第二节
政府预算管理的流程与周期

一、政府预算管理的流程

政府预算管理流程是指一个相对完整的预算管理运行过程，按照各个运行阶段的管理内容，主要分为预算规划与决策、预算编制与审批、预算执行与决算、预算审计与评价、预算控制与监督等阶段。

核心内容是预算的编制与审批、执行与决算。

（一）预算规划与决策

如前所述，政府预算问题并不单纯是管理问题，还有其深刻的政治、经济和社会背景，因此预算方案即政府收支计划的安排要受到一国的法律、法规、政策制度、公众意愿的制约，而这一切要通过政府预算的中长期规划和短期计划来体现。政府年度预算属于短期计划，它的安排建立在中长期财政计划的基础上，根据国内外的政治经济形势，结合本国国民经济运行和社会发展的诸多矛盾，按照财政收支状况和轻重缓急分别进行决策的结果。

（二）预算编制与审批

在通过规划与决策将有关预算问题纳入政府的议事日程后，就要开始对预算方案的设计预测、制定阶段。此阶段财政部门要根据法律、法规的要求、国民经济和社会发展计划指标等测算主要财政收支指标，各预算单位和部门要按照财政部门经过决策下达的收支控制指标以及部门预算的编制要求、基本支出的编制原则和定员定额标准、项目支出的编制原则和排序规定，经过“两上两下”的编制程序编制完成预算。预算编制完成后要按照法定的程序进入审查批准阶段（这也是公众及代议机构参与决策的重要步骤），进而使预算方案合法化。这一过程在我国表现为各级人大对政府预算的审查批准。

（三）预算执行与决算

政府预算经过审批后即进入执行阶段，预算的执行即是实现预算安排的收支计划指标的过程，是各项预算决策是否能够落实到位的关键环节。这一阶段财政部门要通过合理组织收入和有序安排支出实现既定目标。每个执行周期完成后还要对预算的执行情况进行总结，即进入决算过程。

（四）预算控制与监督

预算的控制与监督是指对政府预算编制、执行、决算与评价等过程进行的控制与监督，其目的是保证政府预算的合法性与严肃性，提高预算编制与执行的效率和效益，实现政府预算的政策目标。预算的控制与监督是政府预算整个流程中的重要内容，贯穿于预算过程的始终。

（五）预算审计与评价

预算审计与评价是指按照一定的财务、会计、预算规定与预算绩效评价指标对政府预算实施的结果进行检查与评价的过程。其目的是通过对预算结果与预算目标的差异、预算执行成本与效益（包括社会效益）的分析，及时发现问题，调整和纠正预算中的偏差，解决预算资金使用中的铺张浪费、截留挪用等问题。通过预算审计与评价的过程来掌握预算的基本规律，加强预算的严肃性、科学性和效率性，提高预算的政策效应。

二、政府预算的期限与时效

（一）政府预算年度

1．预算年度

预算年度，也称为财政年度，是指编制和执行预算所应依据的法定时限，也就是预算收支起止的有效期限。这里包含政府预算编制和执行所必须确定的预算期限和时效。预算期限是指按预算计划组织收支实际经历的时间；预算时效是指经法定程序认可而具有法律效力的预算收支起讫时间，即该预算产生效力的时间。就多数国家而言，预算期限和时效是一致的，即预算中所列收支预计的发生时间和这一计划付诸实施产生效力的时间是一个统一的过程，这一过程通常被确定为一年，称为预算年度。

2．预算年度的类型

在实践中，世界各国采用的预算年度类型主要有两种：一种是历年制，即预算年度按日历年度计算，由每年的1月1日起，至当年的12月31日止；另一种是跨年制，即一个预算年度跨越两个日历年度，具体起讫时间又有若干不同的情况。

我国的预算年度采用历年制，即从每年的1月1日起，至当年的12月31日止。

3．决定一国预算年度类型的主要因素

一是每年立法机构召开会议审议政府预算的时间，审议批准后即进入预算的执行，以保证预算的执行具有法律效力；二是收入入库的时间，一般以收入集中入库比较多、库款比较充裕的时候开始一个预算年度，以利于预算的执行；三是历史原因，主要是原属殖民地国家沿用其原宗主国的预算年度；四是宗教风俗的影响，一些国家将最高权力机构开会审议预算的时间与重要宗教活动错开，并据此确定预算年度。

（二）标准预算周期

政府预算管理是一个周而复始的循环过程。所谓预算周期，是指从预算编制、审议批准、执行到决算的完整过程，其中，上述每一个环节又包括若干具体内容。预算编制环节包括预算编制准备、收支预测、具体编制等内容；预算执行包括事中审计、评估分析和财政报告等内容；决算包括年终清理、编制决算表格、事后审计、评估分析和财政报告等内容。一个预算周期结束后进入下一个预算周期，不断重复实施，具有鲜明的周期性特征。预算管理标准周期就是从时间序列上将预算管理划分为预算编制、预算执行、决算三个标准阶段，并对各个阶段的实施时限、工作任务、工作要求及工作程序、步骤等作出统一的制度规范。

预算管理标准周期是在我国预算管理改革中，借鉴国外先进经验引入的新的预算管理程序，它涵盖了预算管理的全过程，将预算管理的编制、执行、决算三个标准阶段有机衔接起来，并加以制度化、规范化管理，各个阶段彼此关联、相互影响和相互约束，形成了一个完整的预算管理链条。

（三）预算年度与预算标准周期

预算管理标准周期与预算年度是一个既相互联系又相互区别的概念。首先，预算管理标准周期与预算年度密切关联。预算年度是预算管理标准周期的基础，预算管理标准周期是围绕某一年度预算的管理确定并展开的，预算年度作为一个阶段（预算执行阶段）存在于一个预算管理标准周期之中。其次，预算管理标准周期与预算年度有很大的区别。预算年度是静态的，具有明显的时段性，预算管理标准周期是动态和滚动发展的；预算年度与预算管理标准周期存在时间上的交叉，预算管理标准周期跨越了预算年度，同一预算管理标准周期存在于不同预算年度中，而在每一个预算年度内不同预算管理标准周期的三个阶段同时并存。

三、我国政府预算周期的构成

（一）各阶段构成及内容

具体来说，我国预算周期的构成环节包括以下几个阶段：

1．预算编制前的准备工作

（1）国务院下达预算编制的指示。国务院每年在预算正式编制前，根据经济增长和社会发展要求向省、自治区、直辖市政府和中央部门下达编制下年预算草案的指示，提出编制预算草案的原则和要求。

（2）财政部门测算预算收支指标。《中华人民共和国预算法》规定，中央预算和地方各级政府预算应当参考上一年预算执行情况和对本年度收支预测进行编制，即通过总结、分析上年度预算执行情况，掌握财务收支和业务活动的规律，客观分析本年度国家有关政策计划对预算的要求，找出本期影响预算收支的各种因素。

财政部门要加强经济与财政分析及预测工作，除了一年期预测外，还要对未来3—5年的宏观经济前景进行客观而科学的预测。可以考虑编制中期财政计划，包括分阶段的投资计划，预测经常性支出的需要和获得收入的可能性等。

（3）财政部制定并颁发政府预算科目和表格，具体组织部署预算编制事项。财政部根据国务院有关编制下一年度预算草案的指示，部署编制预算草案的具体事项，制定统一的预算表格，包括财政总预算表格和单位预算表格。规定和调整预算收支科目、报表格式、编报方法，并安排预算收支计划；部署预算编制的内容、方针和任务，以及各项主要收支预算的编制要求、编制方法、报送程序、份数与期限等。

2．编制审批预算

编制审批预算即编制机构编制并提出预算、立法审批预算。编制预算是预算计划管理的起点，正确编制预算必须以国家的财政经济方针和有关法律、法规为指导，以国民经济和社会发展计划的主要指标为依据，参考上一年度预算执行情况和收支预测进行编制。各级预算要坚持量力而行、收支平衡的原则，积极稳妥地安排各项预算收支，做到收入稳定增长、支出留有后备，提高预算编制的准确性，把预算收支建立在科学预测的基础上。

3．执行预算

经过各级人大批准的预算具有法律效力，必须认真组织实施。预算规定的收入任务，必须保证完成，做到及时足额地上缴国库；预算规定的各项支出，必须及时足额地拨付。各级政府对于必须进行的预算调整，须报请同级人大常务委员会审批，未经批准，不得调整预算。各级财政部门要监督检查本级各部门预算的执行，做好预算执行情况的分析，并向本级政府和上一级财政部门报告预算执行情况，保证预算收支任务的圆满完成。

整个预算管理必须取得数据、获得信息反馈，这主要依托于预算管理的基础工作。预算管理的基础工作包括预算会计、国家金库、财政统计。预算会计为预算管理提供基础核算资料，通过会计报表反映预算执行情况，通过会计监督提高管理水平。国家金库处于预算执行的第一线，反映预算收支执行情况，通过国家金库的预算收支基础核算资料和定期的金库报表，可以分析和检查预算收支执行情况。财政统计是财政部门的业务统计，是财政部门信息工作的重要组成部分，通过占有和分析这些数据资料，为掌握财政发展趋势、制定财政政策提供依据。

4．编制决算

决算即审计评估预算，是对预算执行的总结。正确编制决算可以全面反映预算执行的结果。为此，必须做好决算编制的准备工作，必须自下而上经过层层审核汇编，不得估算代编。决算的编制必须符合国家的有关法律、法规，要划清预算年度、预算级次和资金界限，做到收支数字准确、内容完整、报送及时。通过编制决算，总结预算管理中的经验，为提高今后的预算管理水平创造条件。

（二）问题及改革探索

从我国政府预算周期运行的实际情况分析，预算管理改革需要重点解决以下问题：

第一，适当延长预算编制时间，提高预算编制质量。编制高质量的政府预算，是执行预算、实现政府经济社会政策目标的前提。长期以来，我国政府一般是每年第四季度开始编制下一年度预算，现提前为第三季度，编制时间紧、任务重，难以对预算收支进行准确测算，预算编制较为粗略，不能很好地体现政府公共服务职能的要求。在国际上，美国、英国等国家提前一年以上编制下一年度预算，美国从编制经执行到决算，整个预算周期长达33个月。因而适当延长政府预算编制的时间，对进一步提高预算编制质量，增强预算管理的合理性、科学性是十分必要的。

第二，适时调整预算审议、批准的时间。我国预算年度采用历年制，即从当年1月1日至12月31日，但中央预算是在每年3月份召开的全国人大上进行审议、批准，然后由财政部再向各部门批复预算。这样，当年预算在没有正式批准之前实际上已开始执行，一般参照上年预算执行情况进行资金拨付。这使得先期执行的预算没有法律效力，给预算管理带来了一定的困难。因此，需要适时调整预算审议、批准的时间。

第三，加强预算执行情况的审计、评估分析和财政报告，提高预算管理的透明度，使政府和社会各界及时了解预算执行情况、存在的问题及原因，采取有效措施，纠正预算执行过程中的各种偏差，实现政府预期的目标，维护社会公共利益。 3iZXUNdo6QFtEB6XY3hDy7WnqjWhVy2YfAoEMKByLicVQqe1zGNDCnQKBG3t2FJ0