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二、环境影响评价制度在各国(地区)的发展

(一)各国(地区)环境影响评价制度的发展

如上所述,环境影响评价制度是美国于20世纪60年代末首创的。在1969年美国《国家环境政策法》(NEPA)中,就规定环境影响评价是联邦政府在环境管理中必须遵循的一项制度。该法颁布以后至70年代末,美国各州相继建立了各种形式的环境影响评价制度,纽约州还于1977年制定了专门的《环境质量评价法》。 到1978年,美国环境质量委员会(CEQ)专门颁布作为《国家环境政策法》实施细则的《国家环境政策实施程序的条例》(CEQ规则)。

由于环境影响评价制度的实施对防止环境受到人类行为的侵害具有科学的预见性,因而这项制度很快便为世界各国所采纳和效仿,并为各国立法所确立。

从法的形式渊源比较来看,各国(地区)环境影响评价制度的外在表现形式主要有如下三种:一是在环境立法中确立环境影响评价制度,再通过实施办法予以具体补充,如美国1969年《国家环境政策法》以及2002年以前的中国《环境保护法》和其他单项环境保护法律的规定;二是单独制定《环境影响评价法》,如加拿大、日本;三是既没有直接在环境立法中确立环境影响评价制度,也没有单独制定环境影响评价法,而是将环境影响评价作为编制规划或者审批许可程序的主要内容之一,或者将其作为国家的政策、通过纲要的形式予以施行,如英国和1997年以前的日本。

继美国之后,瑞典、澳大利亚分别在1969年的《环境保护法》和1974年的《联邦环境保护法》中,效仿了美国关于环境影响评价制度的规定。法国于1976年通过的《自然保护法》第2条规定了环境影响评价制度,又在1977年公布的77-1141号政令中对评价的范围、内容、程度作了具体规定,并补充规定了该法强制执行的措施。 1988年,英国制定了《环境影响评价条例》。1990年,德国通过了《环境影响评价法》。1993年,荷兰在其通过的《环境保护法》第七章中对环境影响评价作出了规定。1994年,俄罗斯联邦环境与自然资源保护部公布了《环境影响评价条例》。

此外,加拿大议会于1992年6月23日批准了旨在确立联邦环境评价程序的《加拿大环境评价法》,对环境影响评价所涉及的诸多内容进行了详尽的规定。葡萄牙于1995年通过了环境法和152/1995号政令,对环境影响评价制度作出了具体的规定;在1995年通过的能源法和73/1996号政令也有关于环境影响评价的内容。

在日本,由于国土狭小,人口众多,经济活动的密度又高,所以实行环境影响评价是非常重要的。最初,日本的环境影响评价主要是根据各省厅的行政指导或地方公共团体的条例及纲要在特定的事业、地域内各自实施,但由于这种做法不能完全控制国家有关大规模事业活动的建设,因而人们呼吁应当在法律上统一环境影响评价的程序。

据日本有关资料反映,日本最先将“环境评价”用于正式场合的是前环境厅长官大石。1972年6月,大石在联合国人类环境会议上提出:“在制定公共事业的计划时应考虑采用环境评价的方法。要针对该事业对环境的影响,事前进行充分的调查研究,必要时,环境厅要提出采取环境保护措施的劝告。希望能在不久的将来也把这种环境评价更广泛地应用到国土开发、旅游开发等事业上去。” 日本当时对“环境影响评价”这一术语尚有各种不同的称谓,直到1975年才由环境厅统一称为环境影响评价。鉴于上述认识,日本在第七十一届国会上制定并修改了部分法律。在《关于濑户内海环境保全临时措施的法律》、《公有水面填埋法》、《港湾法》、《工厂设置法》等法律中,都规定了实施环境影响评价的内容。

但是,由于环境厅在环境影响评价法制方面的进程过快,以至于该制度在预测、评价诸方面存在着一些问题,即使在公民参与评价程序方面也存有令人不安之处,所以许多人认为,将环境影响评价规定于法律之中予以实施为时过早。

1977年初,环境厅提出了《环境影响评价法案》,然而由于各省厅的意见不一,该法案未获通过。1978年1月,环境厅又向各省厅提出了新的环境影响评价法案,而在1979年又因有关省厅的意见不一,加上财界的反对,而被搁置下来。对此,日本全国舆论纷纷指责,要求政府尽快完成有关立法。1981年4月,内阁会议决定了环境影响评价法案并向第九十四届国会提出,然而该法案又被废弃(废案)。

为策定行政上的依据从而采取有实效的措施,作为法案的基本内容, 1984年8月,内阁会议制定了《环境影响评价实施纲要》。纲要规定,对于大规模事业的环境影响评价,都要根据该实施纲要对有关事业实施行政指导。

到1993年,日本为推行可持续发展战略,制定了新的《环境基本法》。该法在第20条专项规定了“推展环境影响评估”,要求从事变更土地形状、新设工作场及其他类似事业者,事先要进行调查、预测和评估,并据此推展相关的环境保全。到1997年,日本国会正式通过了《环境影响评价法》。

我国台湾地区于1994年12月30日颁布了《环境影响评估法》,并于1999年12月22日修订后重新颁布;香港特别行政区立法会于1997年通过了《环境影响评估条例》,并于1998年公布施行。

在广大发展中国家和地区,则是通过跨国公司和(或)开发银行和其他捐款组织对发展项目所通常实行的许可制度而逐渐熟悉环境影响评价的概念和程序的。截至1996年,全世界共有85个国家或地区制定了有关环境影响评价的立法 ,共有一百多个国家和地区在开发建设活动中推行环境影响评价制度。

(二)中国环境影响评价制度的发展

我国环境影响评价制度的实施始于20世纪70年代末。在我国施行的环境影响评价制度,是在既吸收了西方国家(主要是美国、加拿大等国)先行开展的环境影响评价制度,又结合我国实际情况的基础上发展起来的。因此,与外国实行的以公众参与环境影响评价为主的方法所不同的是,中国环境影响评价制度主要是依靠环境保护主管部门负责组织审查、批准建设项目的环境影响评价。

自1973年第一次全国环境保护会议后,环境影响评价的概念引入我国。最早是在环境质量评价方面开展了部分的工作。

1978年,中共中央在批准国务院关于《环境保护工作汇报要点》的报告中首次提出了进行环境影响评价工作的意向,其中,特别提到了“选择厂址要注意到保护环境,合理布局。工程项目的设计文件要包含环境保护篇章,阐明企业建设前的环境状况,设计所采用的主要保护环境措施,建成后环境质量状况的预计以及企业环境保护管理机构的设置等内容。” 同年,北京师范大学等单位率先对位于江西省的永平铜矿的开采建设进行了环境影响评价。

1979年,我国第五届全国人大常委会第十一次会议通过了《环境保护法(试行)》,该法首次确立了环境影响报告书制度,规定“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产,都必须注意防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程中,必须提出对环境影响的报告书,经环境保护部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计”。依照该法的规定,我国在单个建设项目、城市发展和区域发展等三个方面展开了环境影响评价工作。

1981年5月,国家计委、国家经委、国家建委和国务院环境保护领导小组联合颁发了《基本建设项目环境保护管理办法》,该办法对环境影响评价的范围、程序、方法、费用、审批等分别作出了规定,并规定了建设项目在保护环境方面应当遵循的一些原则和执行环境影响报告书制度的具体做法。1986年,国家环委会、国家计委和国家经委联合颁布了《建设项目环境保护管理办法》,明确规定制定该办法的目的在于加强建设项目的环境保护管理,严格控制新的污染,加快治理原有的污染,保护和改善环境。该办法将环境影响评价从基本建设项目扩大到技术改造项目和区域开发项目。

1989年,我国在修改《环境保护法》第13条时规定:“建设污染环境的项目,必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定”(即指当时的《建设项目环境保护管理办法》的规定)。同条第2款还规定:“建设项目的环境影响报告书,必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价,规定防治措施,经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后,计划部门方可批准建设项目设计任务书。”

1992年,国家环保局和外经贸部联合颁发了《关于加强外商投资建设项目环境保护管理的通知》。1993年,国家环保局、国家计委、财政部和中国人民银行联合颁发了《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》。这些规范性文件(行政规章)对涉外的投资建设项目的环境影响评价制度作出了规定。

与此同时,1993年国家环保局下发了《关于进一步作好建设项目环境保护管理工作的几点意见》,其中要求有关开发区也必须进行区域环境影响评价。

1994年,国家开始环境影响评价招标试点工作,选择上海吴泾电厂扩建项目作为试点,在环境影响评价中引入了竞争机制。同年,国家环保局发布了《关于加强自然资源开发建设项目的生态环境管理的通知》,要求各地加强对资源开发建设的生态环境影响评价的管理工作。1997年,国家环保局颁布了《环境影响评价技术导则——非污染生态影响生态导则》,标志着我国生态环境影响评价开始走上了新台阶。

1998年实施的《全国环境保护工作(1998—2002)纲要》中强调,要严格执行环境影响评价制度,重点对小浪底水利枢纽工程、京九铁路、三峡工程进行环评,并作好建设项目环境影响后评估和影响评价前期招标工作,对“九五”期间我国环境影响评价工作的目标和任务作出了具体的规定。

1998年,国务院决定对《基本建设项目环境保护管理办法》进行修订,并以行政法规的形式重新颁布了《建设项目环境保护管理条例》。该条例第二章有关“环境影响评价”的规定,是我国2003年以前有关建设项目实施环境影响评价制度的具体依据。

此外,我国颁布的涉及环境影响评价的其他法律法规还有:《关于建设项目环境影响报告书审批权限问题的通知》(1986年发布,2002年又发布了更完整的《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》)、《建设项目环境保护设计规定》(1987年)、《建设项目环境影响评价收费标准的原则与方法(试行)》(1989年发布,2002年又发布了《关于规范环境影响咨询收费有关问题的通知》)、《建设项目环境保护管理程序》(1990年)、《环境影响评价技术导则》(1993年)、《建设项目环境保护分类管理名录》(1999年制定, 2001年、2003年分别做了修改)、《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》(1999年)、《建设项目环境影响评价证书管理办法》(1999年发布,取代1989年《建设项目环境影响评价证书管理办法》)、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》(2001发布,取代1984年《建设项目环境保护设施竣工验收规定》)、《环境影响评价审查专家库管理办法》(2003年)等。

在我国颁布的一系列环境污染防治的单行法律,如《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》中,也毫无例外地对建设项目施行环境影响评价作了在文字上与《环境保护法》几乎一致的重申。

1998年,李鹏委员长在第四次全国环境保护会议上指出:“环境保护工作是各级政府的一项重要职能。各地都要把环境保护的目标和措施纳入本地区的经济和社会发展总体规划,在制定区域开发计划、城市发展规划,以及调整产业结构、产品结构和生产力布局时,都要进行环境评估,提高综合决策水平。”

2000年4月,李鹏委员长在第九届全国人大常委会第十五次会议上发表讲话,要求抓紧制定统一的环境影响评价法。 为此,全国人大环资委主持起草了《中华人民共和国环境影响评价法(草案)》。经过两年的时间,该草案于2002年10月28日获得通过,并于2003年9月1日起施行。

可以说,《环境影响评价法》的颁布与施行是我国环境影响评价制度法制化发展的一个重要的里程碑。在此基础上,我国也将建立起以《环境影响评价法》为核心、由相关行政法规和部门规章以及地方性法规共同构成的环境影响评价法律体系。

环境影响评价政策、法律、法规的出台,使我国在预防建设项目造成环境污染和环境破坏方面取得了很大的进展。据统计,在“六五”期间,全国总共完成了大中型建设项目环境影响评价报告书445项,其中4项否定了原选址方案,尽管否定率较低,但毕竟体现了环境影响评价制度在指导项目合理布局和优化选址方面的重要作用。在“七五”期间,全国共完成大中型项目环境影响评价2592个,其中有84个项目的环境影响评价指导和优化了项目选址,否定率较“六五”时期有所提高。到“八五”期间,全国环评执行率从1992年的61%提高到1995年81%。 “九五”期间,环境影响评价的执行率基本稳定在90%左右。通过实施环境影响评价等一系列环保措施,取缔、关停了八万四千多家污染严重又没有治理前景的“十五小”企业,全国二十三万多家有污染的工业企业中,有90%以上实现了主要污染物达标排放。

(三)环境影响评价制度在国际社会的发展

在国际环境法中,环境影响评价制度也是指在实施对环境可能有重大影响的活动之前,就该活动所发生的环境影响进行调查、分析与评价,在此基础上提出回避、减轻重大环境影响的措施与方案,在综合考虑各项结果后判断是否实施该活动的一系列程序的总称。

在现代科学技术所带来的巨大且不可逆的环境损害方面,与损害以后再进行事后的恢复相比,现在国际社会已经达成共识,即“谨慎预防”、“防患于未然”是更为有效解决环境问题的方法。各国实行的环境影响评价制度就是以防止环境损害为目的的一个有效法律手段,并且与为了现代和将来世代人类社会可持续发展的观念也是相一致的。随着世界经济的不断发展,环境问题早已呈现出跨越国界影响全球的趋势。一国的开发活动往往不只会影响开发当地的环境,还会波及到全国、地区性甚至世界范围内,各国合作在世界范围内的开发活动也对国际环境影响评价制度的产生和发展起到了很大的促进作用。国际环境影响评价制度的相关规定主要体现在地区性、国际性的涉及环境影响评价的国际法文件之中。

如前所述,作为支撑环境影响评价制度的重要因素,比较引人注目的是实施环境影响评价的必要性判断(screening)、影响评价的范围(scoping)和项目等的结合,以及可供选择方案的研究、公民参与程序等事项。

在全球范围内,最早确立环境影响评价制度的条约,是1974年的《北欧环境保护条约》。其他一些国际法文件、条约或协定,如经济合作与发展组织(OECD)通过的重大项目环境影响的分析、对化工产品的潜在环境影响的评估、对环境重大影响的项目评估,联合国环境规划署(UNEP)1987年通过的环境影响评价的目标与原则,世界银行1991年通过的环境评价的行动指令(OD4.01) ,1991《关于环境保护的南极条约议定书》附件1——环境影响评价程序 ,1991年在芬兰通过的《越境环境影响评价公约》 ,1998年联合国欧洲经济委员会(UN/ECE)在丹麦通过的《知情权、公众参与决策和在环境事务中获得公正的公约》(又称《奥胡斯公约》),等等,都对国际范围内的环境影响评价制度作出了相应的规定。

将环境影响评价制度正式导入国际环境法领域,是20世纪90年代以后的事情。目前,国际环境法上的环境影响评价从概念到内容等方面还没有充分确立起来。现行的国际条约或者国际文件对环境影响评价制度的规定从内容上看大致可以分为程序参与型、通报协议型、协调一致型和综合型几类。另外,针对开发活动的特殊地域和特殊性质,还可以分出国际公域型和开发型这两种特别类型,以下一并予以分别论述

1.程序参与型

程序参与型的环境影响评价,是指当活动实施国依照国内程序进行环境影响评价认为可能跨越国境波及潜在的被影响国时,应当认可被影响国的公民依照本国环境影响评价程序所享有的参与权。

程序参与型的环境影响评价最早确立于有关环境影响评价制度的1974年《北欧环境保护条约》之中。该条约以北欧各国对环境上有害的活动采取许可、认可制度为前提,要求缔约国在决定其活动之际,有义务研究该活动可能对其他缔约国所产生的影响,并对其他缔约国可能受到有害影响的公民,赋予以与活动所在国公民相同的资格参加认可该活动程序的权利。

同年,在经合组织理事会的建议“越境污染原则”也同样规定,应当赋予可能受到影响的某国公民享有与活动国公民同等程序上的地位(平等的知情权利原则)。

2.通报协议型

通报协议型的环境影响评价,是指对于某些可能对他国环境产生重大影响的活动,在相关国家之间实行事前通报协议之际,应当实施环境影响评价并向可能受到影响的国家予以通报。

1978年联合国研究规划署有关《共有天然资源行动原则》规定,对于与共有天然资源相关的可能导致他国环境重大影响的活动,应当事前实施环境影响评价。在这个行动原则中,实施对他国可能产生重大环境影响的活动时,活动国应当在事前向他国通报并予以协商,同时应当在环境影响评价制度中确保通报之必要性的客观判断机能的实施。

与之类似的是,这种将通报协商与密切接触相结合的环境影响评价制度,在1982年国际法协会(ILA)《越境污染蒙特利尔规则》中也得以规定。

1987年联合国环境规划署管理理事会通过了《环境影响评价的目标与原则》,除了确立促进各国实施环境影响评价程序的目的外,也规定了,当环境影响评价的结果为可能产生越境影响时,相关国家应当采取通报协议的方式通报可能受到影响的国家。

程序参与型和通报协议型的规定都体现了这一要求:当本国活动可能产生跨界环境影响时,对国内活动所进行的环境影响评价应当跨越本国国境实施。

3.协调一致型

协调一致型的环境影响评价,是以促进各国在国内法中确立环境影响评价制度为目的,谋求在内容上的国际协调一致。

在经合组织于1979年发布的《项目(project)环境影响评价建议》中,就要求各加盟国对伴随开发活动所产生的潜在、重大的环境影响实施环境影响评价。为此,1980年欧洲共同体委员会率先向欧共体部长级理事会提出通过一项关于环境影响评价的委员会指令。1985年6月27日,欧共体部长级理事会正式通过了《环境影响评价指令》(85/337/EEC指令),并于1985年7月5日正式颁布实施。

依照该指令,涉及公益的部门或者单位(不管是否为民间部门或组织)对可能导致重大环境影响的一定项目的开发者,应当向有权限的机关提交有关该项目及其对环境影响的情报。该有权限的机关还应当将该情报向有利害关系的公众及其他对环境负有责任的法定机关提供,以便其利用。该有权限的机关在决定许可该项目时,必须考虑来自其他机关以及公众的情报和意见。

另外,由美国、加拿大和墨西哥于1994年1月1日签署并生效的《北美环境合作协定》(the North American Agreement on the Environmental Cooperation, NAAEC)第2条规定,各国承诺在适当的时候对该国范围内的环境影响进行评价 ,这是一个旨在通过各国之间的合作来对北美环境进行保护和改善的地区性环境保护条约。

欧盟(EU)成立后,于1996年颁布了《欧盟关于特定规划与项目环境影响评价指令建议》,要求各国对特定规划或项目进行环境影响评价。2001年1月18日,EU通过了COM(2000)839号指令,对公众参与与环境有关的项目和规划起草过程中的权利作出了规定。

1997年3月3日,欧盟颁布了《环境影响评价指令》(85/337/EEC指令)的修正案(97/11/EC指令)。该修正案的特色在于增加了对必须实施环境影响评价的项目的规定,以及在实施环境影响评价中委托成员国判断的项目方面导入了必要性判断的概念等。该指令有三个附件,其中,附件一适用于该指令A4(1)款规定的必须进行环境影响评价的项目;附件二适用于该指令A4(2)款规定的由各成员国针对具体项目或按照一定标准来判断是否需要进行环境影响评价的项目;附件三对该指令A4(2)情况下成员国设定判断标准时需要考虑的因素进行了规定。尽管修改该指令的首要目的在于协调各成员国的环境影响评价制度,但如下规定还从另一方面推进了国际环境影响评价制度的发展:当成员国认识到某项目可能对他国产生重大影响,或者应他国的要求,该项目所在的成员国应当将关联情报送交可能受到影响的成员国,同时必须在程序上确保当地公众的参与,并且还应当在两国间制定的协议中对此予以明确规定。

4.综合型

综合型环境影响评价,是对以上几种环境影响评价规定的综合性表达。

联合国欧洲经济委员会(ECE)于1991年通过《越境环境影响评价条约》。该条约规定,国内程序的环境影响评价可以跨越国境实施,并确认,可能受到影响的他国居民有与本国居民同等的资格参加到程序中的权利,相关当事国之间可以基于据此规定所进行越境环境影响评价的结果签订协议。因此,该条约将国际环境影响评价所具有的特征集中于一项制度之上的做法,将成为该领域国际立法的重要模式。

根据《越境环境影响评价条约》的规定,联合国欧洲经济委员会于2003年5月在乌克兰的基辅订立了《越境环境影响评价条约有关战略环境评价的协定》供成员国签署。

从以上归纳可以看出,在国际环境影响评价的具体内容方面,欧盟《环境影响评价指令》与联合国欧洲经济委员会《越境环境影响评价条约》均已将环境影响的对象活动予以特定化了。加上联合国环境规划署《环境影响评价的目标与原则》的规定,可以说,环境影响评价所应当包含的事项大体上在国际社会得到了特定化。特别是1997年欧盟指令的修改,由于意识到与联合国欧洲经济委员会条约的整合性,所以其结果促使环境影响评价在两个条约中均呈现出共同性的内容,它指出了环境影响评价制度未来的发展方向。因此,未来的重要课题在于对环境影响评价的具体内容与程序作出更为详细的规定,并由此逐步形成环境影响评价的制度体系。

5.国际公域型

国际公域是指那些不属于任何国家领土主权范围并由国际社会共同所有的领域,如公海、南极、外层空间等。国际公域型的环境影响评价,是指对国际公域的环境可能产生重大影响的某项活动,经过国际机构研究决定,可以要求活动国实施环境影响评价。

1982年《联合国海洋法公约》规定了关于海洋环境影响评价的条款, 1991年《南极条约环境保护议定书》也规定了关于南极地域方面的详细的环境影响评价条款。作为特殊规定,《联合国海洋法公约》在深海海底活动方面还规定应当由国际机构实施环境影响评价(第165条第2项)。

6.开发型

为了不致因开发援助等活动造成发展中国家的重大环境影响,在许多国际文件中也规定了大量的环境影响评价要求。这些专门针对开发援助活动的要求,本书将其单独归为一类,即开发型。开发型的环境影响评价,是指在对发展中国家进行的开发援助等项目中,当活动实施国领域以外的主体认为该活动与其相关时,该主体可以请求对该活动进行环境影响评价。

1980年,以世界银行、亚洲开发银行为首的地域开发银行、联合国开发署(UNDP)以及联合国环境规划署(UNEP)等国际组织通过了《经济开发环境政策程序宣言》。该宣言要求,各署名国在考虑融资时,应当将审查所有开发活动的环境影响程序予以系统化和制度化。1984年,世界银行还颁布了《环境政策程序》。该程序规定,世界银行在融资之际,应当就可能造成重大环境影响的有关项目调查其环境影响的结果,并评价可以预见的环境影响以及提出减缓措施等。在世界银行1991年环境评价业务指令(OD 4.01)以及1999年修订的“业务政策/银行程序/良好操作(OP/BP/GP)4.01指令”中,就世界银行融资项目有关环境的考量,作出了更为详细的程序规定。依此规定,世界银行对项目环境评价是否必要方面进行必要性的判断,当认为有必要时,贷款国应实施环境评价,并向世界银行提交环境评价报告书。1993年,世界银行还制定了业务清单,其中规定了进行影响评价时环境相关记录的处理。

经合组织于1985年通过了《开发援助环境影响评价的建议书》,就有关在性质、规模以及选址方面对环境可能具有显著影响的开发援助项目,规定加盟国应当确保尽可能在早期阶段从环境的观点适当进行影响评价。1985年,经合组织还发表了《跨国企业行动指针解释》,其中还包含了跨国企业出入发展中国家的场合,企业在作出意思决定时,为预见企业活动可能造成重大的环境影响,必须评价并考虑企业活动的结果。1986年,经合组织又通过了《关于促进开发援助环境影响评价措施的建议》。以该建议为基础, 1991年经合组织开发援助委员会(DAC)通过了《开发项目环境影响评价的实施要领》。在该实施要领中,规定了对经合组织的开发援助委员会加盟国环境评价要求的内容,就评价报告书的内容等方面设立了有关实施环境影响评价的具体事项,即对象、必要性判断、范围、地方组织等方面的相关规定。

除上述各类型外,在《生物多样性公约》与《气候变化框架公约》等环境保护条约中也专门规定了环境影响评价。可以说,环境影响评价已经发展成为现代国际环境法的一项重要制度。 fORr54gdpRclYpRUHrb9h5gvzLsbwY302dQhnmEqAklXvBTWq5tm3OD0wKxk7hJl

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