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人类进入21世纪，出现了社会治理方式的转型，传统的单纯由政府实现的社会治理正在开始逐渐地为公共管理所取代。如果说传统的政府社会治理方式基本上属于借助于行政管理手段进行社会管理的管理中心主义模式，那么公共管理则是一种新型的社会治理方式，它的核心目标就是通过社会服务来实现管理。由于公共管理是一种全新的管理模式，所以对它加以科学认识和研究就显得极为迫切。对公共管理的研究可以有多重视角，因而，这种研究可以形成一个多学科的学科体系。其中，公共管理伦理学就是公共管理学学科体系中的一个重要组成部分。公共管理伦理学实际上是关于公共管理活动的职业伦理学。但是，由于它所研究的是公共管理这一全新的社会治理模式中的职业伦理关系，从而决定了它的出现有着独特的现实基础，并有着全新的学科特征。
每当人类处在一个伟大的转型时刻，科学研究都会有着根本性的视角转换，都会有着全新的出发点和形成全新的科学建构原则。公共管理伦理学的学科基础与传统的职业伦理学的学科基础上的差异，可能意味着科学研究活动新的基点的转移。从分工出发来考察人类历史和建构人文社会科学体系，是我们当前拥有的一个完整的科学体系。但是，在工业化时代向后工业化时代的转变过程中，科学范式中的“异例”不断增加，这就需要我们去寻找新的科学建构的基点，那就是从社会分群出发。从分工到分群的转换，是非常简单的，但是，在这两个不同的视角中，我们看到的历史和世界，却是不同的。在这两个不同的基点上，可以建构起不同的科学体系。
人的职业活动，以及在职业活动中生成的特殊的社会关系，来自于社会生活和社会生产不同领域的分离。在人类社会的早期，社会生产和生活领域的分离是以分工的形式出现的，主要是由于社会生产活动的分化造成了职业活动的专门化。到了晚近，职业活动已经不限于生产领域，而是扩大到了生产领域之外的许多领域，几乎遍及社会生产和生活的绝大部分领域。人们的职业活动的区别，也不再是仅限于活动意义上的“分工”，而是职业活动主体意义上的“分群”。社会生产的领域有分化、重组、融合的双向运动趋势，而社会生活领域则更多地表现为领域分离的单向运动。这种历史发展趋势为现代社会的职业关系蒙上了新的面纱，它属于启蒙时期及稍后的一批经典作家们未加深入认识的特殊社会关系。因为，在这些经典作家的研究视域中，社会运动的基本要素是分工，即使对于社会分群，也总是从分工中来加以理解。然而，现代社会的状况有所不同，在一些社会生活的领域，甚至社会生产的部门中，存在着不是由于分工原因造成的人的分群。出现了不仅不是分工导致人的分群，反而恰恰是人的分群造就了分工的社会现象。一个人有资格从事某项职业活动，是因为他属于某一特定的社会群体，而有着同样能力和素质的许多人无法承担他所具有的职业角色，是因为那些人不属于他所在的社会群体。
是分工导致了社会的职业活动，还是分群造成了职业差别？这可能是一个一般社会学的问题。但是，关于这个问题的思考，对于理解人们的职业关系却有着方法论的意义。
从分工的角度来理解人的职业关系，最终会导向这样一种结果，那就是在社会一般的意义上对人的社会关系结构的科学理解。因为分工首先会表现为生产资料所有制的问题，然后，就会提出生活资料的所有权，在生产资料的所有制和生活资料的所有权的基础上去理解分工的目的，就会走向对社会发展终极动力的科学理解。从分群的角度来认识人的职业关系则会导向另一种逻辑。当然，人的社会分群在经典视域中也可以归结为分工，是分工以及分工的其他社会效应导致了人的社会分群。但这是就近代大工业社会及其以前的社会而言的，是对大工业社会及其以前社会的客观描述。在现代社会，却有了完全不同的表现形式，以至于历史的决定论在现代的社会理解中表现出了某些不适应。如果说在近代社会出现以前的社会分群在直接原因方面与分工动因的解释不相符合，在作出进一步追溯的时候，又是可以归结为分工的，然而，现代社会广泛的开放性则使社会分群的原因变得极其复杂。政治的、经济的、文化的、教育的、宗教的以及个人理想和信念的等各个方面，都可以成为社会分群的原因。这样一来，对人们的职业关系不仅需要从分工的角度加以理解，而且还需要从社会分群的现实中来加以把握。可以从分工的角度来理解的职业关系，往往是这种关系的传统形式的延续，而那些需要从社会分群的角度来把握的职业关系，或者是一种全新的职业关系和职业行为体系，或者是在历史演进中经历了革命性变革的从而具有了新质的职业关系。需要借助于社会分群来加以把握的职业关系已经很难再为传统的所谓“科学理解”的思维范式所包容了，更不应当按照传统的“科学理解”加以建构了。比如，对于那些从分工的角度作出科学认识的职业关系，是可以根据认识所达到的高度来加以重新建构的。然而，对于那些从分工的角度无法作出准确把握的关系，如果还以那个基于分工视角的科学思维范式进行建构的话，就会破坏这些关系的完整性，从而导致这些关系的畸形化。
人类的管理关系可以追溯到很早以前的历史时段。但是，在一个很长的历史时期内，这种管理关系并不属于职业化的关系，管理主体是偶然的，管理活动也是偶然的，是由于社会分工的偶然性所决定的。在政治领域与经济领域分化的历史发展中，管理职业化的进程开始启动，但是这个过程并未大跨步地前进，政治上的超稳定结构和农业经济的运行格局决定了管理的职业化难以生成。是由于近代社会的大工业生产推动了管理职业化的迅速实现，到了20世纪，基本上已经形成了明确的管理职业关系。不仅在公共领域，从事行政管理活动是一种职业，而且在私人领域中，管理活动也是一种专门的职业活动。在一定程度上，私人领域中的管理职业化更早于公共领域中的行政管理职业化。在公共行政的发展过程中，行政管理职业关系的确立和不断重建，行政管理职业规范的制定，行政管理职业行为模式的设计，等等，都从私人领域的职业化进程中汲取了许多有益的经验。
然而，上述这种管理职业关系依然可以从分工的角度来理解，是在分工的基础上产生的和服务于协作的要求的，同时，管理活动作为专门的职业活动也是社会分工的一种特殊形式。从20世纪的情况来看，公私部门的管理存在着很大的差异，但就管理来源于分工而言，是一致的。只不过私人部门的管理是直接由分工所决定的，而公共部门的管理在受分工所决定时，也被社会中的其他因素抹上了更多的过渡色彩。正是分工决定了管理和协作呼唤着管理。所以，20世纪中的公私部门的管理都可以根据同一分析框架来加以把握，它们都有着共同的科学技术化和形式合理性的追求，都可以有着更多的超越政治的、非价值性的特征。进一步的考察可以看到，即使在20世纪中的政治领域、意识形态领域、文化和精神生活领域之中，也同样存在着管理活动，而且，就管理自身而言则可以在这些领域中保持相对独立的形式。不同领域的管理，在抽象意义上，是可以有着基本共同的规律的。比如，对于纯粹的政治实体而言，它的管理也与其他部门的管理一样，是技术性的，有着非政治的特征。甚至20世纪中的一些宗教团体的管理，也在很大程度上具有技术性的特征。但是，对于公共管理，就无法根据上述的特征来作出完全的理解了。
公共管理是一种新型的社会治理方式，人类社会中的一些基本的社会关系中的新质因素都会聚集到这个领域中来。但是，公共管理会有着分工的遗迹，在分工基础上产生的那些人们之间关系的结构形式必然会在公共管理以及人类未来的一个相当长的时期内被保留下来，所以，公共管理在某些方面会满足科学化、技术化的原理。也正是由于这个原因，一些最早觉察到公共管理这一人类新型治理方式的人，也能够用陈旧的传统管理范式来解释公共管理，如果说他们的学科陈述中有着新的内容，至多也只是增加了一些伦理陈述的“调味料”而已。其实，公共管理的独特根据不是分工而是分群。或者说，公共管理得以产生的时代已经不是一个需要通过分工来理解社会分群的时代，而是一个需要通过社会分群来理解分工的时代。公共管理的对象有些是由于分工造成的社会分群，而更多的则是由于非分工的因素而造成的分群。即使是由于分工造成的社会分群，在进入公共管理的视域时，分工的因素几乎并不被着意地加以考虑。公共管理主体内部存在着分工，但它在社会整体中是首先作为一个独特的职业群体而存在的，它在进行管理的时候需要得到管理对象的合作和参与，它在通过管理而实现对管理对象的服务时，需要充分考虑服务对象的具体性。传统的管理是主体中心主义的管理，而公共管理则是客体中心主义的，它在充分考虑对象的具体性时，科学化、技术化追求的基线不仅不会发挥积极作用，反而会成为障碍。所以，公共管理在对象的具体性中放弃形式追求，而把管理看作是从属于实质理性的，是包含着价值判断和服从价值目标的。由于公共管理不是建立在分工的基础上的，所以公共管理的目标既不是直接地解决分工与协作关系中的具体问题，也不是通过任何强制性的方式去维护分工与协作体系的秩序。公共管理的目的是实现整个社会不同群体之间的群际整合，追求社会的群际和谐，其中也包括公共管理主体与整个社会的和谐。
对于分工基础上的社会分群来说，群际间的矛盾和冲突是基本的和主要的，而分群前提下的分工，则可以促进群际间的交流和互动。在公共管理生成的社会历史条件下，同样存在着职业性的分工，但分工的内容和性质发生了改变。分工不再是隔离人们的鸿沟，而是联系人们的桥梁。因为，建立在分群基础上的分工与出于生产和生存需要的分工是不同的，它直接地服务于群际沟通与交往的需求，服务于群的社会整体化的动机。分工导致人们之间的利益冲突，而社会分群则把每一个社会群体的利益实现寄托在其他群体的利益要求得到满足的前提下。所以，每一个群体虽然有着自己独立存在的形态，却又有着社会整体意识和渴求整体化的动机。在这种情况下，公共管理的责任就是：促进群体的社会整体化要求转化为现实。
探讨职业伦理关系和认识职业道德规范一直是伦理学家们的重要研究内容之一。但是，以往的历史主要是分工的历史，或者说，是可以从分工的角度来加以理解的历史。这种分工的历史决定了职业伦理关系基本上是包含在分工之中的，是人们在分工的基础上所形成的全部职业关系的一个方面。同样，职业道德规范也主要是指那些不同于一般性社会道德规范的专属于规范职业行为的准则。公共管理是以社会分群作为自己的直接历史前提的，建立在社会分群基础上的职业活动与以往的职业活动有着根本性的不同。所以，对于这种职业活动中包含着的职业伦理关系以及这些职业活动中的行为准则，需要有着新的观察视角。也就是说，公共管理伦理关系是一种全新的伦理关系，而且会在公共管理活动中转化为一系列新的规范。公共管理伦理学所面对的就是研究这种新型职业伦理关系和职业道德规范的任务，它在继承以往所有伦理学的积极成就的基础上，需要实现研究视角的创新。所以，公共管理伦理学是一种新型的职业伦理学。
公共管理作为一种新型的社会治理模式是在政府行政管理社会化的过程中产生的。所以，公共管理学对传统的行政管理有着继承性，行政管理学的学科建设经验、理论研究成就和管理方法、技术等，都可以在公共管理学的学科发展中发挥作用。但是，在公共管理伦理学研究中，可资借鉴的因素并不多。虽然在新公共行政运动的启发下，国外也提出了行政伦理学研究的愿望。但传统的行政管理在本质上排斥着伦理的思维向度，即使客观上存在着能够融入行政管理学科体系中的行政伦理学研究，也一直未能确立起自己应有的学科地位。20世纪80年代以来的一些在行政伦理学名义下作出的探讨，也仅仅停留在对行政责任的实现方式方面提出道德化建议。这就决定了公共管理伦理学研究必须具有开创性研究的思想准备。任何一门科学从提出到成熟，都有一个艰难的探索历程。公共管理伦理学也是这样，它在公共管理迅速成长的这个历史时刻开始萌芽，在这棵幼苗长成参天大树的过程中，是需要更多的人来加以培植的。所以，公共管理伦理学呼唤更多的人投入到这一领域的研究工作中来。
公共管理伦理学是关于公共管理职业活动中的伦理关系和道德规范的科学。公共管理作为现代职业活动，蕴含于其中的社会关系是复杂的，对公共管理行为体系的规范也是多样的，伦理关系和道德规范是其中的一个方面。然而，却是基本的和主要的方面。公共管理中的伦理关系是贯穿于公共管理个人之间、个人与公共管理主体之间、公共管理主体与客体之间的关系，而公共管理活动的道德规范则主要是关于公共管理者个人的行为规范。在这一点上它不同于法律规范和公共政策规范。因为后者是关于公共管理主体的整体规范，虽然在现实的管理实践中，要通过公共管理者的个人来实施法律规范和公共政策规范，但个人在这些规范面前，是作为整体的一部分而存在的。
公共管理中的道德规范是伦理关系的体现。反过来，伦理关系是通过道德规范来加以维持和不断校正的。也就是说，伦理关系中的那些有利于公共管理活动顺利开展的积极方面能够通过公共管理者的道德觉识而转化为道德规范，从而作为一种行为准则而存在。所以，公共管理中的道德规范在公共管理这一特定的职业活动领域之内，是对这种特殊的具体的伦理关系认识的结果。当然，公共管理活动也是社会活动的一种类型，它也会从社会的一般道德规范中汲取那些对该领域有价值的行为准则，即便如此，那些移植进来的道德规范也与公共管理伦理关系之间有着极大的亲和性，是适应和反映了公共管理伦理关系的要求的。这样一来，在公共管理的领域中，就有着一个伦理关系如何向道德规范转化的问题。社会运行的客观性证明：只要一个合乎历史发展必然性的领域生成了，这个领域就会有着强大的“自然”成长的力量，推动着它走向成熟。因而，公共管理中的伦理关系向道德规范的转化是有着客观必然性的。但是，科学的功能就在于努力把社会发展中的自然进程转化为自觉的过程。公共管理伦理学的研究正是出于这样的目的，希望通过自觉地认识公共管理中的伦理关系，以及伦理关系向道德规范转化的机制，推动公共管理道德规范体系的健全。
公共管理伦理学在本质上是属于职业伦理学的范畴，它在研究伦理关系时不同于一般伦理学，而是把自己的研究范围严格限制在公共管理活动及其直接关联要素之中。应当承认，公共管理中的人并不专属于这个领域，与一切职业领域一样，完整的人并不是纯粹职业意义上的人，人除了有着职业活动和职业生活之外，还有其他的社会生活和活动。人的关系也是这样，人在公共管理职业活动和生活之中的关系是多重的，伦理关系只是其中的一维；同样，在这一职业活动之外，还有着其他社会关系及其伦理关系。公共管理伦理学既不觊觎对公共管理中的全部管理和服务关系的思索，也不对公共管理者作为人的所有伦理关系加以探讨。公共管理视域中的伦理关系仅仅属于公共管理者以及与公共管理活动直接关联着的伦理关系。
公共管理伦理学作为一门科学，并不准备为公共管理活动确立具体的道德规范。因为任何道德规范的确立都是实践中的具体过程。公共管理在观照道德规范的时候，所要探讨的是道德规范生成的机制，即从伦理关系向道德规范转化的机制。这也是公共管理伦理学不同于职业道德教育的方面。作为一门关于公共管理这一特定职业的科学之一，它的目的在于提示这一职业中的人伦之理。当然，科学是有着教育功能的，但科学的教育功能并不是科学自身所追求的目标，科学所追求的是真理和达到真理的过程，科学的教育功能是在科学研究已经取得了一定成绩并被传播的时候才出现的一种效应。所以，公共管理伦理学的研究并不是出于公共管理职业道德教育的目的。不过，一俟公共管理伦理学的研究取得进展，是可以满足这一职业道德教育的需要的。
总之，公共管理的时代特征决定了公共管理伦理学研究也必须站在时代的前沿。从工业社会向后工业社会的过渡，生产方式的变革必然会给人的社会关系带来重大变化，人们之间的伦理关系也必然会有着新的内容和新的特征，并且会反映到公共管理中来。其实，公共管理本身就是适应社会从工业社会向后工业社会转型的需要而产生的，这决定了它必然会成为人类各种社会关系中的新质内容最为集中的领域，公共管理中的伦理关系亦然。伦理关系中任何新质内容的增加，都会在人的行为中反映出来，从而要求相应的道德规范与之相伴。所以，公共管理中伦理关系的时代性决定了公共管理伦理学必将是一门全新的学科，这门学科的全部研究工作都需要有着全新的视角，需要通过科学创新的方法去提出新的观点和建构新的理论体系。