第六章
解决三七五租约问题刍议

1.前言

“三七五减租”和“耕者有其田”，是1949年后台湾当局两项重要的措施。对于这两项措施的合宜与否，虽然学者之间仍有不同的见解，但两项措施本身对台湾经济产生了深远的影响，殆无疑义。

因为性质不同，在经过几十年之后，这两项措施也演变出很不一样的结果。“耕者有其田”的要旨是土地所有权的移转，基本上这项工作已完成。“三七五减租”主要是对租约条款的限制，对于部分租约目前仍然具有规范性。然而，物换星移，随着时空的递移，减租条例的条款对业佃双方权益的维护产生了相当大的改变。具体而论，《耕地三七五减租条例》对佃农的保障相当周密，使后者享有永佃权。其次，条例中明定：土地依法编定或变更为非耕地使用时，佃农可以得到公告地价扣除增值税款后的三分之一和其他补偿；这等于实质上给予佃农部分的土地所有权。这两种因素（近似永佃权及实质部分的土地所有权），加上佃农期待或许政府会再实施土地放领而得到全部的土地，再加上土地价值持续上扬，都使得佃农不愿放弃租佃的身份，使得地主难以自由处分土地。土地的使用效率不能提高，流通性也受到干扰。这些结果，或许都是当初在设计《三七五减租条例》时所无法（或未能）预见的。

本章的目的有二：首先是在分析三七五租约地土地的所有权问题之后，提出政策性建议，以谋解决土地所有权隶属的问题。其次，本章将“后见之明”地剖视《三七五减租条例》在设计上的缺失，以作为有关单位日后在设计法规时的参考。

2.背景介绍及问题的界定

三七五减租源于台湾当局曾经尝试实施的二五减租。当时，佃农缴纳给地主的佃租，普遍采取分益佃租方式，而其比例通常是收获总量的50%。二五减租是将缴纳给地主的50%的佃租，减至25%。所以三七五减租便是将佃租调为最高37.5%。

对于《三七五减租条例》及耕者有其田的发展过程，论述已多而且并不是本章重点，所以不再赘述。图6-1标示出本章分析的范围。

简单地说，佃农承租的土地有公有地和私有地两种。承租公有地的佃农在“公地放领”的措施下，都已成为自耕农。承租私有地的佃农，有一部分经由“耕者有其田”已经成为自耕农（甲类）。其余的佃农除了转业（丁类）之外，仍有一部分为纯佃农，不拥有耕地（丙类）；另一部分为兼具佃农和自耕农的身份，拥有自己的土地（乙类）。本章分析的范围，就是乙丙这两类佃农，根据《三七五减租条例》所承租土地的土地所有权问题。这两类农民的户数，所牵涉的租约件数和土地面积，可由图6-2至图6-5看出。

由这几个图中可以明显地看出，到现在为止，沿用减租条例的租约件数逐年减少。减少的主要原因是历年来佃农自行筹款购买地主保留地、地主依法收回土地、当局征收为公共设施用地、依法变更为非农业用地等。学者等推论，如果这种租约件数逐年减少的趋势继续下去，则几十年后租约数会趋近于零。果真如此，则《三七五减租条例》自动失去作用。这种推论，值得争议。而且，即使几十年之后租约件数真的少到无足轻重，在这几十年的过渡阶段里，政府、地主、佃农以及整个经济体系，该不该承担因为资源分配不效率所隐含的损失？这显然是另一个值得探究的问题。

所谓资源分配不效率，可以从两方面来看：三七五租约地流通率偏低；其他农地耕作效率降低。如前所述，减租条例使佃农在享有几乎是永佃权之外，还有部分的土地所有权。因此，即使从租约地上得到的农业所得只占总所得的一小部分，佃农也不愿放弃租佃的身份，以期得到土地被征收或变更地目时的补偿，或更好的安排。而就地主来说，受到减租条例的限制，不能收回农地以作更有效率的使用（譬如转租给规模较大的经营者），只好维持现状地拖着。而为了避免给予佃农公告地价三分之一或更高的补偿，地主也希望，佃农能自动转业或将来佃农在无子为继的情况下，放弃租佃身份。无论如何，减租条例使得三七五租约地在农地经营上不能更具效率，也对土地流通产生阻碍。

其次，因为减租条例对地主造成的困扰，使得其他原为自耕或已收回土地的地主不愿意把土地出租，以免自投罗网受到减租条例的束缚。这种现象加上农业人口渐少，使得地主在自有土地上的耕作趋于粗放，效率不高。为了矫正《三七五减租条例》造成的这种后遗症，1973年公布实施的《农业发展条例》明订“依本条例规定之委托经营，不适用《耕地三七五减租条例》”之规定。但是地主或是不知道或是心存顾忌，还是不愿意把土地出租。因此，因为减租条例的关系，使得受到影响的不仅是适用减租条例的租约土地，连带地使其他土地的使用率降低。有鉴于此，舆论呼吁当局废止或冻结减租条例，当局也已将其纳入施政方针。

以上是对研究主题的介绍，在提出建议之前，本章将先从另一角度重新检视现存的问题。首先是厘清减租条例所界定佃农权益的确实范围，然后在参考佃农地主的现况之后，提出在目前情况下较为可行的政策性建议。最后一节是对减租条例在设计上的缺失，提出一些后见之明的评估。

3.《耕地三七五减租条例》及其他法令所界定的佃农权益“是”什么？

在前言中说明，佃农在现有法令下所享有的，几乎是永佃权加上部分的土地所有权；这一节将说明这种说法的理由。图6-6及图6-7，分别是根据减租条例及平均地权条例所整理而得的佃农和地主间权益的关系。图6-6中可以看出，租约中止的条件以及某些情况下地主收回土地所需支付的补偿数额。（其中地主收回土地的原因如果是甲，则依法不需支付佃农任何补偿；如果是乙、丙，则需补偿佃农图形下方所列的款项。）图6-7是台湾地区收买或征收有租约的土地时，政府、地主及佃农三方面权益交换的关系。

1973年颁布实施而且经过几度修正的《农业发展条例》，是为了加速农业发展，增加农民所得而制定的。其中第五条摘要如下：

1.依本条例规定之委托经营，不适用《耕地三七五减租条例》之规定；

2.费用之分担，收益之分配及委托期间，由委托人与受委托人约定；

3.届期由委托人无偿收回其土地。

这几项规定提供了一个很好的参考点，有助于了解减租条例及平均地权条例对佃农权益的界定。

先谈佃农的耕作权，减租条例对佃农耕作权的保障，主要是借着限制地主收回耕地来达成。在正常的情形下，佃农耕作、缴租、由继承人延续耕作。因此，只要不放弃耕作权，就佃农本身而言，要保有耕作权并不困难。佃农能够保有耕作权的另一个要件，是地主不能任意地收回土地。其中限制最严的条件是第三项：“收回耕地承租人家庭生活不致失其依据。”即使对大多数佃农来说，目前农业所得只占总所得的一小部分，但能不能将该项规定解释为由租约地得到的所得，必须少于某个数额（譬如说佃农所得的百分之五十）佃农的家庭生活才不致“失其依据”，显然是很难认定的。因此，在佃农容易保有耕作权而地主不易收回耕地的情形下，佃农享有的几乎是永佃权。

地主要能收回土地，只好期望两种情形：一、耕地依法编定或变更为非耕地；二、当局照价收买或依法征收。但即便如此，地主也还必须给予佃农补偿。补偿的范围是由图6-6和图6-7中可看出。其中，“为改良土地所支付费用”也是容易引起争议的规定。这是指当年内所投入的费用，还是指历年来渐次投入所累积的资本？无论如何，佃农补偿的规定使佃农实质上拥有部分的土地所有权。这种部分的土地所有权就反映在佃农能在土地变更使用或被征收时，对地主要求补偿。

土地有很多的特性（或功能）。简单地可以分成两种：一是能种植农作物；二是能作为其他用途。如何利用土地，显然要看土地所有人判断在哪一种用途上较有利。对三七五租约的地主而言，减租条例使自己对于土地的裁量权受到相当的限制。对佃农而言，除了拥有受到保障而且租息极低的耕作权外，还享有对地主的求偿权。当土地的非耕作需求增加，土地价格日益上涨，土地的价值主要来自土地作为其他用途的价值。收获物的价值，可能远低于土地市价的年息。这时候，佃农借着受保障的耕作权来实现求偿权。减租条例及平均地权条例规定对佃农的补偿，主要是协助其转业，现在反而成为佃农维持身份的主要原因。这或许是当初设计减租条例及平均地权条例时，所未能预见的。下一节说明，佃农耕作权和求偿权几十年来相对地消长。

4.业佃双方的现况和土地价值的演变

减租条例实施当时业佃双方的情况和今天相比，当然已经有很大的差异。但要划分出几十年来，大环境的变动和减租条例本身对业佃双方的影响各是多少，并不是容易的事。然而，借着一些指标，至少能较客观地看出业佃双方经济条件的今与昔。表6-1列出了减租条例实施前后和1987年的一些经济指标。

由表6-1可以看出，1949年前后农业的重要性。对地租额的限制及对佃农耕作权的保障，可以看成是一种“物价管制”。减租条例实施前地租过高，业佃经济地位过于悬殊，主要原因可以说是农业提供主要的就业机会，市场上对耕地的索取（佃农数）大于供给（地主所能提供的土地）。在需求大于供给的情形下，价格会上升而且市场结构成为卖方的市场，卖方开始享有垄断力。当时一般记载中所述地主对佃农极尽需索，租佃条件极不合理，可以说基本上就是反映对土地的需求大于土地的供给。台湾当局颁行减租条例，对租额的限制及对佃农耕作权的保障，可以看成是一种“物价管制”。管制的方式，是人为地降低价格（降低地租额）和保证供给数量（保障耕作权）。

如前所述，减租条例中（及平均地权条例中）对佃农补偿的规定使得佃农几乎等同于拥有部分的土地所有权（虽然事实上只是一种求偿权）。而随着时空的改变，目前佃农有借着受到保障的耕作权来实现其求偿权的倾向。这个观点，可以从两方面的数据加以考虑。图6-8反映出，在1981年和1987年佃农农业所得占总所得的比重，以及1987年佃农三七五租约地所得占农业所得的比重。横轴为两种所得百分比（农业所得/总所得；三七五租约地所得/总所得）的范围，纵轴是样本家庭数的百分比。

由图6-8中可以归纳出几点事实。在这些样本家庭里（1981年为3934户，1987年为290户），对大多数佃农而言农业收入已占佃农家庭收入很小的一部分。在1981年和1987年，农业所得占家庭所得20%以下的佃农家庭分别占总样本的70.3%和61.4%。如果只考虑从三七五租约地得到的所得，则比重更是显著。1987年的样本数据显示，从承租地地上得到的收入占家庭所得不到20%的佃农比例高达77.2%（占家庭所得10%以下的佃农比例为64.1%）。这些数字反映出，对相当多的佃农而言，家庭生活所依赖的不再是从三七五租约地上得到的所得，甚至农业收入也不再是主要的所得来源。

图6-8显示出对佃农而言农业所得和承租地所得对佃农的重要性已渐渐降低。图6-9是每公顷稻米产值增加的趋势（反映产量和价格两种因素的变化）和人均GDP成长的幅度约略相仿。图6-10是样本地段农地公告地价历年的变化。1978年至1988年十年间增加的速度颇为可观，尤其1984年之后几乎是跳跃式地上涨。

图6-8到图6-10所反映的，可以说是支持前面所提出的论点：佃农会借着受保障的耕作权以实现其求偿权。换句话说，图6-8和图6-9显示即使每公顷的农业产值保持上扬的趋势，但是承租地所得对佃农的重要性逐渐降低，而图6-10更明确地标明土地价格却是快速上升。只要保持租佃的关系，佃农将来可以得到公告地价三分之一或更好的补偿。因此，佃农继续耕作虽然每年所获不多，但以后当承租地变更地目或被政府收购时，却能得到和年收获物不成比例、极为可观的一笔款项。对佃农而言，以受保障的耕作权来实现求偿权是合情合理的做法。

5.政策性建议

前两节分析减租条例（及其他法令）界定下，佃农的权益以及业佃双方经济地位相对的消长。虽然在陈述问题“是”什么时，会受到取材不同和对法条解释宽松不一的影响，但基本上，这些都是较客观的材料。这一节则是针对现存问题指出“该”怎么办，是明显地反映作者主观的价值判断。这是该先点明的。在提出解决方案之前，不妨再咀嚼一下前面的分析。

5.1　当局的角色

1949年实施的减租条例以及往后的公地放领、耕者有其田，是当局强有力地干涉市场经济活动的一连串措施。这些措施所反映的，是当局基于社会公益（或公义）所做的行政干预。用经济术语来说，就是当局根据设定的社会福利函数，为求社会福祉的极大而采取管制或限制社会成员的行为。受到这些措施直接影响的，就达到当时人口的34.3%。经过数十年来的蔓延扩散，这些措施对整个经济体系的影响不可谓不大。因此，追根究底，当局以开创性的精神在推行这些措施时所作的规划、导引、限制、提携，各种努力，不一而足。当初，当局直道而行、义无反顾地创造了佃农的耕作权和求偿权这两种财产权；今天，在解决现存问题上也应该积极从事、勇于担当。

5.2　法律条文界定下的政策空间

主要的考虑因素有两点：法令的连贯性；业佃双方权益不受损害。这两点很明确，毋须多作解释。综合各有关的规定，业佃双方相关的权益可以如下。

地主：

1.租约期间收取地租；

2.变更地目或土地被征收时，可以向佃农收回土地，但应支付补偿金。

佃农：

1.耕作权；

2.在变更地目或土地被征收时，有求偿权。

解决三七五租约地土地所有权的问题有三大政策方向：耕者有其田、地主收回土地、维持现状。考虑法律的连贯性以及《农业发展条例》中对委托经营的规定，再度征收地主的土地以实现耕者有其田并不合理，所以可以排除在政策空间之外。“维持现状、改善租佃条件”和“地主收回土地、协助佃农转业”是两种较可行的方向。前者的含义是希望时间能慢慢地冲刷掉现存的三七五租约，后者则是积极地解决问题。何者为上，显然要看具体的做法如何。

5.3　情理考虑烘托出的政策空间

对佃农而言，最能使人产生同情的说法是“如果当初承租的是公有地或地主超额的土地，那么现在耕种的土地早就成为自己的了”。也就是说，这些佃农因为没有承购土地，所以权益受损。可是，这是后见之明。如果历史的发展不是如此，损益得失可能刚好相反。这可以用一个例子来说明。试想如果台海情势继续缓和，台湾当局采取更开放政策，人口开始向大陆迁移，对土地的需求大幅度地减少，导致土地价格持续下跌。结果又会是如何？当然，这是臆测之词。基于和其他已承购农地的农民比较的心理，加上期待当局再次征收地主土地放领，在三七五租约土地上耕种的佃农其情确实可悯。

地主的情形也值得仔细思量。耕者有其田实施的结果，使地主必须放弃限额外的土地。耕者有其田的措施具有所得重分配的效果，而地主明显是这次重分配中的付出者。在依法持有的土地上，又受到减租条例的限制而使得所有权残缺不全。现在的情形是地主既要接受租额偏低的契约，又没有解约的自主权。和《农业发展条例》下所界定的委托经营比较，三七五租约的地主是持续地受到不合理的待遇。今后要解决租约土地所有权的问题，于情于理都不能再牺牲地主的权益了。

台湾当局当年开创性地推进减租条例、公地放领和耕者有其田等措施所显示的魄力，和后来发现问题而对法令仅作枝节性修正的做法，实在有天壤之别。当然，彼一时，此一时，当年行政上所享有的权力和今天不可同日而语。但是，即令如此，当局有收拾善后的责任。当时，一连串措施的丰硕成果固然可喜；今天，处理这些措施所引发的问题也是责无旁贷。现存的问题并非不能解决，关键在“如何做”而已。

5.4　皆大欢喜可能吗？

斟酌法令和情理，作者提出的解决方案是地主收回土地，优厚补偿佃农。主要的两方案如表6-2。

具体的行政措施可以如下：

1.制定《废止〈耕地三七五减租条例〉处理办法》。

2.明定日期，适用《耕地三七五减租条例》之租约土地自该日期起，视同变更地目。

3.自该日期起若干期限（譬如半年），佃农可申请转业贷款，抵押品原则上以佃农自有房屋为主。无屋者以其他抵押品替代；贷款机关从宽认定。

4.于佃农提出转业贷款申请的同时，承办机关通知地主申请贷款以补偿佃农。

5.佃农于取得转业贷款及补偿款时，和地主签订《租约中止书》。若双方同意维持租佃关系，则另订新约。新约从农业发展条例规定。

6.若佃农于期限内不提出转业贷款申请，则地主可以主动申请补偿金贷款。贷款交由金融机关代管，并通知佃农具领。

7.若佃农已提出申请，而地主于一定期限内不申请补偿金贷款，则经依法通知后，由地政机关代为公开标售土地。以所得价款中提拨补偿金付予佃农，其余部分通知地主具领。

8.若佃农及地主逾期都不申请贷款，则佃农丧失申请转业贷款权利。地主仍得随时申请补偿金贷款，唯归还期限及利息不再享受优惠待遇。

9.贷款机构可由专业银行土地及农民银行提供。地主贷款部分可以无息或低息，佃农部分则为低息。归还期限准采一般贷款期限的上限。

当然，以上叙述的只是举其大者。政策的大方向一经确定，相关单位应组成工作小组研拟细节。

因为问题牵扯复杂，解决方案能水到渠成大约是不可能的。一部分或全部的佃农可能反对，一部分或全部的地主可能会反对。主管机关和业务单位吃力不讨好是可以想见的，所能依恃的，该是和当初推行减租条例、耕者有其田等措施时一样配义与道、不计毁誉的信念。

6.结论

土地改革有很多种方式，范围也有很大的差别。但是，土地改革的基本性质是一样的，也就是对农业结构的调整。农业结构既然是由一套社会关系（包括生产方式和这种生产方式下社会阶层的组合）和一套土地制度所组成（农庄大小、土地所有权等），当农业结构发生变化时，对社会其他部门当然产生影响而有互动的关系。

《耕地三七五减租条例》和耕者有其田，是台湾地区经济发展过程中重要的里程碑。主要的差别在于三七五减租是改善租佃条件，而耕者有其田则是土地所有权的调整。后者基本上已完成，前者沿用到今天，衍生出很多问题。这些问题主要的症结在于租约地土地所有权的归属。台湾当局曾在修订减租条例时，对部分条文稍作修改；学者也曾做过多项研究提出解决之道。本章是在这些研究的成果上进行，主要的内容有四：

1.追本溯源，厘清问题的本质，指明减租条例所界定的财产权的含义；

2.论述不同财产权的消长，并引据资料以佐证“佃农借耕作权以实现求偿权”的判断；

3.提出具体可行的政策性建议，以求彻底解决问题；

4.评估减租条例的缺失，提出后见之明，以作为未来政策规划时殷鉴。

参考文献

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