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20世纪80年代，中国开始恢复行政学的教学和研究工作。虽然仅仅经历了二十多年的时间，行政学已经成为一门取得丰硕成果的学科。当人类进入21世纪的门槛时，行政学在中国成了一门发展势头最为强劲的学科。在现代科学的学科之林中，行政学是一门新兴的学科，它的历史只有一百多年，并没有厚重的学科积累。所以，学习和研究行政学的人，对行政学的历史和理论都能够如数家珍。但是，在中国的行政学研究中，我们看到一种倾向，那就是对西方的行政学的历史和理论的学习和借鉴的热情高涨，而对中国的现实思考却严重不足，即使是一些谈论中国现实问题的文章，甚至在一些关于中国行政改革的对策性建议中，都是按照西方行政学的理论来剪裁中国现实的。这样一来，只有正确认识西方行政学形成和发展的历史以及与它的社会背景之间的关系，才能大致地确定中国行政学研究应当如何对待西方行政学理论的问题。
正如人类活动的一切领域都有着相对应的科学研究一样，行政作为人类社会管理活动的显著形式，也必然会提出对它进行科学研究和探讨的要求。事实也是这样，对行政的思考可以追溯到很久以前的历史时期。从文献资料看，在中国的春秋战国时期和西方的古代希腊，都有许多思想家对行政做出深入的思考，试图揭示行政与一般社会管理活动相比较中的特点，并尽可能地提出行政活动的规范和原则。特别是在中国，历代史官们着力记述的总是其君王“行其政事”、“行其政令”的业绩和经验。可以说，在一定程度上，一部由史官们的记录而形成的中国历史，基本上可以看作是行政的历史，是行政案例的汇集，其中包含着丰富的行政实践经验，如果加以总结概括，完全可以形成系统的行政学理论。但是，在一个相当长的时期内，由于行政是从属于统治的目的，是属于统治行政的范畴，行政与政治是重合的，这严重地阻碍了行政研究成长为一门科学的发展道路。所以，人们在历史上看到的行政，往往是作为政治的谋略和技巧而被加以津津乐道的。
也就是说，在近代资本主义产生以前的一个相当长的历史时期中，国家与政府是一体的，政治与行政并没有可以加以明确区分的界限。政府行为基本上就是政治行为，是从属于阶级统治的目的和为着阶级利益服务的。如果说在这个时期中也存在着所谓公共工程建设等公共性行为的话，那也是出于缓和阶级矛盾以便实现更加稳固的统治之目的。因此，我们说这个时期的行政行为是包含在统治行为之中的，在根本性质上就是统治的行为，在今天，我们是可以对其加以抽象，以便从中分离出行政管理行为。但就其在历史上的实际表现而言，很难说有什么严格意义上的行政管理。进一步地说，根本不存在任何形式的公共行政。如果出于认识行政管理史的需要而对这个历史时期的行政管理进行定位的话，我们把那些根据今天的科学抽象而分离出来的行政管理称作为“统治行政”。
行政学的专门研究必然是建立在行政与政治开始分化的历史背景之中的。在近代社会的早期，随着资本主义因素的发展，市民社会迅速地成长了起来。17世纪到18世纪，欧洲的主要国家都已实现了资产阶级革命，作为社会体系的资本主义基本上建立了起来，它的市民社会已经发展的相当成熟。市民社会的出现和成长，意味着社会在整体上的分化，即国家与社会的分化、政治领域与经济领域的分化。而且，这种分化迅速地弥漫开来，出现了整个社会的一切生产和生活领域中的几乎一切方面都朝着分化的方向发展。这样的历史发展趋势为社会科学研究和发展提供了现实基础。因为，社会的分化展示出这样一种景象，那就是社会生活中存在着无数个虽然是联系着的但又是相对独立的领域，这些领域之间有着可以加以确定的边界，从而使对一些领域进行专门的研究成为可能。正是这样，社会科学的许多学科迅速地发展起来。行政学的研究也是可以追溯到这个时期的。
在启蒙时期思想家们的著作中，行政学研究的基本原则和理论前提就已经确立了起来。从启蒙思想家们的权力分类学说中可以看出，当时，把国家分为立法、行政和司法的领域或部门，是得到了思想界和学术界的广泛认同的。虽然启蒙思想家们的所谓立法权、行政权和司法权的“三权分立与制衡”学说是资本主义制度设计的理论基础，但是在这一学说中有两点值得注意：其一，它把行政权看作为一种相对独立的权力，并提出用立法和司法权来对它进行制约；其二，它把这三种权力看作是由三个不同部门或机构执掌的，而且作为制度设计和制度安排的具体做法也是通过强化三个部门的不同性质来实现权力的相互制衡的。可见，在启蒙思想家的学说中，已经包含着“行政是一个相对独立的领域”的认识，对这个相对独立的领域可以进行专门研究和判断。只是由于他们处在那个特殊的时期，面临着繁重的制度设计任务，才没有把对行政的专门研究提到科学研究的中心位置上来。尽管如此，许多思想家还是出于政府制度设计的目的而对政府机构的构成、行政组织的特征、行政权力的结构和运行机制以及人事行政等方面的问题作了认真的探讨。
但是，这个时期行政学并没有作为一门独立的学科出现，对行政问题的研究依然是政治学的一个组成部分，采取的是政治学的视角。这大致是由于两个方面的原因所造成的：第一，近代资产阶级革命虽然实现了政权性质和存在方式的变革，但是，在社会治理方式上依然持有着旧的统治视角，按照统治的原则和要求进行社会治理活动；第二，早期的启蒙思想家们在资产阶级革命取得胜利后，面对的迫切任务是进行新的社会制度设计的工作，几乎不可能对行政管理的问题进行专门的研究和思考。所以，对于这个时期，我们只能说有着宝贵的行政学思想，还不存在着作为一门科学的行政学，更不具有现代意义上的公共行政学。当然，也应当看到，近代以来，在资本主义成长的过程中，社会治理方式从“以统治为轴心”向“以管理为轴心”的转变是一个缓慢的进程，是一个从传统社会的“统治行政”向现代社会的“管理行政”的逐渐演化过程。在这个“统治行政”与“管理行政”此消彼长的过程尚未造成质的飞跃之前，人们还意识不到对它进行专门认识的必要性。
行政学作为一门相对独立的学科出现在社会科学的学科之林中是较晚的事情，是在19世纪末和20世纪初由威尔逊和马克斯·韦伯等人为行政学奠定了学科基础。在整个20世纪中，行政学是一门极受理论界和学术界关注的学科，它的发展是非常迅速的。
行政学诞生的标志性文献是威尔逊的《行政之研究》一文，这篇文章发表在1887年的《政治学季刊》上。正是由于这篇文章，使威尔逊成为行政学的创始人。在这篇文章中，威尔逊通过回顾行政领域研究的历史，指出行政与政治的不同，认为有必要建立一门独立的行政科学，去研究政府能够做什么，以及如何以最高的效率和最低的成本去做这些事情。威尔逊为行政学的研究确立了一个大概的范围，认为行政学需要研究人事问题、组织问题和一般性的管理问题，特别是应当把注意力集中在组织的有效性和效率问题上。应当说，威尔逊的主要贡献并不在于为行政学确定研究的范围和提出理论，他的贡献在于提出了行政学赖以成立的前提，那就是他的“政治与行政二分”原则的思想。
在威尔逊之后，古德诺（Frank J.Goodnow）在1900年发表了《政治与行政》一书，对威尔逊的这一思想作了进一步的阐发，从而使“政治与行政不同”的思想得到了广泛的传播。根据古德诺的看法，政治是国家意志的表达，行政则是这种意志的执行；政治主要与政策的制定相关联，而行政则是对政策的执行。由于具有这些不同，行政是完全可以避开政治的纷乱和冲突的，是可以被作为一个纯粹技术性的领域来加以建设的，它在国家意志和政策的执行中，只要求合乎技术标准并追求最高的效率。
马克斯·韦伯通过他的官僚制理论的建构，解决了威尔逊思想付诸实施的一切技术性问题。也就是说，韦伯的官僚制理论已经把威尔逊的思想变成了可以实施的制度化的组织方案。如果说威尔逊提出了建立行政学这门学科的话，那么韦伯则因他的贡献而被看作是把行政学作为一门学科而建立起来的人。虽然人们更多关注的是韦伯的官僚制组织理论，其实，在韦伯提出了理想官僚制组织模式的时候，行政学所要研究的一切基本的方面都包含在其中了。而且，韦伯在做这项工作时所遵循的原则，为行政学这门学科确立了性质。那就是，韦伯认为理想的官僚制组织是建立在“合理—合法”权威基础上的，是从属于技术理性原则的，拥有工具的合理性，是层次分明、制度严格、权责明确的等级制组织模式。而行政学正是要根据这些精神来分析和研究政府，对政府在实际运行中的一切不合乎技术理念和技术标准的方面提出改进意见。韦伯的思想主要集中在他于1922年发表的《社会组织与经济组织理论》一书中。
在行政学的形成过程和系统化的过程中，包含着来自管理学方面的影响。泰勒于1911年发表的《科学管理原理》和法约尔（M.Fayal） 1916年发表的《工业管理与一般管理》两部著作对公共行政学的形成都发生过重大的影响。因为，泰勒和法约尔所代表的这场科学管理运动对管理的机制和过程、管理的原则和方法等方面都做出了深入而全面的探讨，而这些方面又都恰恰迎合了行政科学化、技术化追求的精神，所以行政学者们能够把这些科学管理运动的成就直接引用到行政学的研究中来。
从上述的历史叙述中，我们看到，行政学的形成有过一个很长的历史时期，在人类社会历史的很早的阶段中，就有着丰富的行政思想，但行政学作为一门科学，则是在19世纪末和20世纪初才被建立起来的。所以，对于“行政学”这个概念也可以做出广义的和狭义的理解。广义的行政学是自从有了国家以来的整个行政发展史上的行政思想的总和；狭义的行政学则是19世纪末20世纪初开始建立起来的行政学学科。我们现在经常使用的“行政学”这个概念，所指的就是在20世纪成长起来并得到了充分发展的作为科学的行政学，它是专门研究政府对国家和社会公共事务管理的科学。
由于近代社会已经进入了从统治行政到管理行政的变革进程。历史发展的事实表明，在资本主义制度确立之后的一个很长的时期内，资产阶级的统治还不是十分稳定的。所以，在这个时期，行政还在很大程度上执行着统治的职能。直到19世纪末，像美国这样的资本主义国家的资产阶级统治才相对稳固，资产阶级行政的统治职能与管理职能此消彼长的过程才基本上达到了一个临界点。也正是有了这样的社会背景，行政学才得以产生。既然管理行政已经属于公共行政的范畴，或者说，管理行政是一个成长中的公共行政，那么，与此相对应的行政学也就是公共行政学。所以说，狭义的行政学就是公共行政学。当然，正如任何一门科学一样，都是以往人类经验的概括和总结，行政学也是人类历史上的一切行政经验的总结和概括。无疑，公共行政学也需要研究统治行政，从统治行政的管理经验中汲取经验和智慧。但是，公共行政学在这样做的时候，所持的是管理的视角，是在人类行政发展已有成就的基础上来审视人类以往的行政管理经验的。也就是说，公共行政学在研究统治行政的时候，在学习统治行政经验的过程中，并不失其公共性质。反而，恰恰是出于为现代公共行政服务的目的。因此，我们可以把管理行政时期的公共行政学定义为专门研究现代政府管理国家和社会公共事务的科学，是自从有了国家以来的人类行政管理经验的总结和概括，是行政学发展的当代形态。
通过对行政学产生历史的回顾，我们可以得到以下两点认识，形成了这样两点认识的同时，也与我国社会主义的社会特征和发展需要进行比较，就可以大致确立我国行政学研究应当努力的方向。
第一，行政学的产生是与管理行政逐步走向成熟联系在一起的，是由于统治行政向管理行政的转化已经实现了质的变化，使政治与行政的职能分化已经达到了明晰可辨的地步，人们才开始意识到对政治领域的研究和对行政领域的研究应分别进行，应由两门不同的学科来进行。所以说，行政学的产生是以资本主义的历史发展为前提的。对资本主义社会的发展，从不同的角度可以做出不同的理解，概括出不同的特征。其实，在资本主义的所有社会特征中，最为基本的总体性特征是这个社会的不断分化。也就是说，资本主义社会无论在政治、经济、文化、科学等的发展中，还是在社会生活实践的演进中，都是以领域的分化为特征的。在政治上，我们看到的是政治党派、社会团体的分化，不同利益集团的形成；在经济领域中，我们看到的是生产与交换、商品与资本、生产者与消费者等的分化，作为整体的经济过程被分化为不同的经济部门和阶段，等等；在文化的领域中，多元文化的形成甚至冲突已经成为一个人们习以为常的文化生活方式的一部分；在科学的领域中，学科的分化和理论主张的多样化，都被视为科学进步的必然前提……资本主义的历史主要是一个分化的历史，在任何一个领域中的任何一个方面，我们所看到的都是以分化来促进运动的社会过程。
资本主义社会的分化特征在前资本主义阶段是不具有的。虽然在传统社会也存在着一定程度的社会分化，但是，这种分化是一个自然过程，而不是统治者加以认可的分化。在某种意义上，整个前资本主义阶段的统治和治理都是极力维护社会的一体化，对任何一个领域的分化都试图加以制止。比如，中国的传统社会就是通过对伦理精神的张扬来维护社会的一体化，用一种“普世”伦理精神来组织社会和防止任何一个方面的分化。这也就是在传统社会中无法看到推动科学发展的学科分化和推动社会进步的阶级分化的原因所在。传统社会由于抑制了所有形式的分化，所以，传统社会不能够获得社会的迅速发展。这是抑制社会分化的消极效应。
在社会主义的历史阶段中，资本主义社会分化的积极性应当得到弘扬，但是，资本主义社会分化的普遍性也带来了消极效应，这些方面是社会主义应当加以制止的。所以，在社会主义社会中，对于那些有利于社会进步的分化进程，应当加以肯定。但是，对于那些可能导致消极后果的分化则应当加以抑制。比如，在科学、文化和经济的发展中，应当促进分化，同时也应主动地寻求综合的机遇。在社会生活的某些领域，则应当努力去发现那些有利于维护社会整体进步的因素。而这一切作为一个自觉的过程，又都有赖于处于社会领导地位的政府的努力来加以实现。
在改革开放的过程中，我们通过经济体制改革和行政体制改革，实现了政企分开，这是自觉推动社会分化的举措。但是，在政治体制改革中，关于“党政分开”的问题，我们就需要加以具体地分析。如果是在资本主义社会的政治与行政分开的意义上来谈论党政分开，显然是不行的，我们所讲的党政分开只是指职能意义上的分开，而不是结构意义的分开。在职能上，我们要求党的职能与政府的职能分开，但在结构上，我们需要坚持党的领导。就坚持党的领导而言，不仅不能同资本主义社会的政治与行政的二分相比，而且恰恰是为了维护政治过程甚至全部公共管理过程的统一性。更为根本的是，中国的行政管理与西方国家的行政管理存在着根本性质上的不同。西方国家的行政管理是一个单纯实现管理的问题，它的社会治理的基本内涵就在于管理。而社会主义国家的政府在对社会实施管理的过程，是把管理当作手段，把服务当作目的。在本质上，社会主义国家的行政管理已经不属于“管理行政”的范畴，而是一种全新的“服务行政”类型。这就决定了，我国的行政学研究需要立足于社会主义服务行政的基础来进行理论建构和学科体系建设。
第二，在行政学产生的历史中，我们看到行政学作为一门科学，是适应管理行政的需要而建立起来的，是在国家的社会统治职能日益萎缩和管理职能日益膨胀的历史条件下出现的。所以，行政学自从产生之日起，就是作为行政管理学而存在的，是从属于管理的目的和为行政管理服务的科学。而且，作为科学，它更多地把自己的叙述放置在理想状态之中，是在抽象掉社会治理实际过程中的一切价值因素的纯粹科学理论建构。所以，它在对政府组织、制度、过程和程序的设计和安排中，所谋求的是纯粹的科学化和技术化。具体地说，就是在政治与行政二分的前提下，把行政过程从政治的领域中剥离出来，对行政管理进行独立的纯粹的探讨。即使在资本主义国家，这种科学追求也是片面的。因为，行政管理无论是主体还是客体，都是与人联系在一起的，整个政府过程都是在人的作用下进行的，是属于人的领域。在一个属于人的社会领域中，进行纯粹的科学探讨应当说是不可能的。只要是有了人，必然就会受到人的思想、观点和价值取向的影响。事实上，在行政管理的过程中，人的思想、观点和价值取向的影响往往是第一位的，它决定着对行政管理规律的取舍和运用。从行政学在20世纪后期的发展来看，这一点也得到了证明。比如，20世纪70年代以来的“新公共行政运动”和“新公共管理运动”，就提出了对威尔逊、韦伯行政学理论的修正意见，要求把价值的考量引入到行政学的研究中来。
西方科学从经典物理学开始，就把科学研究放置在一种理想状态，并且作为一种科学方法确立了下来，西方的自然科学和人文社会科学研究，直到今天都没有走出这种思维定势。所以，在行政学的研究中，排斥价值考量而片面追求科学化、技术化是它的科学传统所使然。这种思维方式与西方国家的社会结构和文化构成是一致的，所以它适应于西方社会。但是，如果移植到中国社会，可能就是有害的。因此，中国的行政学研究，并不是一个简单地学习和借鉴西方国家行政学理论的问题，而是一个需要根据社会主义的性质进行独立思考的问题。中国的行政学作为一门专门研究如何在社会主义国家实施社会治理问题的科学，需要自觉地去厘清：在哪些领域中，应当促进社会的分化；在哪些领域中，应当防止社会分化，并提出政府如何加以推动和控制的理论。而这些东西是无法在对西方行政学理论的学习和借鉴中获得的。