下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
有了文字记载的社会，就已经是伦理化了的社会了。所以，我们看到，在历史文献中，对人的伦理关系的思考是极早的。从这一点判断，可以说伦理学是一门有着悠久历史的古老学科。在中国，整个“子学”时期的历史文献，都是把对人的伦理关系的思考作为核心内容的，并制定出了作为中国传统文化基本内核的一系列规范。在其后的发展过程中，历代思想家们对伦理关系的生成、个人道德修养的实现途径，都作了非常深入的探讨，不仅形成了一整套个人道德修养的程式，而且在社会制度建设方面也贯穿了伦理精神，创造了独特的具有浓重中国特色的社会伦理制度体系。
同样，在西方国家，早在古希腊就出现了被称作“伦理学”（Ethika）的学科体系，对伦理关系和道德规范作了系统的研究。在古希腊思想家们的著作中，以自然为研究对象可以说代表了西方哲学的特色。但是，早期思想家对自然的思考与近代哲学家们对自然的研究是不同的。近代哲学家们对自然的研究贯穿着一种科学精神，而古希腊思想家们对自然的思考包含着人文思索，或者，干脆可以说，是从属于一种伦理比附的。所以，在古希腊的历史文献中，对自然的思考在起点上是对人与人的关系的思考；然后，在人与自然的关系中来寻找关于人与人的关系的理解模式；只是在极其表层的文字表述中，才是对自然的直接解释。古希腊思想家们关于自然的伦理比附最后凝结在亚里士多德的伦理学专门著作中，从而出现了伦理学这样一门学科。
西方的科学发展史与中国的科学发展史的差异也恰恰表现在这一点上。在西方，亚里士多德开辟了这样一个传统，那就是把古希腊早期的以伦理精神为内核的世界观分解开来，建立起分门别类的专门学科，而中国历史上的科学探索一直是在伦理观的框架下进行的。所以，在中国历史上只存在着一门学科，那就是伦理学，一切学问都可以最终归结为伦理道德的学问。
虽然伦理学研究有着悠久的历史，但公共管理学是一门新兴学科。公共管理伦理学是公共管理学科体系中一个重要组成部分。学习和研究公共管理伦理学是为了获得迎接现代公共管理必备的理论素质和道德素养。因为公共管理是一种特殊的职业，公共管理的目的是为了公共利益的实现。在一切社会职业活动中，公共管理是最直接服务于公共利益实现的目的的。所以，公共管理主体的道德素养也是一切职业活动中最具现实意义的因素，无论直接对于公共利益的实现，还是对社会生活的示范性影响，都能够发挥极其重要的作用。
人类进入21世纪，公共管理研究成为社会科学体系中的一个新的领域，探讨公共管理关系和行为，并对这些关系和行为加以规范，已经成为公共管理学这门新兴学科的紧迫任务。对公共管理关系和行为的规范可以有三条途径：一是科学规范。通过认识公共管理关系和行为发生发展的规律，实现对公共管理体制和运行机制的合理化设计，促使公共管理关系和行为的科学化和技术化。二是法治的规范。根据法制的精神，通过立法和执法活动，对公共管理关系和行为加以规范，实现依法管理。三是道德规范。通过揭示公共管理中的伦理关系，唤醒公共管理者的伦理精神，使他们怀着道德信念投入到公共管理的活动中来。公共管理的道德规范是建立在对公共管理的科学认识的基础上的，同时，也需要以法治为前提。道德规范与科学管理和依法管理是互为前提的，在具体的公共管理过程中，三者相互渗透，完整地体现在公共管理的制度和行为体系中。对任何一个方面的忽视，都是错误的，也必将导致公共管理的畸形化。
公共管理作为一种职业活动，是市场经济发展到一定阶段的产物。对于社会发展而言，市场经济以其特有的人与人的交换关系创造出无限的生产力，推动了社会进步。然而，市场经济创造出的一切人间奇迹都是以人的个人利益意识的觉醒为前提的，正是个人利益追求的充分伸张，才赋予了社会以巨大的发展动力。也正是个人利益的伸张，凸现了公共利益的重要性。公共利益与个人利益是既对立又统一的关系，它们之间相互矛盾和相互依存。在人类历史上的一个相当长的时期内，个人利益与公共利益处在一种混沌的状态。近代市场经济的发展，在促进社会各个方面迅速分化的同时，出现了公共利益与个人利益的领域分离。特别是发展到20世纪后期，这种分离已经表现的非常明显了，以至于20世纪前期所形成的由政府代表公共利益的观念受到了公共管理社会化的冲击，关于以政府为主体的公共管理观念渐渐失去了现实基础。20世纪后期为新的世纪展现出来的公共管理景象是政府与社会公共管理组织合作承担的公共管理。这样一来，政府权力结构体系的严密性对于公共管理的混合主体而言，有着约束力日益式微的趋势。原先那种通过谋求政府权力结构合理性去达到公共管理优化的做法很难适应公共管理社会化的新形势。这就是法制与伦理正在取代片面科学追求的重要地位的基本原因。如果说政府广义的行政管理可以通过权力结构的科学化、合理化而达到优质高效的目标，那么，新兴的公共管理将凸显出法制与伦理的意义。
从人类社会发展史的角度来看，如果说早期的人类社会处于一种自然和谐的状态和从属于美的原则的话，那么随着人类的迁徙和杂居，人们之间的关系则接受道德力量的规范。进入近代社会，工业化造就的管理模式则把人与人的社会关系纳入科学结构之中。而公共管理的出现，在某种程度上预示着人类社会向伦理化状态的复归。公共管理将是一种以道德为轴心的管理模式，公共管理的职业活动必须接受道德的规范，公共管理的特殊性则要求管理者必须具有较高的道德素养。所以，在公共管理学的学科建设中，公共管理伦理学的研究有着特别重要的意义。
公共管理伦理学作为一个全新的课题，是在公共管理社会化的过程中被突出出来的时代课题。公共管理伦理学在本质上是属于职业道德研究的范畴，如果说一般伦理学以道德为研究对象，力求认识“道”而内得于己，然后外施于人以“德”，那么公共管理伦理学则主要是研究公共管理者如何在公共管理的过程中自觉地接受道德规范，使公共管理活动贯穿着伦理精神等问题。当然，公共管理作为一种特殊的管理活动，而且是晚近刚刚被人们觉识到的领域，所以，公共管理伦理学也负有对这一特殊领域的理论认识的任务：通过研究公共管理与一般管理、行政管理的联系与区别，把握公共管理活动中的伦理关系，思考公共管理制度伦理化的可能性。但是，最为主要的研究内容还是要对管理行为道德化的前提和基础加以探讨，并寻找这种道德化的保障机制。
人的社会生活无非是人们之间的各种各样的社会关系的发散和溢射，是人们之间的社会关系构成了人们的社会生活的内容，人们之间的社会关系的复杂性决定了人们社会生活内容的丰富性和形式的多样性。人类社会的发展，是人们之间的关系复杂化的过程，社会每前进一步，都意味着社会关系的复杂性程度的增加，或者是一些新型的社会关系的引入，或者是原有的社会关系格局发生变化。人类社会中的一切新型的制度体系的出现，都可以从社会关系复杂性程度的增加中得到理解。在社会关系复杂性出现量的增长的条件下，社会的发展也处于量变的状态。一旦社会关系的复杂化发生了质的变化，社会也就必然会相应地出现结构性的调整。对于公共管理的出现，我们也同样可以从社会关系之中得到理解。与传统的行政管理相比，公共管理意味着社会治理模式的转型，它必然是以一种新型的社会关系为基础的。具体地说，它是原先的政府与社会之间的行政管理关系和作为市场经济发展必然结果的新型的社会自治关系相互交织、缠结而成的公共管理关系。
人们之间的社会关系的状况决定着社会秩序的状况，只要人们之间的某种社会关系是混乱的和无序的，那么社会在这个方面的秩序就无法得到保证。人类的管理活动就是为了调整各种各样的社会关系，谋求秩序，或者进一步地说优化秩序。只有有了秩序，其他的目标才有可能达成。公共管理的出现是由于一种新型的社会秩序的要求。因为社会关系的进一步复杂化，传统的较为简单的自上而下的“单线型”的统治秩序已经失去了现实意义，近代出现的以政府为主体的行政管理秩序在更为复杂的新型社会关系中也无法得到充分实现。从而需要在政府的行政管理之外得到社会自治型的公共管理来加以补充。在政府的行政管理和社会自治型的公共管理的互动中来获得完全的社会秩序。
从概念辨析中，人们将政府自身的内部管理作为行政管理，而把政府对社会的管理称作公共管理。这是广义的公共管理，是泛指政府通过法律、公共政策以及直接的行政行为对社会的管理和社会中的公共组织对社会的自我管理。但是，政府对社会的管理又可以看作是广义的行政管理，是与狭义的政府内部的行政管理相对而言的。相应的，狭义的公共管理又是专指社会公共组织对社会的管理。无论是广义的公共管理还是狭义的公共管理，都是对行政管理模式的突破，意味着新型的管理关系的出现。即使是在那些依然由政府承担的公共管理领域，原先那种政府把内部行政管理的方式、方法直接施加于社会管理的做法也不再适用，政府必然要实现根本性的观念变革，以一种全新的角色出现，才能有效地担负起公共管理的职责。同样，社会中的公共管理组织由于主要是在社会中自然生成的，它们在从事公共管理活动的时候，更不可能运用行政的或“类行政”的管理方式和方法。总之，公共管理中的管理关系已经与以往一切管理关系不同了。
以往的所有管理关系都是属于管理主体对客体的控制，是以强制性的权力体系和法律体系为根据的。当然，为了使控制更为有效，需要在方式方法上极力淡化控制的色彩，特别是当管理主体与管理客体的直接接触性管理往往造成双方的直接冲突时，人类发明了制度化的管理，创造制度化的规范体系，把人对人的直接管理转化成制度对人的管理，把人与人的矛盾转化为人与制度的矛盾，并进一步通过制度的神圣化来达到对人进行控制的目的，强制人服从制度。虽然也还在一定程度上存在着管理主体与管理客体的直接接触，但由于这种接触是以制度为依据的，因而在任何出现了人与人的矛盾的时候，都能够从制度化的设置中找到解决问题的方案。
这样一来，我们看到以控制为目的的管理有两种类型：一种是直接以权力和权力体系为根据，由管理主体作用于管理客体的控制；另一种是以管理制度为根据，通过健全和完善制度来实现对管理客体的控制。公共管理则不同，它不再完全是控制与被控制的关系，或者说是控制关系的日益淡化，代之而起的是一种日益生成的服务关系，管理主体是服务者，而管理客体是服务的接受者。所以，这是一种完全新型的管理关系。
对于直接以权力为根据而实现的管理控制，在管理的方式方法上就需要有较强的技巧性，管理者的管理人格也会发挥重要作用，但是，在一切必要的时候，总是权力的强制力出来解决问题。以管理制度为根据的管理，任何时候都在不懈地追求制度设计的科学性和合理性，任何问题的解决，都寄希望于管理制度的完善。所以，对任何具有一定程度的普遍性问题，都是通过制定规章和完善制度的方式来加以解决的。由于公共管理不是一种控制定位的管理，而是一种服务定位的管理，对于管理主体来说，权力因素和制度因素虽然在一定程度上是必要的，但更为重要的因素是如何通过发挥主观能动性来有效地进行服务。因而，管理主体的服务精神以及作为这种服务精神的主观支持力量所具有的作用，就被突出了出来。管理主体的服务精神和这种服务精神的全部支持力量，都属于道德的范畴。因此，公共管理伦理学的基本任务就是研究公共管理主体的服务精神及其支持力量的道德生成和保障机制。
公共管理伦理学是关于公共管理主体道德规范的学问，它所研究的是：公共管理过程中为什么需要道德规范发挥作用？公共管理主体的管理行为应当合乎什么样的道德规范？这些道德规范是怎样生成的和怎样发挥作用的？公共管理主体怎样才能把道德规范作为一种内在于他的力量？公共管理行为道德化的客观保障机制是什么？在解决这些问题时，都必然会要求对一个更为基本的问题的回答，那就是公共管理的道德因素是基于人的哪些社会关系而建立起来的。
我们知道，在人们的社会关系中，最为基本的关系是人们之间的利益关系。在公共管理中，也不例外。尽管人类的社会关系呈现了复杂化的发展趋势，但是，迄今为止，人们之间的利益关系依然是最为基本的社会关系。所以，公共管理伦理学也需要以研究公共管理这一特殊领域中的利益关系为出发点。
人们之间的利益关系是对立统一的关系，思想史上的悲观主义者往往看到人们之间的利益关系中的矛盾的方面；相反，乐观主义者看到的则是人们之间利益关系中的一致的方面。它们都不能较好地解决问题。所以，在伦理学史上，有的思想家根据人们的利益矛盾性而突出强调义务，另一些思想家则根据人们的利益一致性而更为强调个人的社会责任。近些年来，在西方国家的新公共行政运动中成长起来的所谓“行政伦理学”研究，是根据行政体系的特殊地位而突出强调行政责任问题的，实际上，是把行政伦理学当作关于行政责任的伦理学了。上述做法都是片面的。只有在人们之间利益关系既对立又统一的认识基础上，才能在伦理学研究中持有科学的见解。公共管理伦理学的研究也是这样，在思考公共管理中的伦理关系时，只能从公共管理活动中的利益关系的对立统一出发，才能建立起科学的公共管理伦理学学说。
公共管理是服务于公共利益的，公共管理主体是公共利益的代表。但是，在公共管理中存在着公共利益与私人利益，整体利益与个人利益的既对立又统一的关系。公共管理主体代表着公共利益，而公共管理的客体则是分散的私人利益的个体。然而，公共利益基本上是一种抽象形态，虽然公共管理主体代表公共利益，而公共利益只有在极少的情况下，才以实体的形式存在，在较多的情况下，公共利益是包含在私人利益之中的。如果说私人利益是具体的、特殊的利益形态，那么公共利益则是寓于私人利益之中的普遍和一般。这样一来，公共管理主体与客体之间的利益关系就应当以促进私人利益的实现为手段，只有在私人利益得到实现的前提下，公共利益才能具有最大程度实现的可能性。
可是，公共利益与私人利益又是矛盾的，分散着的私人利益的主体在追求自我利益最大化的活动中，存在着侵犯公共利益的倾向。在这种情况下，私人利益不仅不包含着公共利益，反而成为公共利益的对立形态而存在。因此，由分散着的私人利益的主体来促进公共利益的实现是不可能的，只有由公共管理的主体对私人利益加以限制，才能促进公共利益的实现。传统的限制私人利益的做法是具有强制性的，这种强制性决定了它的限制不仅不能解决公共利益与私人利益的矛盾，反而会经常性地激化这种矛盾。这就要求现代公共管理在对私人利益加以限制时实现方式方法的创新，创新的方向可以是“引导”，即通过把私人利益的实现引导到一个正确的方向上，从而达到对私人利益的限制的目的。这可以从大禹治水的故事中得到理解。私人利益追求就像洪水一样，传统的限制私人利益的做法就像大禹的父亲鲧治水那样，是采取堵塞的方法。公共管理主体在限制私人利益时，不能采取传统的方法，而应当像禹疏导洪水那样，对私人利益加以引导。
引导也是限制，只不过是限制了私人利益的“流向”，目的是减少私人利益与公共利益相冲突的一面，使私人利益中尽可能地包含着公共利益。传统的限制私人利益的做法是强制性的，会经常激化公共利益与私人利益的矛盾，这种做法是一种极其僵化的做法。因为它往往是在公共利益与私人利益的矛盾激化到一定程度的时候，才会有所反映，才通过某些变革措施来重新缓解矛盾。而对私人利益的引导，则要求公共管理主体在引导的过程中有着更大的方式方法上的灵活性，即最大程度地发挥把私人利益导向正确方向的主观能动性。
传统的管理体制在实现对管理客体的限制时，同时也限制了管理主体，使管理主体在制度规范下开展管理活动。公共管理在要求管理主体拥有更大的灵活性的同时，必然会出现一个问题，那就是管理主体的这种灵活性怎样才能成为正确引导私人利益实现方向的灵活性，需要什么因素为这种灵活性的正确行使提供保障，答案只有一点，那就是公共管理主体的道德化，只有道德规范才能够既实现了对公共管理主体的限制，又同时不减损其灵活性。在大禹治水的故事中，我们看到，鲧与禹是完全不同的形象，鲧自负、专断，禹在治水过程中不仅实现了方式方法上的创新，成为治水英雄，而且树立起了一个典型的道德形象，后人传颂的恰恰是他作为道德圣人的一面。在对私人利益的限制方面，传统的强制性限制和公共管理寓于灵活性的引导，也恰恰可以用鲧和禹两种完全不同的形象来加以比喻。
在公共管理中，除了公共利益与私人利益的关系，还有另一重利益关系，那就是存在于公共管理主体之中的个人利益与整体利益的关系。当然，个人利益与整体利益的关系问题是伦理学的基本问题。对这个问题的解决，一般说来，有两种方案。一种方案是要求对个人利益加以节制，让个人为了整体利益的实现作出牺牲，认为整体利益的实现是建立在个人利益的或多或少的作出牺牲的前提下的。这个方案其实是建立在整体利益与个人利益的天然对立的假设基础上的。另一种方案是由近代早期思想家们提出来的，强调个人利益的神圣性，认为每个人追求个人利益都是出于人的本性。但是，人是生活在社会中的，在每一个人追求个人利益的过程中，必然会受到某些客观因素的制约，也就是说，个人对自我利益的追求中，会在社会整体的意义上形成一种客观的制约机制，这种客观的制约机制可以把个人追求自我利益的非道德甚至不道德的利己行为转化为合道德的利他结果，即在结果上对整体利益的实现是有利的。
应当说，这两种方案都具有一定的合理性，但又都是片面的。说它们具有合理性，是指如果不是在一般伦理学的层面上来解决问题，而是根据公共领域与私人领域的不同而提出方案的话，那么上述两种方案是分别适用于公共领域和私人领域的。但是，恰恰由于它们都是在一般伦理学的意义上对个人利益与整体利益关系的思考，所以，它们都是片面的。其实，上述两种方案并不是对立的。让个人利益服从整体利益的要求，对于公共领域来说是唯一的选择；强调个人利益追求的天赋神圣性，则是私人领域的必然要求。所以，在不同的领域中，它们都是合理的伦理规定。
根据公共领域与私人领域的区分，公共管理作为公共利益的实现途径无疑属于公共领域的范畴。在这个领域中活动的个人，由于职业的性质决定了他必须把整体利益放在第一位。当然，我们并不否认个人利益的合理性，即使是从业于公共管理的个人，也有着自己的个人生活，在职业活动之外，也有着自己的私人生活和个人利益追求。但是，它的职业行为必须与个人利益追求分离开来。虽然他在职业活动中可以得到相应的报酬，但它不能把履行职责的行为作为追求个人利益的手段。或者说，从业于公共管理活动的人，有着二重生活：一方面，他作为公共管理者，他的职业活动是从属于公共利益的，他的全部职业活动都必须以促进公共利益的实现为旨归；另一方面，他又是有着私人生活的个人，有着个人的利益要求。他的这种二重生活决定了他应当把个人的利益要求与职业行为区分开来。
当然，职业行为与个人利益追求之间的关系的道德规定还是属于一般伦理学所要研究的问题。对于公共管理伦理学来说，它所关注的是公共管理者的职业行为的道德规范问题。所以，公共管理伦理学视野中的管理者在职业活动中是不应有个人利益追求的因素介入的。在现实的层面上，公共管理伦理学超出自己的研究范围去建议公共管理者让个人利益服从整体利益，借助于整体利益的实现来达到个人利益相应实现的结果。在理想的层面上，公共管理伦理学从公共利益的至高无上性出发，要求公共管理者必须把公共利益作为他的全部职业活动的出发点。