政府作出的授权和委托，政府行政机构对立法机构及其代表的社会公众负有法律责任，即政府活动的内容和过程要受到法律及立法机构的严格监督和制约。

（3）从内容上看，政府预算反映政府集中支配的财力的分配过程。从政府预算的内容上看，各项收入来源和支出去向体现了政府的职能范围，全面反映了公共财政的分配活动。从预算收入看，政府通过预算的安排，采用税收、利润、公债、收费等手段参与国民收入的分配，把各地区、各部门、各企业及个人创造的一部分国民收入集中起来，形成政府财政收入，集中收入的过程也反映和协调着政府与部门、企业及公民个人的分配关系；从预算支出看，通过预算安排，把集中的财政资金在全社会范围内进行分配，以满足社会的公共需要。因此，政府预算收支体现着政府集中掌握的财政资金的来源、规模和流向，预算规模和结构又直接反映了公共财政参与国民收入分配及再分配的规模和结构。

（4）从程序上看，政府预算是通过政治程序决定的。从政治角度看，政府预算是纳税人及其代议机构控制政府财政活动的机制。必须构造控制政府预算机制的深刻原因在于：具有独立财产权利的纳税人担负着政府的财政供应，就必然要求控制政府的财政，以政治、法律程序保证政府收支不偏离纳税人利益，保障个人的财产权利不受政府权力扩张的侵犯。政府财政是政府花众人即纳税人的钱为众人办事，成本和效用都是外在的。如果没有预算约束，或预算没有法律约束效力，政府官员就不会对公共资金的使用后果承担责任，公共资金就不会基于公众的利益而合理、有效和正当地使用，就不可避免地会出现效益低下或贪污、腐化、挥霍、滥用的现象。因此，政府要通过对公共资源的分配为社会提供一定的公共产品和服务，其活动必须受到控制，这种控制有别于经济活动由市场进行的控制，它是由政治过程决定的控制系统，这种以政治决定为基础的控制政府活动的系统就是预算或预算制度。

（5）从决策过程看，预算应是公共选择机制。预算由编制、审议通过、执行实施、决算审计、向社会公布等一系列环节组成，通过这些环节保证政府财政活动能够满足公共需要。这一过程的实质是公共选择机制。表现在：第一，预算编制是公共利益的发现过程。预算的提出和协调，首先是通过专门机构对国内外的经济、政治和社会形势作出分析、评估和预测，发现社会需求的主要矛盾和问题。在此基础上，通过一定的政治程序提出政府的任务和目标。财政部门据此提出预算指导方针和技术要求，政府各部门据此提出预算请求，并排列出先后次序。财政部门在行政机构领导下进行多方的充分协调，按重要性或紧迫性排序，形成预算草案提交给代议机构讨论。第二，预算在代议机构讨论和批准的过程是公共利益的继续发现和确认过程。代议机构对政府提交的预算草案进行辩论、听证、修改、宣读、投票批准等，是公共利益的继续发现和确认过程，公众代表和党派团体在讨论中表述意愿，反映各自所代表的阶层或利益集团的要求，最后在达成利益共识的基础上批准预算，公众利益被最后确认。第三，预算的实施和完成是公共利益的实现过程。预算实施依据严格的程序：各支出部门的领导对使用的资金负责，财政部门对其进行审核后批准拨款，遵循政府采购、国库集中支付、定期报告、绩效评价等制度，最终执行结果要经过审计部门的审计，审计结果及其详细的说明材料报立法机构确认，并向社会公布。

3．政府预算与财政的关系

从预算与财政的关系看，它是公共财政的运行机制或基本制度框架。

（1）财政的公共性。财政是以公共权力进行的资源配置。公共性是财政的基本特征。这是由公共权力的性质决定的。财政的公共性具有三个层次：第一，从活动目的来看，财政活动的价值在于满足整个社会的公共需要，是满足公共需要的手段，这与私人行为是为了满足私人需要，追求个人利益最大化不同。第二，从活动范围来看，由满足公共需要的目的所决定，财政活动范围应定位于私人不愿意干或没有能力干、干不好的事。在理论上一般主要是指非营利的公共产品或半公共产品；在实践上财政活动范围要看当时的社会公共需要如何，公共意志如何表达和贯彻。第三，从运行机制来看，由前两个规定性决定，财政运行机制基于公众意志，体现社会绝大多数人的偏好，应该是公开透明的、民主法治的、程序规范的。

（2）财政制度和运行机制。财政是在一定的制度框架内运行的，运行机制的公共性如何，决定着财政活动范围、财政对于公共需要的满足程度以及财政效率的高低。这个具有决定作用的财政制度或运行机制，其实质是如何运用公共权力，公共权力依据什么规则进行资源配置。正是公共权力的运行规则决定了不同的财政制度。不按法定的程序、随意地取公众钱并用其钱者，是专制财政；按法定程序、公开透明地取公众钱并用其钱者，是公共财政。所以，公共财政应该是民主财政、法治财政。建立公共财政的基本框架就是要构造公共财政的运行机制——现代政府预算，要树立正确的“预算观”，即对于预算产生来说，是先有财政活动，后有预算；对于公共财政而言，应是先有预算，后有财政活动。预算规范到哪里，财政才能活动到哪里，不允许有任何超过预算边界的财政收支。

二、政府预算的基本特征

政府预算作为一个独立的财政范畴，是财政发展到一定历史阶段的产物，从预算的产生到发展为现代预算制度，其内涵不断得到完善和充实，并形成其区别于其他经济范畴和财政范畴的基本特征。政府预算的基本特征主要如下：

（一）公共性

公共性是指预算分配的内容要满足社会公共需要，预算的运行方式要公开、透明、规范。相对于其他预算主体和传统的国家预算来说，政府预算具有很鲜明的公共性。

1．与其他预算主体相比较

在现代社会当中，人们对时间、金钱的分配都要做预算，即做计划和预计，个人、公司、政府均不例外。个人、公司预算（以下称私人预算）与政府预算的重大不同在于预算决策背后的动机不同，即私人预算是用自己的钱为自己办事，而政府是在用公众的钱为公众办事。因此，私人预算的目的是如何在可获取资源的能力范围内及各种私人需要之间更合理、有效地分配，私人预算决策往往建立在能否给自己带来预期效益的基础上，其主要特征是受利益的驱动，追逐利润的最大化；而由于政府职能的作用范围主要是提供公共产品和服务，弥补市场缺陷带来的不足，决定了政府在为提供这类产品和服务进行预算决策时，更多考虑的是其为全社会带来的利益而不是利润。当然，这并不是否定在政府预算决策时借助企业预算决策中的成本效益分析的思路和方法，而实践恰恰说明将绩效评估的方法引进政府预算是改进支出结果的一种有效的制度。

2．与传统的国家预算相比较

我国政府预算相对于传统的国家预算不只是简单的名称改变，而应是一种新的预算模式，这种“新”既有预算理念上的转变，又有预算编制方式及运行方式的不同。第一，从预算理念上看，随着政府职能的转变，预算的支出结构发生了重大的变化，生产性和营利性的投资支出比例在逐步缩小，而公共性支出比例迅速上升，即支出的重点主要集中在四大公共领域：国家政权建设、公共事业发展、公共投资支出和收入分配调节。政府预算理念日益表现出其公共性。第二，从预算编制和运行方式上看，政府预算的公共性必然要求其规范和透明。因此，原有集中集权的预算制度正被充分体现预算公共性理念的预算制度取代。

（二）法律性

法律性是指政府预算的形成和执行结果都要经过立法机构审查和批准，预算执行过程要接受立法机构的监督。

政府预算的法律性具体体现在：预算的编制、执行和决算的程序是在法律规范下进行的；有关预算级次划分、收支内容、管理职权划分等也都是以预算法的形式规定的。这样就使政府的财政行为通过预算的法制化管理被置于社会公众的监督之下。

现代预算的法律约束是区别于封建专制预算的一个重要特征。政府预算的法律性是预算计划性的前提和保证，缺乏法律约束的预算不能称为真正意义上的现代预算制度。为适应建立公共财政的需要，就必须把预算定位在“法律的本质上”，赋予预算以法律效力。

（三）计划性

计划性是指政府通过编制预算可以对预算收支规模、收入来源和支出用途作出事先的预测和计算，编制出预算收入计划和预算支出计划。

这种建立在预测基础上的计划是否符合实际，最终是否能够实现，一方面取决于预测的科学性和民主化程度，另一方面也取决于在计划成立后的预算执行中，客观条件变化后的应变措施以及预算管理水平。

（四）集中性

集中性是指预算资金作为集中性的政府财政资金，它的规模、来源、去向、收支结构比例和平衡状况，由政府按照社会公共需要，从国家全局和整体利益出发进行统筹安排，集中分配。

要保证实现政府基本职能，满足全社会的共同需要，必须建立集中性的财政资金，在全社会范围进行集中分配。预算收入的来源是按照国家法定征收对象和标准在全社会范围内进行筹集，任何部门、单位或个人不能截留、坐支、挪用，以保证预算收入能及时、足额地缴入国库；预算资金是政府履行其职能所必需的财力，各地区、各部门、各单位必须按国家统一制定的预算支出用途、支出定额、支出比例等指标执行，不得各行其是。

（五）综合性

综合性是指政府预算是各项财政收支的汇集点和枢纽，综合反映了国家财政收支活动的全貌，即预算内容应包含政府的一切事务所形成的收支，全面体现政府年度整体工作安排和打算。

为了综合反映政府收支活动的全貌，预算应该包括一切收支，并以总额列入预算，而不应该以收抵支，只列入收支相抵后的净额。由于政府预算全面反映了政府施政的方针和战略部署，因而通过计划就可以了解到政府在这个年度里的整体工作安排和打算。 exHSHIaGH7CgSc4Ix1tUdXNOHpPoC3BJdV1B13puQwhaTNPWfaahuojzt3bePmNX