下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
公共行政学是一门实践性很强的学科，行政伦理学是公共行政学的一门分支学科，行政伦理研究是直接指向公共行政实践的。从学科的角度看，行政伦理的研究是出于完善公共行政学的学科体系的需要；而从公共行政的实践来看，行政伦理的研究则是出于健全行政体系和规范行政行为的需要。因而，行政伦理研究的兴起需要在公共行政的实践中来加以理解，也需要在公共行政实践的演进逻辑中来规划行政伦理研究的课题和确立行政伦理学发展的方向。
在公共行政学的学科体系中，行政伦理学是一门更为年轻的分支学科，仅有不到三十年的历史。关于行政伦理专门性研究的较早一批文献，可以追溯到“新公共行政运动”发生的时刻。无疑，在“新公共行政运动”的理论取向中，包含着对行政伦理研究的必然性。因为这一运动所要寻求的就是公共行政的价值支持，希望公共行政的实践能够拥有价值导向，而且，在作为这场运动的实践方案之典型体现的“民主行政”设想中，所包含着的公共行政政治取向与伦理取向也是混合在一起的。但是，我们并不能说行政伦理研究是“新公共行政运动”的“专属区”，在“新公共行政运动”发生的前后，行政伦理研究成为一个学术热点是整个行政学界的事情。也就是说，不仅“新公共行政运动”的代表人物们关注行政伦理的研究，而且，那些并不属于这场运动的参与者的学者们，也对这一问题表现出了很高的学术热情。这说明，行政伦理研究以及行政伦理学这门学科的出现是历史的产物，是因为公共行政实践中新出现的许多问题在原有的理论框架和学术解释体系中已经无法找到令人满意的答案了，才迫使人们不得不开辟行政伦理学这个新的领域。更为根本的是，公共行政实践的发展，需要得到行政伦理研究的支持。比如，像“水门事件”以及迅速暴露出来的与日俱增的行政权力腐败，都把人们引向了对行政伦理研究的关注。
近些年来，无论是在学术界还是公共行政的实践中，人们对行政伦理研究的兴趣越来越浓厚，而且，可以相信，在未来的一段时间内，行政伦理学将成为推动整个公共行政学科及其理论发展的一个新的“动力源”。如果进行深层追问的话，究竟是什么原因造成了行政伦理学这门新兴学科的繁荣？又是因为什么原因决定了行政伦理学的研究将会推动整个公共行政学的发展呢？其根据就是历史转型的现实，是由于人类历史进入了一个新的转型期，正像从14世纪开始西方社会进入了从农业社会向工业社会的转型一样，当前正在发生的是一场从工业社会向后工业社会的转型；也正像在从农业社会向工业社会转型的过程中科学技术成了撬动“地球”的杠杆一样，在当前正在发生的这次历史转型中，伦理和价值的因素将会成为规范社会和正确地引导社会前行的基本力量。公共行政作为社会这一大系统的一个构成部分，也同样需要得到伦理和价值因素的洗礼。因此，行政伦理学将会成为公共行政学学科体系中最为重要的分支学科，行政伦理学的研究将会为整个公共行政学科提供全新的理论支柱，并通过公共行政学理论范式的变革去作用于公共行政的实践，重塑公共行政的体系、制度、行为模式，以及为公共行政的实践确立起一个全新的方向。
事实上，自20世纪后期以来，公共行政实践中的各种各样新的迹象都一再地向我们展示行政伦理研究的意义，不仅提出了行政伦理研究的迫切性，而且把公共行政学的学科再造和实践走向都交由了行政伦理研究。具体地说，在近些年来的公共行政实践中，我们可以举出这样几个新的迹象：
第一，从控制导向向服务导向转化。统治行政为了秩序的目标而实施对整个社会的控制，因而，统治行政是“完全的”控制导向的行政。其实，不仅统治行政是控制导向的，管理行政也是控制导向的，只不过管理行政发展出了一套科学的、严密的控制技巧。特别是管理行政发展到公共行政阶段，有了专门的科学即公共行政学来对其进行设计和规划，使它无论在作用于行政体系内部还是作用于行政体系外部时，都达到了极高的控制水平。当然，管理行政不像统治行政那样：需要经常性地依赖于权术和权谋，需要在道德的外衣下经营不道德的江山社稷。但是，管理行政所依赖的是科学的规划和技术性的操作，因而，也是与伦理无涉的。当公共行政走出控制导向的时候，即用服务导向取代控制导向的时候，它虽然还需要得到科学和技术的支持，也就是说，从属于公共行政的科学化、技术化所需要的研究虽然还是必要的，而伦理化的问题则被提了出来。所以，公共行政从控制导向向服务导向的转化，实际上是在科学化、技术化的基础上转向了伦理化。这样一来，公共行政通过自身的发展而提出了行政伦理研究的要求。在公共行政向服务导向转化的过程中的一切积极建构，都需要通过行政伦理研究来拓展空间。
第二，从效率导向向公正导向转化。管理行政基本上是一种效率导向的行政，处于效率与公平的矛盾之中。虽然在管理行政生成的早期阶段，由于政治构架上的“三权分立与制衡”包含着要求行使行政权的部门应当兼顾公平与效率两个方面，但是，在管理行政的后期发展中，即从19世纪80年代公共行政开始成为管理行政的主流以来，效率的问题渐渐掩盖了公平的问题。在整个20世纪中，公平与效率并提以及思考公平与效率的矛盾问题，已经完全成了学术界的事情，只有行政学家们才会把它们联系起来考虑，而在实践上，公共行政的运行是从属于效率导向的。在此，我们也发现公平与效率的领域分化的现象，公平往往变成了政治问题，而效率则完全成了公共行政的问题，政治家考虑公平，而政府官员只考虑效率。近一个时期以来，公共行政的公正责任被人们提了出来，这在一定程度上是对公共行政形式化的矫正，是希望公共行政能够恢复其公共性的本质，并且超越公平与效率的矛盾。但是，对公共行政提出的这一要求并不意味着它会向早期启蒙思想家的方案回归。也就是说，并不是仅仅要求公共行政在政治的意义上担负公正责任，而是要求公共行政同时也要在伦理的意义上担负公正责任。这样一来，行政伦理研究就肩负起了重新解读公共行政的公正责任的使命。
第三，在工具研究中引入价值的视角。20世纪的公共行政学沿着科学化、技术化的方向发展，突出了工具研究的意义。为了控制的目的，必然会注重控制的技术和技巧。特别是在公共政策的研究方面，我们发现，学者们干预公共行政实践的方式就是不断地提出各种各样的模型，对一切问题的分析都追求定量化，以为只有定量化才是具有可操作性的，才是科学的。在20世纪后期，这种状况发生了改变，人们越来越注意在研究工作中引入价值的视角。其实，20世纪公共行政的实践也证明了，仅仅提出各种各样的模型和追求定量化，表面看来是科学的，实际上并不科学，因为它往往使公共行政失去方向。社会科学与自然科学的不同之处，就在于它必须考虑人的因素，而公共行政的作用对象是由人构成的社会，公共行政的主体也是行政人员，他们的思想观念、认识能力和道德素质等，都是公共行政实践中的重要影响因素，甚至是决定性的因素。离开了这些因素，一味地追求科学化、定量化，实际上是不能在解决现实问题上发挥切实有效的作用的，而且在本质上是不科学的。只有在公共行政的研究中引入价值视角，才是真正的科学化的方向。20世纪后期以来的公共行政研究已经开启了这个进程。正是由于价值视角的引入，突出了行政伦理研究的意义。因为这种价值视角不仅要由政治学来提供，而且对于公共行政的主体和客体来说，在日常活动中，发挥基本的和主导性作用的价值因素是属于道德方面的因素。对这些因素的把握，只有在行政伦理研究中才能做到。所以，由于公共行政价值视角的引入，突出了行政伦理研究的意义。
第四，确立合作和信任的整合机制。“合作”和“信任”这两个概念是近些年来人们使用频率最高的概念，无论是在国际政治上还是在国内的政治事务处理中，人们都试图用合作和信任的理念来解决矛盾和分歧，去自觉营建和谐的社会生活氛围。在这种背景下，公共行政也需要把合作和信任的理念引入到公共行政中来。事实上，公共行政自觉地确立合作和信任的整合机制已经成为它的发展趋势。公共行政的基本功能就在于实现对社会的优化整合，一方面，它要实现对自身体系的优化整合，同时，又通过自身的优化整合来实现对整个社会的有机整合。但是，如上所说，统治行政和管理行政基本上都是通过控制的方式来整合社会的，这种控制的方式大致又可以分为两种类型：其一，以命令和指挥为手段的整合；其二，以合同契约为手段的整合。在相当长一段时间内，命令和指挥是最基本的整合手段。在近代，合同契约的手段不断地得到加强，特别是到了新公共管理运动这里，合同契约的整合手段被提升到了制度化的高度。但是，公共行政完全可以拥有另一种自身整合以及整合社会的方式，那就是合作和信任的整合方式。近些年来，这种理念已经逐渐确立起来，但是，在实践中如何作出安排，还需要认真地探讨，而行政伦理研究恰恰是要落脚在探讨如何确立起公共行政的合作和信任的整合机制上来的。
第五，在治理方式上谋求德治与法治的结合。在政治生活中倡导法治与德治的统一是中国共产党的贡献。但是，就公共行政的发展来说，甚至在全球范围内，都已经出现了这一前进趋势。阅读登哈特关于“新公共服务”的著作以及弗雷德里克森呼唤“公共行政的精神”的著作，都不难发现，字里行间包含着一种可以被称作为思考公共行政“德治”问题的努力。应当承认，在法治的框架下建立和完善公共行政的体系和行为，是近代工业文明的伟大成就之一。但是，在从工业社会向后工业社会转型的过程中，囿于法治的公共行政越来越暴露出自身的不足，它需要得到德治的补充，甚至可能在不远的将来被德治所替代。这将是公共行政的重大转变，如何保证这一转变顺利地进行，如何把德治的愿望变成公共行政实践的现实，需要行政伦理研究来提供切实可行的方案。
第六，用行政程序的灵活性取代合理性。在法制的框架下和法治的追求中，行政程序的合理性既是规范行政行为的要求，也是公共行政获得合法性的根据。虽然在公共行政行为的层面上会经常性地出现行政官员把行政程序的合理性看作是一种束缚手脚的设置这样一种现象，但是，从总体上看，对行政程序合理性的追求，不仅在社会要求中能够获得外部动力，而且，在公共行政体系内部，也存在着把行政程序的合理性视作公共行政体系稳定、和谐和正常运行的“生命”这样一种动力机制。可以说，任何一位行政官员都不愿看到由于行政程序合理性的缺失而造成的行政行为的混乱。的确，行政程序的合理性让公共行政的体系能够以一个整体的形式出现，能够拥有较高的行政能力。可是，到了20世纪后期，随着向后工业社会转型的历史进程开始启动，社会的复杂性和不确定性与日俱增。在这种情况下，行政程序的合理性不仅不能提高其行政能力，反而经常性地置其于被动的局面，总是处于一种面对复杂的社会问题而力不从心的境况中，行政官员无论在主观上有着多么良好的愿望，如果恪守行政程序的合理性原则的话，都会事与愿违。因而，行政程序的合理性已经真正成了束缚行政人员手脚的制度设置。在这种情况下，用行政程序的灵活性来取代行政程序的合理性已经势在必然。但是，行政程序的合理性并不意味着对统治行政那种权力行使任意性的回复，更不意味着倡导权术、权谋的应用，而是应当在道德化的向度上彰显行政程序灵活性的积极功能，抑制其消极影响。做到这一点，同样需要行政伦理研究去开辟方向，特别是对于那些因行政程序的灵活性而带来的行政自由裁量权的加强，更是需要得到道德规范的制约。
第七，用前瞻性取代回应性。我们发现，迄今为止，一切政府都是回应性的政府，所要解决的都是如何回应社会要求的问题，好的政府无非是能够及时地回应社会要求的政府。但是，政府面对的是一个复杂的社会，社会要求的多样性和复杂性总会把政府置于回应不足的局面，即使政府沿着科学化、技术化的路线不断地对自己加以改造和完善，也总会在回应社会要求方面难以达到让社会满意的地步。事实上，政府在回应社会要求方面往往会在某一方面表现出了较强能力的同时，在其他方面则表现出了极端的“弱能”，总会存在着“顾了东就顾不了西”的问题，总会在较好地解决了某一方面的问题的时候也造成了很大的消极效应，引发了一些更大的、更难于解决的问题。比如，政府在推动经济发展方面表现出了较强的能力，却同时制造了社会公平的问题，产生了环境恶化、生态破坏等问题；当它着手于解决社会公平的问题以及进行环境和生态保护时，社会发展却又陷入了停滞状态……在从工业社会向后工业社会转型的时刻，由于社会复杂性和不确定性的增长，使政府的回应性变得更加困难。在某种意义上，当前的“风险社会”特征以及危机事件的频发，都是由于政府囿于回应性思路而造成的，是因为政府处于回应性的地位，不能有效地预测并解决那些有可能导致危机的事件，才造成了危机的爆发。基于这种情况，唯一的出路就是用前瞻性代替回应性。也就是说，已有的科学方法都只有在问题出来之后才能发挥出解决问题的优势，都属于回应性的科学，而政府的前瞻性则需要有新的科学思路，这一思路也应当由行政伦理研究来提供。
关于政府存在的价值，需要在它与社会的关系中来理解，特别是对于近代以来的政府来说，更是如此。在农业社会，江山社稷是属于某一家的，统治者只要能够维系其统治，就达到了目标。然而，近代以来，政府朝着其公共性增长的方向运动，政府的存在必须通过自己为社会所提供的公共服务而去获得合法性。换言之，政府在何种程度上拥有了公共性，也就需要在同等程度上提高公共服务的水平和改善公共服务的质量。但是，政府提供公共服务的理论依据或路径是怎样的？在近代以来的不同时期，是不同的。大致说来，政府已经尝试过三种提供公共服务的依据或路径，它们分别是“政治的路径”、“科学的路径”和“市场的路径”。在今天，由于新的历史转型的需要，政府需要开辟“伦理的路径”。
近代早期，在理论上所要解决的是政府应当“做什么”以及政府“为什么”要为社会、为公众服务的问题。18世纪的启蒙思想家基本上都把自己的思考重心放在了这一问题上，或者说，他们的思想在逻辑上都是从社会出发来为政府定位的，认为社会是“本”，政府是寄生在社会之上的“枝”，正如树的枝叶要把“光合”之后的养分输送给“本”一样，政府需要反哺社会，为社会服务。比如，根据“契约论”，政府的出现是人们订约的结果，政府被制造出来，显然就是要维护订约者的利益。即使就启蒙思想中的理论原点即“天赋人权”观来看，政府的存在也无非是要为这种人权提供保障。归根结底，启蒙思想家关于政府的理论规定可以归结为“人民主权”原则，政府从属于人民主权，为人民主权服务和提供保障。这种思想在近代三百多年中已经深入人心，直到今天，我们常常听到的所谓“政府花纳税人的钱，应为纳税人服务”等等，都依然是对人民主权原则的具体表述。
人民主权原则为政府作了准确的定位，即规定了政府存在的价值以及政府行为的方向，为了保证政府不背离其存在的价值和行为方向，启蒙思想家作出了进一步的设计，那就是制定了“三权分立”和“相互制衡”的政治权力结构这一方案，即通过权力的“分立”和“制衡”来保证政府的权力不被滥用，不至于成为侵犯人民主权的因素。也就是说，启蒙思想家所解决的是政府向社会提供公共服务的依据问题，并通过权力结构的确立对此提供保证。我们把这一时期关于政府的理论及行动方案称作为政府提供公共服务的“政治依据”或“政治路径”。当然，在自由市场以及政府恪守“守夜人”角色的情况下，启蒙思想家所作出的这些规定已经能够满足要求。但是，到了19世纪后期，随着市场中垄断因素的出现，特别是这种垄断不断地造成经济危机，要求政府干预社会的动力也就变得越来越强。这时，政治路径的模糊性就暴露了出来，不能为政府及其行为提供切实可行的指导。因而，需要通过政府自身的建设来适应政府干预社会的要求，而政府自身建设的最佳方案就是政府在结构上、运行机制上以及行为上都能够满足科学化、技术化的要求。这就是公共服务“科学依据”或“科学路径”的出现。
19世纪后期，行政学作为一门独立的学科出现了，从而使政府公共服务的科学化、技术化追求有了专门的对应性研究。或者说，行政学这门学科的出现，对政府公共服务的科学化、技术化起到了推动作用。我们知道，1887年威尔逊发表了《行政之研究》的著名论文，提出了把行政学作为一门学科来加以建设的愿望，很快，泰勒的科学管理方法被引入到行政学中来，接着，马克斯·韦伯的官僚制组织理论以及法约尔对一般管理原则所作出的系统规定，都成了行政学成长发育的关键要素。由于这四种思想和理论的结合，使行政学作为一门学科而被确立了起来。从此，公共行政的实践进入了科学化、技术化的历史进程。应当说，在20世纪的大部分岁月中，行政学的研究与政府的科学化、技术化追求相互推动，取得了惊人的成就。
但是，如上所说，科学路径在理论上实践上都出现了问题。在理论上，它突出了定量化研究，在一定程度上，把定量化与科学性视为一个东西，认为只有那些可以定量化的，才是科学的，才具有可操作性。后来，定量化发展成对各种各样数学模型的热衷，特别是在公共政策的研究中，几乎做到了一事一模型，以至于模型泛滥，失去了对实践的指导意义。而且，这样做的时候，也使科学研究失去了解决问题的方向和基本原则，即造成了价值视角的丧失。在实践上，往往就事论事，政治上、道德上和全局性的考虑都不再存在。最为主要的是，行政官员在办事的过程中，往往单纯依照法律和行政规章去做，公事公办，形成了官僚主义的风气。结果，政府不是在科学化、技术化的追求中提高了办事效率和服务质量，反而导致了办事效率和服务质量的全面下降，同时，还造成了机构臃肿、人浮于事等消极效应。
其实，政府自身是社会系统的一个构成部分，沿着科学化、技术化的方向对政府所进行的建构往往忽视了政府作为社会系统的属性，结果就是时常地陷入困境。实际上，政府作为社会系统的构成部分，在很大程度上要受到人文价值因素的影响，甚至，人文价值的因素往往所发挥的是决定性的影响。特别是政府工作人员，是一个个独立的个体，他们的理想、信念、思想文化素质以及道德修养状况，都对他们的行为有着不容忽视的影响。他们是否有积极回应社会要求的愿望，以及是否有为这种愿望提供稳定支持的因素，都对政府公共服务的状况有着决定性的意义。得不到行政人员理想、信念、思想文化素质和道德修养方面的支持，无论多好的回应社会要求的政策，在执行的过程中都有可能发生变异，无论对行政体系作出多么科学的设计，到了行政人员这里，都可能演变成官僚主义……所以，公共服务的科学路径并不是一个理想的路径，并不能把政府的回应性推向及时和充分的境界。
正是由于这个原因，在20世纪70年代，出现了“新公共行政运动”这一“反叛性”思潮，要求恢复公共行政的政治实质，在行政人员及其行为的层面上，则要求强化伦理道德价值。但是，“新公共行政运动”在理论上的批判性特征是大于建构性特征的，在实践上，又是较为幼稚的。比如，它的所谓“民主行政”的设计，是缺少可操作性的。所以，它除了把人们引向早期的政治路径之外，没有发展出自己独立的路径，也就是说，没有真正属于自己的关于公共服务依据的证明和路径选择方案。所以，“新公共行政运动”昙花一现和很快就被“新公共管理运动”所取代是必然的。
与“新公共行政运动”不同，“新公共管理运动”提出了公共服务新的依据和新的路径，它在改善公共服务方面，把“企业家精神”作为新的依据，把竞争、契约行为等作为新的路径，这一路径可以被概括为“市场的路径”。
根据“新公共管理运动”的主张，政府在公共服务的问题上，不应在政府自身的主观建构中去实现对公共服务的改善，而是应当让社会对政府的公共服务状况作出评价，并把这种评价作为政府改革自身的动力。形象的说法就是，政府把公众当作“顾客”，让“顾客”通过“用脚投票”的方式来对政府作出评价，去决定政府是否需要改进以及如何改进自己的公共服务。与“科学路径”相比，“新公共管理运动”所提出的这一“市场路径”更加突出了公共服务的主题，实际上，它把科学路径中作为整体行政目标的公共服务分解和落实到了政府的每一个部门及其每一项行动中去了。的确，政府的行政体系在结构上、制度上以及权力配置和运行方式上是否科学，不是一个理论的问题，也不取决于主观建构达到了什么样的理想模型；而是一个实践问题，需要在行动中来加以体现，需要让公众来评价它是否做到了积极有效地回应社会以及公众的要求。就此而言，“新公共管理运动”更加突出了公共服务的主题。最为关键的是，它不是像科学路径那样，从政府自身出发来解决政府的公共服务问题，而是把政府放在与社会的互动中来解决这个问题。这无疑是“新公共管理运动”的一项新贡献。
然而，“新公共管理运动”在理论上的一个假设是站不脚的，甚至这一假设是它的根本性缺陷，正是这一缺陷必将置其于失败的境地。具体地说，它把政府假设为一个企业，希望引入企业家精神来改造政府，希望让政府像企业一样运行。这是根本不可能的，甚至是荒唐的。我们知道，虽然政府也像企业一样，是社会系统的一个构成部分，但是，企业的活动可以还原为一个最为简单的利润指标，而政府则没有企业这样的经营优势，政府工作不仅是复杂多样的，而且政府活动的每一项内容都有着很强的具体性，是不可还原为某个或某些指标的。当然，企业中的许多管理技巧是可以被引入到政府中来的，但是，那些较为原则性的、根本性的管理理念和方式，是不可以引入到政府中来的。比如，绩效管理在企业中是成功的，但是，如果把绩效管理引入到政府中来，就是一个极坏的主意。尽管在某些对政府工作弹性要求较低的部门，绩效管理可能是适应的，但是，对于政府整体来说，绩效管理不仅会造成极大的人力、物力的无谓消耗，而且会使政府陷入为了绩效而绩效的泥淖，使政府放弃对自己存在的基本目标和价值的观照，失去政府活动的目标。所以，把政府改造成企业，或者要求政府像企业那样运行，是一种极其简单化的对待政府的方式。
以上可见，近代以来在公共服务的问题上发展出了三种路径，虽然这三种路径都有着自己的特点和优越之处，但是，总体来说，又都有着一些根本性的缺陷。在如何改善公共服务以及如何为政府定位的问题上，探索的进程并没有停止，还需要去积极地探索新的路径。从20世纪90年代以来，当“新公共管理运动”受到怀疑甚至批评的时候，许多学者已经开始探讨新的路径，试图实现对新公共管理的超越。从“新公共行政运动”的一些代表人物的新作中可以看到，虽然这场运动在“新公共管理运动”风靡全球的时候沉寂了很长一段时间，但是，“新公共管理运动”似乎是为它作了一场洗礼，使它浴火重生。在某种意义上，“新公共行政运动”的积极成果正是在20世纪90年代以后取得的。比如，弗雷德里克森在拒斥“企业家精神”的时候大声呼唤“公共行政的精神”，登哈特对“公共服务”进行了新的解释和定义。在他们的著作中，都贯穿着一个共同的愿望，就是努力发现道德价值，用伦理精神去重新审视政府及其公共服务。尽管他们试图恢复所谓美国的“宪法原则”的做法是可疑的，但其中所包含的伦理化方向是正确的，因为它预示着公共服务的第四条路径的出现，那就是“伦理路径”。
公共行政或公共管理研究中的这一新特点实际上是整个人文社会科学的缩影。在世纪之交的时刻，从20世纪60年代开始存在于哲学研究中的呼唤主体性、倡导价值理性、拒斥科学理性等思想，已经蔓延到了整个人文社会科学的研究中来，在科学研究中形成了一场声势浩大的“伦理革命”的呼声。与这一伦理革命相呼应，在实践的领域中，社会生活道德化的追求吸引了越来越多的追随者，人们越来越倾向于用道德原则来解决那些原来需要通过法律手段来解决甚至通过法律手段不能有效解决的问题；在公共行政的运行中，道德化的呼声也不断高涨；同样，在国际政治生活中，人们也试图通过确立合作的理念来解决国际冲突，而且，许许多多国际合作组织正在涌现。在这种背景下，公共服务伦理路径的确立已经成为一个不可怀疑的历史趋势，其中，行政伦理研究的使命也就变得非常清晰了。
在宏观的历史视野中，人类历史已经经历了两次伟大的启蒙运动，第一次启蒙是农业社会的启蒙运动，大致发生在中国的春秋战国时期和欧洲的古希腊时期，它基本上属于一场“哲学的启蒙”，是由一些善于哲学思考的思想家们发动起来的。第二次启蒙是工业社会的启蒙运动，发生在欧洲的18世纪，基本上属于一场“法学的启蒙”，是由一些迷恋于自然和人类社会运行法则的思想家们发动的。在新的历史转型时期，即从工业社会向后工业社会的转型过程中，人类社会同样需要一场启蒙，而这场启蒙将是一场“伦理的启蒙”，它的基本任务是思考如何在复杂性、不确定性和风险性成为常态现象的社会中去规范社会的问题。就这场即将发生的启蒙运动而言，将会从社会治理的领域启程，而公共行政正是它的“起跑线”。由此看来，行政伦理的研究，有着更为普遍的历史意义。换言之，首先，需要通过行政伦理的研究去开辟和完善公共服务的伦理路径；其次，以这一路径为“主通道”，不断地拓展开来，建立健全基于伦理精神的道德化社会治理体系；然后，通过这一治理体系去推动整个社会的伦理规范系统的形成。其中，公共行政能否实现道德化是第一步，同时也是决定性的前提。这样一来，自然而然地就凸显了行政伦理研究的实践意义。
总的说来，我们所讲的这四条路径分别具有不同的特征：在政治路径中，关于如何保证和改善公共服务的问题是由权力结构所决定的，因而，人们往往较多地关注权力结构的状况；在科学路径中，组织结构及其运行机制则是人们关注的重心，至于管理的方法和技巧，都是以组织为依托的；在市场路径中，企业家精神是最为根本的决定性因素，只有拥有了这一精神，才可能使“契约合同的”、“顾客导向的”等各种各样的行政行为成为有利于公共服务的因素；在伦理路径中，伦理精神将会成为政府乃至整个社会治理体系的灵魂，服务型政府的设计、道德制度的确立、道德化治理方式的建构、政府合作整合机制的完善等，都只有在伦理精神的意义上，才能够得到理解。
行政伦理研究的学科基础是行政伦理学，但是，行政伦理学将是一门过渡性的学科，就行政伦理研究以及行政伦理学这门学科的发展方向而言，它将会为一门更新的学科——公共管理伦理学所替代。因为，作为广义的公共行政（不是指政府内部运作意义上的公共行政）将会为公共管理这一新的社会治理模式所代替，相应地，作为公共行政学分支学科的行政伦理学也将会发展和演变成公共管理伦理学。由于这个替代过程将是一个历史过程，所以，行政伦理研究是具有过渡性的。行政伦理研究的过渡性，决定了这一研究必须把关注现实的对策性设计与瞻望未来的战略性规划结合起来。
行政伦理研究的学科目标是建构公共管理伦理学。公共管理伦理学首先是关于后工业社会中社会治理的基础性科学，它通过对后工业社会治理模式和治理方式特征的把握，通过对后工业社会制度体系设计的构想，提出整个后工业社会的生活原则和理念。当然，在社会治理职业活动的意义上，公共管理伦理学又是一门关于后工业社会公共管理的职业伦理学，探讨公共管理职业活动中的服务理念和合作机制。也就是说，它将在“公共管理”这个概念之下去思考公共管理关系和行为的规范问题，通过揭示公共管理中的伦理关系，实现公共管理制度的伦理化。同时，唤醒公共管理者的伦理精神，使他们怀着道德信念投入到公共管理的活动中来。
公共管理伦理学与行政伦理学的不同之处在于：行政伦理学主要集中于公共行政人员的职业道德方面的研究，而公共管理伦理学既是公共管理的职业伦理学又是伦理学的一种新的形态。一方面，公共管理伦理学在社会治理的普遍意义上思考伦理社会到来的历史必然性，试图发现伦理社会所应拥有的全新的社会伦理结构，探讨社会治理制度伦理化的基础和基本原则，这是不同于行政伦理学的职业伦理学定位的；另一方面，公共管理伦理学又把重心放在公共管理者的职业道德研究上，研究公共管理者职业道德生成的基础和前提，对行政伦理学又有着继承关系。
公共管理伦理学的研究服务于公共管理体系的建立和完善，同时，也担负着对公共管理这一特殊领域加以理论认识的任务。在微观的层面上，公共管理伦理学通过研究公共管理与一般管理、行政管理的联系与区别，把握公共管理活动中的伦理关系，思考公共管理制度伦理化的可能性；在宏观的层面上，公共管理伦理学揭示从统治型社会治理模式到管理型社会治理模式再到服务型社会治理模式的客观历史必然性，把公共管理这种新型的社会治理模式放在人类社会治理结构发展的总的历史进程中来加以考察，揭示公共管理作为服务型社会治理模式的基本特征、性质和内容。
我们知道，公共管理是一种特殊的职业，公共管理的目的是为了公共利益的实现。在一切社会职业活动中，公共管理是最直接地服务于公共利益实现的目的的，公共管理主体的道德素养也是一切职业活动中最具现实意义的因素，无论直接地针对于公共利益的实现，还是针对于社会生活的示范性影响，都能够发挥极其重要的作用。与以往任何一种社会治理模式都不同，公共管理的出现，表明人类的社会治理第一次建立在伦理关系的基础上了。公共管理属于一种以道德为轴心的管理模式，公共管理的职业活动必须接受道德的规范，公共管理的特殊性也要求担负着这种管理活动的社会治理者必须具有较高的道德素养。所以，公共管理伦理学将主要研究公共管理者如何在公共管理的过程中自觉地接受道德规范，以及使公共管理活动贯穿着伦理精神等问题。
在某种意义上，公共管理伦理学是一门具有普遍意义的伦理学，它把整个后工业社会的社会生活都纳入到自己的视野中来，从而成为后工业社会人文社会科学体系中的一门基础性学科。伦理学有着继承与创新的问题，一门职业伦理学必然要研究其特殊的职业伦理关系，并反映着其职业的特殊伦理需要。但是，任何一门职业伦理学都必然“分有”着一般伦理学的基本原则和理念。同样，每一个时代的伦理学也是这样，不是对人类文明中的伦理学成就的推翻重建，而是继承中的再造。公共管理伦理学在职业道德要求中创造性地弘扬一般伦理学的现代理念，一方面，它遵循一般伦理学中的一切有益于现代社会生活的基本原则；另一方面，它敏锐地捕捉时代伦理关系的新内容，积极地发现时代进步中呈现出来的新的道德观念和要求，自觉地加强和巩固公共管理赖以确立的伦理基础。
以往的职业活动都或多或少地与个体意义上的私人生活相分离，做人有做人的道德，从业有从业的道德。虽然伦理学希望把它们统一起来，但是，一旦需要对具体的职业道德作出专门表述的时候，就不得不突出职业道德的特殊性，以至于职业道德成为特殊的道德规范系统，职业伦理学也因而有着具体的研究对象和内容。公共管理伦理学要求公共管理者把“做人”与“从业”统一起来，把个人生活与职业活动统一起来。这样一来，公共管理伦理学作为一门职业伦理学就有着不同于以往职业伦理学的特定内涵。传统的职业伦理学，实际上就是关于职业的伦理学，是对职业的道德规定，至于职业活动之外的因素，是不在其研究对象之中的。公共管理伦理学所关注的恰恰是作为从业者整体的人，而不是抽象掉了它的生活内容的职业活动者。即使公共管理伦理学谈论的是公共管理者个体，也是把他作为一个整体的人来看待的，即把他看作为他的职业活动与他的全部社会生活和个人生活统一在一起的整体。在公共管理者整体的意义上，是把他们作为一个特殊的职业群体来认识的，即把他们看作为从事公共管理职业的人群，在他们之间，由于公共管理这一职业的原因而生成了伦理关系，关于他们行为的规范无非是由这些伦理关系决定的。
公共管理伦理关系是贯穿于公共管理者个人之间、个人与公共管理主体之间、公共管理主体与客体之间的关系，而公共管理活动的道德规范则主要是关于公共管理者个人的行为规范。在这一点上，它不同于法律规范和公共政策规范。因为后者是关于公共管理主体的整体规范，虽然在现实的管理实践中，要通过公共管理者的个人来实施法律规范和公共政策规范，但个人在这些规范面前，是作为整体的一部分而存在的，是具有总体性的存在。
公共管理中的道德规范是伦理关系的体现。反过来，伦理关系是通过道德规范来加以维持和不断矫正的。也就是说，伦理关系中的那些有利于公共管理活动顺利开展的积极方面能够通过公共管理者的道德觉识而转化为道德规范，从而作为一种行为准则而存在。所以，公共管理中的道德规范在公共管理这一特定的职业活动领域之内，是对这种特殊的具体的伦理关系认识的结果。当然，公共管理活动也是社会活动的一种类型，它也会从社会的一般道德规范中汲取那些对该领域有价值的行为准则。即便如此，那些移植进来的道德规范也与公共管理伦理关系之间有着极大的亲和性，是适应和反映了公共管理伦理关系的要求的。
这样一来，在公共管理的领域中，就有着一个伦理关系如何向道德规范转化的问题。社会运行的客观性证明：只要一个合乎历史发展必然性的领域生成了，那么这个领域就会有着强大的“自然”成长的力量，推动着它走向成熟。公共管理就是这样一个合乎历史发展必然性的领域，因而，公共管理中的伦理关系向道德规范的转化，是有着客观必然性的。科学的功能就在于努力把社会发展中的自然进程转化为自觉的过程。公共管理伦理学正是希望通过自觉地认识公共管理中的伦理关系以及伦理关系向道德规范转化的机制，去推动公共管理道德规范体系的健全。
关于公共管理伦理学的研究是为公共管理服务的，它是通过对公共管理伦理关系的研究，探讨这一职业活动的道德规范生成机制，虽然它并不准备提出道德规范，但科学的研究结果可以使公共管理者获得公共管理伦理知识的武装。对于公共管理者来说，将从公共管理伦理学的科学知识体系中认识自我，认识公共管理的职能，认识他与公共管理对象之间的关系，他是在知识体系的逻辑中领悟出自己的行为准则，这与对他实施的职业道德强化教育有着根本性质的不同。公共管理伦理学研究公共管理伦理关系时，把设计合乎这种关系客观需要的公共管理伦理制度作为自己的最高追求。
对于公共管理学的学科体系建设来说，公共管理伦理学的研究是一项基础性的工作。因为公共管理的服务性质决定了公共管理伦理学与以往的那些从属于统治和管理秩序的学问不同，公共管理伦理学的首要任务是阐述公共管理的服务理念和活动原则，是在服务宗旨下探讨其实现的制度保障手段的可行性等问题。服务理念是公共管理的精髓，而对这一精髓的解读，恰恰是由公共管理伦理学来承担的。其实，公共管理伦理学的基本任务就在于揭示公共管理这种新型社会治理模式的服务理念，思考这种服务理念转化为制度设计和制度安排的可能性，发现公共管理者在公共管理活动中贯彻和落实这种服务理念的现实途径。也就是说，对于公共管理学的学科体系建设，公共管理伦理学的研究担负着为整个学科体系确立基本原则和指导思想的任务。公共管理伦理学并不着意于对传统管理学科的批判，然而，当它准确地把握了公共管理的特征，深入地探讨了公共管理中的伦理关系，就可以实现对人类以往的知识体系的扬弃。
总之，行政伦理研究在当前需要担负起双重任务，一方面，它应当根据现实的需要去积极建构行政伦理学，为公共行政的现实提供理论指导和操作性方案；另一方面，它又需要从历史发展的必然趋势出发，在公共管理这一新型社会治理模式生成和发展的过程中去规划公共管理伦理学，为公共管理的实践提供先导性的理论准备和实践安排。