一 土地规模流转发生的基本条件

农地政策的效率追求、土地产权形态的分化以及土地空间形态的改变是土地规模流转发生的宏观背景和基本条件，而这三项条件的具备正是来自中央农地政策的出台和执行。

（一）农地政策的效率追求：从承包经营权稳定到经营权流转

在计划经济时期，由于产品的定价权在国家手中，国家便利用工农业产品价格的“剪刀差”，从农业中汲取了大量的剩余用于重工业的发展。改革开放以来，面对历史因素造成的农业滞后和农民贫困，中央高度重视农村改革，力图通过农村生产关系的变革释放和推动农村生产力的发展。在其中，作为农村最重要的生产资料——土地，如何提升农地的生产效率、增加农民收入构成了这场农村改革的核心。这个过程中，从强调承包经营权的稳定，到强调推动承包经营权的流转，国家农地政策的重心和表述虽然发生了变化，但都服从于农业发展这一基本目标。

在人民公社体制下，农民的劳动投入与收益不具有直接对应关系，这使得农民缺少生产的积极性和主动性。发端于安徽凤阳小岗生产队的“分田单干”开启了中国农村改革的大门，“交足国家的，留足集体的，剩下都是自己的”的土地经营形式极大地激发了农民的生产积极性，从而大幅度地提升了土地的生产效率。从1982年至1986年中央连续五年发布以农业、农村和农民为主题的一号文件，赋予家庭联产承包责任制以合法地位，并做出稳定农村土地承包关系的政策承诺。为了保障农民的土地承包权，国家不断地延长土地承包权期限。在一轮承包期临近到期之日，1993年中共中央、国务院出台的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》规定在原有15年承包期到期后再延长30年不变；2002年，《中华人民共和国土地承包法》出台，土地承包关系成为受到法律保护的关系；2007年，《中华人民共和国物权法》出台，农村土地的承包权利被界定为物权，这从法律上杜绝了村社集体调整、收回农民土地承包权的可能。在法律和中央政策不断出台的累加效应下，农民的土地承包经营权得到强有力的保护，土地承包经营权成为土地所有权之外一种重要的基础性权利。

然而，在20世纪80年代末90年代初期，家庭联产承包责任制的制度激励效应已经释放完毕，农民普遍陷入“增产不增收”的困境。当农业生产重新恢复到以家庭为单位的经营形态时，土地生产效率的提升只是相对于人民公社体制下的土地经营方式而言，仅仅依靠农民家庭式的农业生产，生产效率的进一步提升仍然面临着诸多瓶颈。小农不仅缺乏足够的农业资金和农业科技，且在日益复杂的市场经济中不掌握相应的市场信息，他们始终在市场经济中处在较为被动的地位。在这种情况下，要想实现农业的发展和土地效率的提升一般有两种方式：一是将小农组织起来，通过成立农民合作社或者相应协会等组织来克服单个家庭在经营农业上的弊端；二是改变农业的经营主体，即实现土地从传统小农向各种新型农业经营主体的转移。相比于传统小农，新型农业经营主体具有资金、科技和管理等方面的优势，且生产直接面向市场，从而能更有效率地利用土地。事实上，两种方式代表了不同国家和地区的农业发展道路，前者如日本、韩国、中国台湾地区等，后者如美国、加拿大等。

20世纪90年代以来，随着中国经济的崛起，劳动力逐渐成为一种重要的生产要素，而农民则是劳动力供给的主要来源。对于劳动密集型的产业而言，其需要源源不断且相对廉价的劳动力供给，如此才具有在国际竞争中的低成本优势。城乡二元结构下庞大的农民群体正好满足了该经济结构对劳动力的特殊需要。与此同时，随着“分税制”改革的实行，财政捉襟见肘的地方政府开始通过向农民多收费的方法来渡过难关（李芝兰、吴理财，2005），从而加剧了农民的负担。在传统的农业地区，“三农问题”日益严峻，农业的发展受到严重影响。于是，国家一方面需要农村仍然不断地为工业化提供劳动力，另一方面又要实现作为国民经济基础行业的农业的可持续发展。在这种背景下，推动土地从农民手中向新型农业经营主体手中的流转而非将农民组织起来才能实现国家的双重目标。

事实上，中央早在1984年的一号文件中就规定：在家庭承包经营的15年内，鼓励耕地向种田能手集中。中央在1986年的一号文件中进一步明确：随着农民向非农产业的转移，鼓励耕地向种田能手集中，发展适度规模的种植专业户。可见，尽管在改革之初小农家庭农业生产的恢复具有重要的历史功能，但中央并没有将其当作未来中国农业发展的方向。只是因为缺少非农就业的机会，土地从小农家庭手中流向新型经营主体手中进而形成适度规模经营的社会条件还不具备 。随着打工经济日益发达，非农就业机会导致越来越多的农民离开了土地，土地流转才开始日益增多。2008年，中共十七届三中全会将土地流转上升到重要的战略地位，提出健全土地承包经营权流转市场，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。2013年，中央一号文件提出鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民专业合作社流转。紧接着，在同年召开的党的十八届三中全会上，中央出台《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要加快构建新型农业经营体系，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。至此，推动土地的流转、加快新型农业经营主体的构建已经成为中央农业政策的重要内容和基本目标。

梳理20世纪80年代以来中央农业和农地的政策可以看出，其表述重心先后经历了从稳定农民的土地承包经营权到推动土地承包经营权流转的变迁。表面上看，二者构成了农业政策的不同内容，但二者遵循的是同一种逻辑，即无论是稳定农民的承包权还是推动承包经营权的流转，都是服务于农业生产效率提高这一目标。如果说改革初期农地效率的提升是建立在对农民承包权的保护基础之上，那么当下农地效率的提升则建立在农地承包经营权流转的基础之上。在中央看来，由于农地利用效率的提升带来“蛋糕的做大”，农民虽然不再耕种土地，但仍然能实现收入的增加。在这个意义上，土地流转体现了改革开放以来国家对提升农地利用效率、增加农民收入的持久追求，土地流转以及土地适度规模流转的政策倡导正是国家农业政策发展逻辑的必然结果。

然而，在土地流转发生之前，仍然有一个基本的法理问题需要解决。如上所言，在农业政策的表述中，一是强调对农民承包权的保护和稳定，二是逐渐凸显对土地承包经营权流转的倡导。二者在根本目标上虽不矛盾，但是“稳定”和“流转”在话语上却存在张力。在一个统一的农业政策体系下，既要体现对农民承包经营权的继续保护，又要实质上推动土地承包经营权的流转，农地的权利形态必须要进行重新建构与分化。

（二）三权分置：土地权利形态的被改造

如果土地流转发生，土地流出方与流入方的土地权利需求无法满足。首先，作为农民的重要生活生产资料，土地的重要性仍然不可小觑，且长期以来在对农民土地承包权保护的法律、政策话语体系下，土地流转不应该是农民土地承包权的流转。作为一种基于集体成员身份而获得的保障性权利，土地的承包权不能轻易地失去，土地的流转必须建立在农民仍然拥有承包权的基础之上。此外，由于土地的集体所有，土地流转更不可能是土地所有权的流转。

其次，为了实现土地的长期稳定经营，流入土地的市场主体也需要新的土地权利配置。从农业经营的现实来看，规模经营者要获取产业利润就必须要具有一定的经营年限。一般而言，规模经营者为了降低劳动力的成本，往往拥有较大型的农业机械和农业基础设施。这些固定资产的投资往往要若干年后才能收回。比如安徽F县P镇的谷某2009年流转了1061亩的土地，其中农业机械和农业基础设施建设投资约150多万元。除此之外，还要每年支付农民每亩500～600元的租金。在扣除购买化肥、农药，支付雇工工资等日常开支后，在最理想的条件下，一亩水稻产值利润在300～500元，在理论上3～5年才可以收回固定资产的投资。在他看来，由于长期以来土壤缺乏改良、农业管理缺乏经验，加之整治后土壤层的破坏等因素，土地耕种的前5年根本无法盈利。只有在5年后随着土质的改良和经营者农业管理经验的积累，土地的产出才有可能恢复常态，因此，其流转土地的年限至少在10年以上才能保障利润。在流转年限上，镇政府最初的设置为5年，在欲流入土地的承包大户普遍要求下，最后镇政府将流转年限初步延长到7年，但仍然满足不了谷某等土地规模经营者的要求。

调研发现，在较早推行土地规模流转的地区，由于缺少其他地区的经验参照，地方政府的行为相对谨慎，以致在土地流转年限上相对保守。随着土地规模流转现象的日益增多，以及农业效益低下等问题的显现，地方政府必须保障足够长的土地流转年限才能吸引资本的到来。为此，在很多地方，土地流转年限一般是延长到农村土地二轮承包到期之日，即2028年。在法律上，二轮承包的年限构成了对土地流转年限的限制，流入土地的资本无法获得更长的经营年限。但是，在地方政府和资本主导的土地流转合同中，他们一般都要在内容中特别注明：在合同到期之后，流入方在同等条件下享有继续流转土地的优先权。因此，如果经营顺利，即使2028年之后，现有资本和大户经营土地的格局将继续延续。对于如此长时间经营土地的资本而言，他们迫切需要法律赋予其在土地经营上相应的权利形态，以保障自身利益。

2014年中央一号文件出台，提出在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权。经营权在国家政策层面的出现意味着原有土地的承包经营权正式分化为承包权和经营权两种权利，而这两种权利正好为土地流转的双方分别享有。一方面，农民仍然享有土地的承包权。土地流转并不改变农民享有土地承包权的事实，这不仅可以让农民吃下“定心丸”，而且保障了农民依据承包权而衍生的土地流转利益；另一方面流入土地的一方享有土地的经营权。作为直接经营土地的权利，土地流入方的土地经营权得到了国家明确的法律保障。在地方实践中，一些地方政府开展为土地经营权确权颁证的工作，更是极大地稳定了土地流入方经营土地的信心。

至此，相比于其他国家的土地制度，一种极为特殊的中国土地“三权分置”的权利构造得以形成。在土地集体所有制的所有权结构下，为了解决农民的生产自主性和积极性，国家建构并不断充实农民的土地承包权，以致在农地使用领域土地的所有权事实上被虚化。如今从承包权里再次分离出经营权，则是为了推动土地的流转。农民依据承包权享有土地的租金，但却不再是农业生产与经营的主体。这正符合了国家推动农业转型、大力培育新型农业经营主体的政策目标。正如以下所言，“实行集体所有权、农户承包权和土地经营权‘三权分置’，是对农村土地产权的丰富和细分，新的制度安排坚持了农村土地集体所有，强化了对农户土地承包权的保护，顺应了土地要素合理流转、提升农业经营规模效益和竞争力的需要。可以说，三权分置创新了农村土地集体所有制的有效实现形式，在中国特色农村土地制度演进史上翻开了新的一页”（韩长赋，2015）。

不仅如此，在获取正式的土地经营权后，附着在土地经营权之上的其他权利也随之而来。为了增加农业发展的资金，引导资金进入农业领域，国家逐步进行农地经营权抵押的试点改革。2014年中央一号文件提出稳步推进土地经营权抵押、担保试点的政策主张；2015年，全国人大常委会审议通过《关于授权国务院在北京大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定（草案）》，决定暂时调整实施《物权法》《担保法》中关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定，允许以农村承包土地（耕地）的经营权抵押贷款；2016年3月24日，中国人民银行联合多部门正式发布《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》和《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》两份重磅文件，进一步为农地的抵押提供了可操作的方案。从现实来看，农地的抵押仍然面临着诸多障碍，但是土地经营权的抵押和融资功能已经具备了法律上的可能性。因此，土地经营权的出现不仅保障了经营者的权利，还具有了扩大再生产的现实作用，由此将进一步提升新型农业经营主体流转土地的积极性，土地的规模流转将继续发生。

“三权分置”的土地产权形态厘清了土地所有者、土地承包者和土地经营者三者的权利边界，尤其是对后两者而言，其发挥了协调、平衡利益关系的重要功能。正是由于土地权利形态的重新建构与分化，土地规模流转的法律条件已经具备。

（三）水土再造：土地空间形态的改变

为了改善农业生态、提高农地的质量，近年来国家高度重视土地整治工作。根据《全国土地整治规划（2011—2015年）》，“十二五”期间，我国将投入约6000亿元的资金用于完成4亿亩旱涝保收高标准基本农田建设任务 。就农地整治而言，其一般是指根据地形、面积和空间结构等特点将项目区划分成若干土地平整单元，利用机械对原来的高低不同、形状不规则等地块进行土地平整，达到水路相通、连片经营的耕种效果。从国家意图上看，土地整治和土地流转是不同的事项，两者不存在直接的对应或者共生关系。在国家的管理体制中，前者属于国土资源部门的管辖事项，后者为农业部门的管辖事项。但是，从现实来看，国土部门推动并实施的农地整治为农地规模流转的发生创造了条件，起到了重要的配合作用。

首先，在土地平整以后，土地在地理形态上被改造成为一个整体，为大型农业机械的使用创造了条件。在以小农为主体的村社中，土地的空间形态与分散的小农相适应，呈现不规则、杂乱的特征。而且，从全国农村尤其是丘陵和山区农村的实际情况来看，在分田单干时，由于每一块土地的质量不同，为了公平，很多地区都是将好坏地块搭配分配给农户，这更加剧了土地经营的细碎化问题。在土地分布细碎化的条件下，农田耕种所需要的田间道路、水渠等设施不能相应跟进，严重影响了耕种的便利性。不过，对于小农家庭而言，土地的细碎化分布只是让其多付出了劳动力并增加了辛劳程度，由于具有充足的家庭劳动力供应，土地的不规则和细碎化分布并不会导致农业生产的无法进行；但对于规模经营而言，如果土地经营建立在这种土地物理形态基础上，农业生产则无法进行，尤其是大型农业机械根本没办法进行作业。比如，尽管大型收割机的效率是小型收割机和人工的几倍乃至几十倍，但是大型收割机需要在相对平坦的土地上进行作业。这种不规则、细碎化的土地形态与现代化的、以资本为主导的规模经营是不兼容的，从而极大地影响了外来资本进入农业。在这个意义上，土地整治之后，土地从不规则、细碎的空间形态向整齐、规则的空间形态的转化为资本主导的规模农业生产创造了条件。

其次，在土地平整后，小农土地经营所依附的“小水利”形态被改造，现代化的“大水利”更加适合规模化的土地经营。水利是农业的命脉，农业生产离不开一系列配套的水利设施。在山区、丘陵等农村地区，水塘、堰塘、沟渠虽然凌乱分布且抗自然风险的能力不强，但却是小农家庭农业生产的基础。由于缺少合作能力，农民围绕水利灌溉的合作常常无法达成。在这种条件下，小农水利灌溉的完成主要得益于这些小水利设施的存在 。比如，通过购买小水泵、水管，直接从堰塘中抽水等。但是，在土地平整后，泵站、水渠、水系的地理分布都是与平整后的大地块相配套的，为的是实现灌溉和排涝的统一化、标准化作业。因为不符合现代化大农业的整体规划，原本自然形成、农民长久使用的塘堰、沟渠基本被填埋。在土地平整后，假设农民要继续耕种土地，在统一使用大型的公共水利设施的条件下，他们必须要统一支付水费、协调各自的灌溉时间，等等。然而，在农民未被组织起来的条件下，农民之间达成合作面临重重困难，常常有不合作的农民破坏了整体的合作。因此，以一家一户为单位组织的农业生产根本无法与大水利相对接（罗兴佐、贺雪峰，2004），组织起来无望的农民便只能放弃农业生产。在这个意义上，大水利的修建完成之日正是小农生产瓦解之时。

最后，土地平整导致农民土地承包权的“去空间化”，进而极大地降低了土地流转的交易成本。在土地平整后，土地所处的地理环境已经被改变，农民再也无法精确地找到自己的土地。在很多地方都推行一种所谓“确权不确地”的政策，即农民的承包土地只体现在田亩的数量上，而不再体现为空间的具体地块上，农民的土地承包权成为一种抽象的权利。在土地流转的过程中，双方就没必要围绕着地块的质量高低、水源远近等因素进行价格的谈判与博弈。对于欲流入土地的资本而言，其不再需要面对千差万别的土地和小农，这极大地降低了谈判的交易成本。不仅如此，农民承包权的“去空间化”还为资本的连片经营提供了可能。在土地承包权“去空间化”的条件下，由于土地的质量实现了标准化，对于不愿意流转而想继续耕种土地的农民，政府和资本完全可以在其他地方划定地块供其耕种。这样既满足了个别农民耕种土地的愿望，也实现了资本规模化连片经营的目标。

总之，离开了国家的农地整治项目，资本往往难以通过土地流转的方式进入村社。一方面，由于耗资巨大，资本往往没有如此巨大的资金能力进行土地整治；另一方面，因流转年限有限导致投入产出收益不明显，资本亦不敢贸然投入大量资金进行土地形态的大面积改造。安徽F县P镇地处长江中游的丘陵地带，该镇一半村庄位于“圩区”，土地细碎化严重。2007年，该镇申请到了第一笔总数为1000万元左右的国土整治专项资金 ，用于本镇三个村的农田整治。2007年至2014年，该镇土地整治项目继续实施，涉及项目资金达到3.2亿元，整改面积近10万亩，其中耕地面积4.6万亩，涉及全镇11个村庄 。显然，土地整治所需的巨大资金是一般市场主体所无法承受的。在这个意义上，国家推动的农地整治运动为土地的规模流转创造了条件，从而为资本进入村社打开了大门。