序

根据世界银行统计，“七五”到“九五”期间，中国投资决策失误率在30%左右，资金浪费损失大约在4000亿到5000亿。……

按照目前的消费能力，如果中国经济总量达到美国水平，意味着中国将消耗全球124%的原煤、120%的铁矿石、160%的水泥、108%的钢材和100%的氧化铝。……

——郭高中、柴爱新：《谁在阻止节约型社会的建立》，载《瞭望东方周刊》2005年8月30日

本书的原稿为教育部批准我承担的“资助优秀年轻教师基金计划”中《中外环境影响评价立法比较研究》项目的研究成果。其中，有关各国（地区）环境影响评价立法的比较研究工作早在2002年就已经完成。在项目研究期间，从1999年下半年到2002年下半年的3年时间里，我国《环境影响评价法》的起草工作正在进行，而我本人也应邀参与了这部法律的起草和论证工作。2002年10月28日，全国人大常委会三审通过了《环境影响评价法》，该法于2003年9月1日起施行。

考虑到这部法律从起草直至三审才得以通过的艰难历程，考虑到在草案的几次征求意见以及一审、二审直至三审过程中不同意见的激烈交锋和争论，以及另一部规范行政机关审批许可权力的法律——《行政许可法》——正在制定之中（该法后于2003年8月27日由全国人大常委会通过，并于2004年7月1日起施行），我想《环境影响评价法》在实施后可能还会遇到更多的本质上源于政府部门间行政权力的遏制和被遏制的问题。加上2003年“非典”在中国的肆虐，我决定将提交研究报告的时间往后推，以便对《环境影响评价法》的实施效果及其存在的问题进行跟踪研究。

从1979年《环境保护法（试行）》确立环境影响评价制度至今，环境影响评价制度在我国已实际实施了26年之久。与作为一般法的《行政许可法》相比，《环境影响评价法》当属于行政许可制度在环境决策领域中实施的特别法。然而，在《行政许可法》生效之前，《环境影响评价法》的生效似乎并未在行政机关、建设项目单位和公众之中激起大的波澜，规划的编制机关、建设项目单位以及环保部门以外的政府审批部门依然我行我素，违反《环境影响评价法》的强制性规定和程序要求的行为比比皆是。对于大量违法建设项目，公众依然无法据理抗争。在国家环境保护总局等六部委于2003年联合开展的“清理整顿不法排污企业，保障群众健康环保行动”中，所查处的违法排污企业有51%是新建的。更令人啼笑皆非的是，国家环境保护总局发布的环境状况公报却说环境影响评价的执行率一直保持在98%以上。由此，我们不能不质疑《环境影响评价法》在具体执行中的有效性。

到2004年下半年，伴随着《行政许可法》的施行，《环境影响评价法》的执行也风云突变，具体表现为有关环评审批听证会、论证会等一个接一个地举行，大量违法建设项目也不断地为媒体所披露。2005年初，国家环境保护总局更是对30个违法电站建设项目通报停建，一时间在华夏大地上掀起了波澜壮阔的“环评风暴”。然而，时过境迁、事过境迁，“环评风暴”过后， 30个违法电站建设项目又悄然上马，而风向标一边倒地指向公众环境权益保障的诸多环评审批听证会过后，违法建设项目也包上了合法的外衣而由环保部门审批通过。

为此，在《环境影响评价法》施行之后，政府及其环保部门还应当充分研究该法实施过程中实际存在的问题以及其他新课题，通过制定实施细则或者部门规章，将《环境影响评价法》中的诸多原则性、程序性条款具体化，以指导中国的环境影响评价实践。

本着这种想法，我在本书上编的前半部分主要论述了各国（地区）环境影响评价制度的立法和实践，而在后半部分则结合中国的环境影响评价立法和实践提出了完善我国环境影响评价制度的具体对策和措施，并希望这些对策措施能为国家、政府及其环保部门今后的立法和行政执法决策提供参考。

需要说明的是，在本课题的研究过程中，原全国人大环境与资源保护委员会主任委员曲格平先生曾专门向我介绍了《环境影响评价法》立法过程中一些鲜为人知的背景；全国人大环境与资源保护委员会法案局局长孙佑海博士、骆建华主任以及国家环境保护总局法规司法规处处长别涛博士也分别为我提供了大量有价值的参考资料。另外，我的研究生王雷、余仁祥、童颖琼和严厚福同学曾先后与我一道从事了部分专题的研究和资料整理工作。在此特向他们表示衷心的感谢！

汪劲
2005年9月28日写于
北京怡美家园寓所