国际货币基金组织的收支分类方法

一、收入分类

国际货币基金组织在《2001年政府财政统计手册》中，将政府收入划分为税收、社会缴款、赠与、其他收入四类。

（1）税收收入。包括：对所得、利润和资本收益征收的税收，对工资和劳动力征收的税收，对财产征收的税收，对商品和服务征收的税收，对国际贸易和交易征收的税收，其他税收等。

（2）社会缴款。包括：社会保障缴款和其他社会缴款。其中，社会保障缴款又按缴款人细分为雇员缴款、雇主缴款、自营职业者或无业人员缴款、不可分配的缴款。

（3）赠与。包括：来自外国政府赠与、来自国际组织赠与和来自其他广义政府单位的赠与。

（4）其他收入。包括：财产收入，出售商品和服务，罚金、罚款和罚没收入，除赠与外的其他自愿转移，杂项和未列明的收入等。

二、支出分类

国际货币基金组织的支出分类方法分为功能分类和经济分类两套既相互独立又相互联系的分类体系。

1．支出的功能分类

（1）一般公共服务。包括：行政和立法机关、金融和财政事务、对外事务、对外经济援助、一般服务、基础研究、一般公共服务“研究和发展”、未另分类的一般公共服务、公共债务操作、各级政府间的一般公共服务等。

（2）国防。包括：军事防御、民防、对外军事援助、国防“研究和发展”、未另分类的国防等。

（3）公共秩序和安全。包括：警察服务、消防服务、法庭、监狱、公共秩序和安全“研究和发展”、未另分类的公共秩序和安全等。

（4）经济事务。包括：一般经济、商业和劳工事务，农业、林业、渔业和狩猎业，燃料和能源，采矿业、制造业和建筑业，运输，通信，其他行业，经济事务“研究和发展”，未另分类的经济事务等。

（5）环境保护。包括：废物管理、废水管理、减轻污染、保护生物多样性和自然景观、环境保护“研究和发展”、未另分类的环境保护等。

（6）住房和社会福利设施。包括：住房开发、社区发展、供水、街道照明、住房和社会福利设施“研究和发展”、未另分类的住房和社会福利设施等。

（7）医疗保障。包括：医疗产品、器械和设备，门诊服务，医院服务，公共医疗保障服务，医疗保障“研究和发展”，未另分类的医疗保障等。

（8）娱乐、文化和宗教。包括：娱乐和体育服务，文化服务，广播和出版服务，宗教和其他社区服务，娱乐、文化和宗教“研究和发展”，未另分类的娱乐、文化和宗教等。

（9）教育。包括：学前和初等教育、中等教育、中等教育后的非高等教育、高等教育、无法定级的教育、教育的辅助服务、教育“研究和发展”、未另分类的教育等。

（10）社会保护。包括：伤病和残疾、老龄、遗属、家庭和儿童、失业、住房、未另分类的社会排斥、社会保护“研究和发展”、未另分类的社会保护等。

2．支出的经济分类

（1）雇员补偿。包括：工资和薪金（分现金形式的工资和薪金、实物形式的工资和薪金）和社会缴款（分实际的社会缴款和估算的社会缴款）。

（2）商品和服务的使用。

（3）固定资产的消耗。

（4）利息。包括：向非居民支付的、向除广义政府外的居民支付的和向其他广义政府单位支付的。

（5）补贴。包括：向公共公司提供的（分为向金融公共公司提供的和向非金融公共公司提供的）和向私人企业提供的（分为向金融私人企业提供的和向非金融私人企业提供的）。

（6）赠与。包括：向外国政府提供的（分为经常性和资本性两种）、向国际组织提供的（分为经常性和资本性两种）和向其他广义政府单位提供的（分为经常性和资本性两种）。

（7）社会福利。包括：社会保障福利（分为现金形式的社会保障福利和实物形式的社会保障福利）、社会救济福利（分为现金形式的社会救济福利和实物形式的社会救济福利）、雇主社会福利（分为现金形式的雇主社会福利和实物形式的雇主社会福利）。

（8）其他开支。包括：除利息外的财产开支和其他杂项开支（分为经常性和资本性两种）。

案例拓展

如何让政府收支分类“看得懂和说得清”

我国新的政府预算收支分类体系于2007年1月1日在全国范围内正式实施了。对于这样一个看似纯操作层面的技术性的制度，在分析其改革的诸多必要性中有这样一句话：要让“外行人看得懂、内行人说得清”，其潜台词就是要通过政府收支分类的制度安排，真正达到能够全面、准确、清晰地反映政府收支活动的目的，从财政角度来说，就是要使政府成为阳光、透明和责任政府。

建立公共财政就必须构造能够控制和监督政府预算的机制，其制度机理在于契约经济理论，即政府预算的契约关系可以理解为纳税人与政府之间的委托-代理关系。在市场经济条件下，具有独立财产权的纳税人担负着政府的财政供应，就必然要求监督政府的财政，以政治和法律的程序来保证政府收支不偏离纳税人的利益，保障委托人的财产权利不受政府权力扩张的侵犯；而政府是接受纳税人的委托，花众人（纳税人）的钱办众人的事，其成本和效用都是外在的，如果没有法律和制度的约束，也就不可避免地会出现公共资金的挥霍滥用、贪污腐败和效益低下。这种对于公共资金的权利与义务要通过契约来进行规范和约束，而这种契约的现实表现形式就是通过政治程序决定的政府预算及其制度，因此这种制度一定要建立在委托方“看得懂”、代理方“说得清”的基础之上。

新的政府收支分类体系是如何使政府性质不同、内容庞杂的收支通过科学合理的分类做到“看得懂、说得清”，以有利于外部监督和内部约束呢？这种制度安排就是要使政府的收支全面完整、科学规范、易于监督。

1．全面完整

收支分类要全面反映政府收支的来源和性质，即不仅要包括预算内收入，还要包括预算外收入、社会保险基金收入等应属于政府收入范畴的各项收入，以完整地反映以政府为主体的全部财政收支活动，全面体现政府活动的范围和方向，不允许在预算规定范围之外还有任何以政府为主体的资金收支活动。

因此，本次收支分类改革将原来不同管理主体和管理方式的政府性的资金都进行了统一的分类，规定了特定的编码以便在政府收支分类中得到完整、明晰的反映。比如，原来的收支分类方法将收支科目分为一般预算收支科目、基金预算收支科目和债务预算收支科目，各级财政向人大报告并接受监督的主要是一般预算收支科目所反映的所谓预算内资金，而政府性的基金自1997年开始从预算外资金中纳入预算管理，单独编列政府性的基金预算接受管理而没有纳入统一的收支分类体系，特别是一些按照预算外资金管理的财政性资金更是游离于整个政府预算之外，所以政府交给社会公众的预算是一个不完整的政府预算。

这次改革则将原单设基金预算的政府基金预算收支纳入到了新的收支预算科目中，如在原来的“非税收入”类下单独设置款级科目“政府性基金收入”。再如原一般预算收入类级科目中的“行政性收费收入”只反映预算内行政性收费收入部分，还有大量的行政性收费由于属于预算外资金没有纳入预算反映；而在新的预算收入科目中的“非税收入”类下设的款级科目“行政事业性收费收入”中则既包括了预算内的行政事业性收费（1—50项），也包括了预算外的行政事业性收费（50项以后），从而将整个政府性的资金收支情况通过全口径的收支科目设置得以完整的反映。

2．科学规范

（1）体系设置合理

一是新的支出分类体系将政府支出按职能和性质分设了两层既相互独立又紧密联系的支出分类体系。第一层，支出功能分类体系是要完整地反映政府的各项职能活动，说明政府做了什么；第二层，支出经济分类体系属财政资金分配的第二个阶段，即明细地反映政府各项支出的具体用途，说明政府的钱是怎么花出去的。

二是在新科目的设置上反映了公共财政的内容与科学发展观的要求。按照国际通行的分类标准，财政支出按支出功能分类一般可分为四个部分：一般政府服务，反映没有具体受益人的支出，主要包括一般公共服务、国防、公共秩序与安全等；社会服务，反映具有明确受益人的支出，主要包括教育、卫生、社会保障等；经济服务，反映政府着重于提高经济运行效率的支出，主要包括工业、农业、交通、电力等；其他支出，主要包括利息、转移支付等。按照这一要求并充分考虑到我国的国情，新的政府支出分类改变了过去按支出用途分为基本建设支出、挖潜改造支出等的做法，按支出功能分为17个大类，类级科目综合反映了政府的职能活动，如一般公共服务、国防、外交、教育、科学技术、社会保障和就业、环境保护、工业商业金融事务等。特别是一般公共服务、环境保护等科目的设置，更加凸显了现阶段我国政府支出的方向，也体现了我国财政由生产建设型财政向公共财政的转型。

（2）支出归属科学

一是新的支出分类体系对每一类下所包括的内容按政府职能进行了归属调整。如反映政府一般公共服务职能的“食品和药品监督管理支出”在原科目中主要是在“医疗卫生支出”中反映，“质量技术监督”的支出主要是在“工业交通等部门的事业费”等科目中反映，新的支出分类则按其支出功能将此类支出划入“一般公共服务”科目中。再如有关环境保护的支出，原支出科目中没有单设；而新的支出功能分类则专门设置了“环境保护”支出科目，将分散在原“林业支出”、“工业交通等部门的事业费”等支出科目中反映政府用于环保方面的支出加以集中反映，这样既反映了在构建和谐社会中政府职能的重点，又可以完整展现政府的环保支出状况，既有利于政府责任的展示，又有利于社会公众的了解。

二是由于我国原有支出分类是按基本建设支出、行政费、事业费等经费性质设置科目，所以造成了同一功能的支出分散在多个支出科目中的情况。如国家用于科学方面的支出就主要分散在下述科目中：

科学支出——科学事业费

行政管理费——政府机关经费（科技主管部门）

外交外事费——出国费、招待费（科技主管部门）

基本建设支出——科学基建支出

科技三项费用

……

这种分类方法使得社会公众从“科学支出”一项的统计中很难了解科学支出的整体情况，从而难以对有关支出进行正确的分析并得出正确的结论。新的支出分类则将上述支出整合于“科学技术”支出类中，通过类、款、项级科目的设置并与支出的经济分类相结合来加以综合反映。

（3）分类规范细致

规范：新的收支分类按照科学标准和国际通行做法进行政府收支的分类，如收入分类划分为税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入以及转移性收入等，改变了原收入分类只是各种收入的简单罗列的做法。这不但有利于进一步加强收入管理和数据统计分析，也有利于建立与国际接轨的、高效实用的财政统计分析体系。

细致：从分类结构上看，原收入分类分设类、款、项三级，改革后分设类、款、项、目四级，增加了一个级次，四级科目逐级细化，目前分为6类、49款、354项、750目，以满足不同层次的分析和管理要求；支出功能分类的设置细化为类、款、项三级科目，目前分为17类、172款、1 152项；支出经济分类科目设类、款两级，目前分为12类、98款。与我国2001年以前只设有12个相比，2002年以后扩展到30多个反映支出经济性质、具体用途的支出目级科目，可以更加全面、清晰地反映政府支出的明细情况。

3．易于分析和监督

新的支出科目分为支出的功能分类和经济分类两层，两套支出分类体系的设立既相互独立，又可互相配合，从而为有效进行管理、分析和监督提供了制度保障。

支出功能分类根据政府管理和部门预算的要求，统一按支出功能设置逐步细化的类、款、项三级科目。类级科目综合反映政府的职能活动，如一般公共服务、国防、外交、教育、科学技术、社会保障和就业、环境保护、工业商业金融事务等；款级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面的工作，如“教育”类下的“普通教育”、“职业教育”；项级科目反映为完成某一方面的工作所发生的具体支出事项，如“普通教育”款下的“小学教育”、“高等教育”等。新的支出功能科目能够比较清晰地反映政府各项职能活动支出的总量、结构和方向，便于根据建立公共财政体制的要求和宏观调控的需要，有效进行总量控制和结构调整。

支出经济分类反映政府支出的经济性质和具体用途，是要在职能分类的基础上进一步说明政府的钱花到什么具体的项目上去了，如办学校的钱究竟是发了工资，还是盖了校舍，或者是买了设备。它也是进行政府预算管理、部门财务管理以及政府统计分析的重要手段。支出经济分类科目设类、款两级。因此，支出经济分类是对政府支出活动更为明细的反映。类级科目具体包括：工资和福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、转移性支出、基本建设支出等；款级科目是对类级科目的细化，主要体现部门预算编制和预算单位财务管理等有关方面的具体要求。比如，基本建设支出进一步细分为房屋建筑物购建、专用设备购置、大型修缮等。

支出功能分类和支出经济分类从不同侧面、以不同方式反映了政府的支出活动。两种分类相互配合，可以形成一个既反映政府职能活动又反映支出性质、既有总括反映又有明细反映的支出分类框架，这种新的收支分类体系与部门预算相配合，通过财政管理信息系统的有力支持，对任何一项财政收支都可以进行“多维定位”，清楚地说明政府的钱如何来，又如何用，从而有利于全面、完整、明细地反映政府资金的使用情况，为全方位的政府支出分析和监督创造有利条件。

（资料来源：根据李燕2007年2月13、14、15、16日发表于《中国财经报》的文章及本教材的内容整理而成。）

案例分析与思考：

1．政府收支分类为什么要“看得懂和说得清”？

2．现行政府收支分类如何做到“看得懂和说得清”？