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认识历史是为了走向未来，回顾一个学科的发展历史，恰恰是为了寻找这个学科发展的方向。行政学作为一门科学出现在学科之林是19世纪后期的事情。1887年，威尔逊（Woodrow Wilson）发表了题为《行政之研究》的论文，学术界一般把它看作为行政学诞生的标志。在20世纪，行政学是发展最为迅速的学科之一。因而，从20世纪末开始，学术界就开始了总结这门科学发展历程的学术活动，发表了大量研究论文甚至学术著作，尤以美国学者奥斯特罗姆的《美国公共行政的危机》一书影响最大。当前，在行政学界，形成了这样一种关于20世纪行政学发展史的观点，而且许多学者在自己的学术活动中把这种观点作为一种定论而加以引用，那就是：认为行政学在一个多世纪的发展过程中，经历了大约三次范式转型。
其实，迄今为止，行政学并未走出威尔逊和马克斯·韦伯为行政学所确立的基本理论原则，行政学学科体系的结构也并没有发生根本性的变化。行政学发展过程中新思想和新观点的不断涌现，仅仅证明了这个学科成长的速度，是这个学科自身的丰富和发展，而不是发生在这个学科中的革命性变革。应当看到，行政学这门学科仅仅有一百多年的历史，与一些老的学科相比，它尚未长成，它正处在一个迅速的“发育期”，如果把这个“发育期”中的一切变化都看作是范式的转型和学科的结构性变革，那是言过其实的。
威尔逊的工作主要是解决行政学作为一门学科或一个科学门类是否可能的问题，这是行政学的前提性工作，当他提出了“政治与行政二分”原则的时候，这项使命可以说已告完成。但是，对于一个学科来说，仅仅发现了这个学科存在的理论前提并不意味着这个学科就被建立了起来。在这个意义上，韦伯的工作就显得特别重要。因为，韦伯对“官僚制”的研究，使他的理论归宿集中到建立理想型的、合乎工具理性原则的合理—合法的“官僚制”组织形式上来，而这种“官僚制”组织与“政治—行政二分”的前提结合到一起，就构成了行政学的基本方面，使行政学可以以一门学科的形式出现。所以，威尔逊、韦伯工作的成就只在于创立了行政学这门学科。当然，科学发展史证明，一门学科的出现，往往是与一种理论的创立联系在一起的，威尔逊和韦伯的思想也可以看作是关于行政学的理论，所以是一种理论范式。但是，这种理论作为范式，只能看作是一种初始的范式，是一个等待着丰富和发展的范式，而不是作为一个成熟的范式而存在的。
对于行政学来说，威尔逊、韦伯为了效率的目标而谋求科学化、技术化的努力迄今为止是一个不变的精神，如果说公共行政能够出现范式转换的话，那只能以对科学化、技术化追求的根本性否定为理论特征。如果不是这样，而是在肯定科学化、技术化追求的前提下提出一些补充性方案的话，那还不能看作是根本性的范式转型。比如，在肯定了公共行政的科学追求的同时提出了价值补充的问题；服务于效率的目标而把集权制体制改变成竞争性的行政行为系统等等，都不过是对威尔逊、韦伯理论的丰富。所以，我们必须在这一基础上来看待行政学的发展，特别是在研究西方行政学的发展过程的时候，我们需要更多地看到它们之间的连续性，而不是像一些西方学者那样，为了证明自己是一种新的行政学理论范式的代表而去大谈范式转型的问题。
当然，在威尔逊、韦伯的行政学体系刚刚确立起来不久，就出现了许多补充性的意见，其中，最为主要的是要求增加价值考量的向度。1947年，美国《公共行政评论》在第6期上发表了政治学家达尔（Robert A.Dahl）的论文《公共行政学的三个问题》，指出行政学不应当把价值因素排除在行政学的学科研究范围之外，行政学必须研究社会需要的价值和目的，将自身建立在某些明确的目标及价值的基础上，对于行政学来说，需要更多地考虑公平、正义等伦理问题。进一步地说，公共行政的体系是人的行为体系，如果行政学过多地看到行政组织的结构和制度性因素，而忽视了对人的公共行政行为的心理理解，是不合适的。所以，应当从个体的人出发来理解公共行政中的人以及他们的行为。再者，鉴于公共行政体系与社会之间的互动关系，不能独立地考察行政体系，不能仅就行政体系自身来进行纯粹的科学化、技术化建构。这就要求行政学的研究必须在特定的社会环境中进行。也就是说，威尔逊和韦伯的行政学理论过多地注重了公共行政体系自身，而且是公共行政体系自身的一个方面，即服务于效率目标的科学化、技术化的向度，因而是有着眼界过于狭窄之嫌的。根据达尔的意见，威尔逊和韦伯的贡献不可否认，但是，对于行政学的学科体系建构来说，是不足的。如果说达尔对威尔逊、韦伯所代表的这个行政学的传统有所微词的话，那也主要是在这个方面。在达尔提出上述思想的同时，管理学家西蒙（Herbert A.Simon）也表达了相似的意见。1947年，西蒙出版了《行政行为：对行政组织决策过程的研究》一书，在这本书中，他基于决策的实际考量，提出了决策中的价值因素的重要性的问题。
达尔和西蒙等人试图引入价值因素来完善公共行政学的努力在20世纪70年代得到了一大批青年学者的响应，这就是被他们自己称为“新公共行政”（New Public Administration）的运动。“新公共行政运动”的源头大致可以追溯到1968年，这一年，时任《公共行政评论》杂志主编的沃尔多（Dwight Waldo）得到锡拉丘兹大学（Syracuse University）麦克斯韦尔学院的赞助，在该校的明诺布鲁克（Minnowbrook）会议中心举行了一次研讨会，由于与会者多为喜爱标新立异的年轻人，所以他们把自己的观点看作为全新的发明，认为此前的行政学属于传统的或旧的范畴，而他们所阐发的是一种新的观点，自认为他们的这次会议是一种“新公共行政学”的开端。所以，在会议论文结集出版的时候，他们给了一个极其夸张的书名：《走向新公共行政学：明诺布鲁克观点》。会议认为，新公共行政学应当解决三个问题：（1）如何把道德观念引入到公共行政的过程中来；（2）如何有效地执行公共政策；（3）如何确定政府与社会的关系。概括地说，就是效率与公平的兼得与统一问题。
其实，新公共行政运动的基本观点并没有超出会议组织者沃尔多在1948年出版的《行政国家》一书的观点，沃尔多的观点又是与达尔、西蒙等人的思想直接联系在一起的，只不过明诺布鲁克会议在重申那些已有的观点时声调极其高昂而已。学术思想界的情况与市井中的叫卖是一样的，谁的声音更大一些，谁就会引得更多的注意。当然，“新公共行政”突出强调公共行政中的价值问题，把公平与效率结合起来考虑，这无疑是近代启蒙精神的复归，对于矫正公共行政中单纯强调技术性因素的纯粹管理主义是有益的。
威尔逊、韦伯的效率追求是通过官僚制组织的工具理性化来加以实现的，新公共行政提出了公平的问题，要求在效率的目标中补充进公平的函数。但是，如何在追求效率目标的同时也保证公平的实现呢？“新公共管理”理论就是一个企图回答这个问题的尝试。“新公共管理”（New Public Management）一般是指20世纪80年代以来在美国等国家出现的关于行政改革实践的理论。严格地讲，新公共管理并没有一个系统的理论体系，只是一些混乱的思想灵感的总和，是主要来自于公共选择理论和新制度经济学等经济学和政治学理论的一些关于行政改革的灵感，主要体现在一些行政改革方案和对策性研究报告之中。或者，我们也可以做出这样的理解，那就是西方国家的行政改革运动还依然在行进中，新公共管理的思想探索也在进行中，尚未形成系统的理论。但是，对当前已有的新公共管理思想进行概括，大致可以看到这样几个方面的内容：（1）新公共管理的思想集中体现在公共服务的社会化方面。对于以往的公共行政来说，政府垄断了社会管理和公共服务的一切基本方面，新公共管理则倡导，尽可能地把那些社会自己有能力承担的社会管理和公共服务活动交给社会，让社会实现自我管理。（2）提出把竞争机制引入到政府中来，实现政府与社会之间以及政府内部的公共服务竞争。如果说在一百多年的公共行政科学化和技术化的努力中，一直希望加强政府运行的技术含量来提高公共行政的效率的话，那么政府在公共服务等公共物品供给方面的垄断恰恰造成了效率低下，为了解决这一问题，新公共管理倡导打破政府长期以来对公共服务的垄断，把竞争机制引入到政府的运行中来。（3）提出对政府的公共物品供给也实行成本—效益核算，防止过去那种政府公共服务垄断条件下的预算最大化和政府规模恶性膨胀的趋势出现，要求把政府预算与政府工作的绩效联系起来，对政府进行效能监察。（4）倡导在公共管理和服务中选择顾客导向的价值理念，即在公共行政中引入“企业家精神”。
总的说来，在现代一百多年的历史中，再也没有一门社会科学像行政学那样，吸引了那么多睿智的思想家和严谨的学者，从而使这门学科成为思想最为活跃、发展最为迅速的科学。另一方面，这门科学自从产生以来，从未定于一尊，即使对于威尔逊和韦伯，与其说他们创立了这门学科，倒不如说他们为后继者们树立了一个学术靶的，他们对于公共行政学这门学科的贡献更多地表现在使后继者们有了一个批判的对象，正是有了这样一个批判对象，才有了那么多精彩纷呈的新叙述。然而，所有新的精彩的叙述，又都无非是以批判威尔逊、韦伯理论的名义而对威尔逊和韦伯理论的进一步阐发，表现为一个“接力棒”的传递过程。对于这样一个从未定于一尊的学科来说，没有至高无上的权威，也就没有革命，没有范式的转型。行政学是20世纪的所有社会科学中继承性最为充分的科学，每一个新的行政学理论的出现，都在对前人的批判性叙述中把前人的成就包容进自己的思想之中了。