刘洋 刘琮翊

摘要： 2012年国家发展和改革委牵头组织开展跨境电商试点，围绕跨境电商B2C“三难”问题，开展创新探索。2015年商务部牵头开展跨境电商综试区，围绕跨境电商B2B的技术标准、业务流程、监管模式和信息化建设等方面先行先试，兼顾跨境电商B2C创新发展，综试区是试点的升级版。本报告对试点及综试区改革发展进行了系统梳理，通过网上收集政府相关公开文件和数据，市场调研和企业走访，还原和复盘整个试点和综试区创新发展历程，总结出相关创新点、关键点和问题点，并对典型综试区城市产业发展提出一些建设性意见。

关键词： 跨境电商 试点 综试区

一 试点重点围绕跨境电商B2C通关开展创新

（一）设立背景

进入21世纪以来，随着互联网技术、万国邮联（UPU）和全球公民自由购物权的结合，跨境电商异军突起，因其“趋终端化、个性定制化、去中心化、去中间化”的特征，彻底改变了传统跨境贸易的销售、采购和运输方式。此外，随着我国居民收入不断提高，出国旅游成为一种新的消费趋势，当国内游客发现国外售卖的品牌商品价格远低于国内同样商品时，被国内国际商品定价策略导致的商品价差所吸引，纷纷在国外购物，这种现象产生“口碑”效应，甚至国内消费者出国的主要目的就是购物，造成大量国内消费外流现象。据统计，2015年中国游客在境外消费约1.2万亿元，成为世界上最大的旅游消费群体。中国游客强大的购买力，让世界各国商家趋之若鹜，而随着一批跨境海淘代购、跨境进口电商的兴起，国内消费者不出国门就可以方便快捷地网上购物。

我国消费者购买的国外商品主要通过行李携带、邮包快件，或由水客在边境通过“蚂蚁搬家”入境。跨境电商商品通过万国邮联渠道入境，中国海关制定了行邮监督管理办法，但海关对数以万计的邮包商品无法做到包包核实，只能按照邮包的申报信息进行抽查，造成行邮税征收率不足2% 。个人自用且数量合理的邮包监管漏洞冲击了正规贸易渠道，造成大量的跨境电商进口商品改走行邮渠道。

产生这些现象的原因，一是国内的有效供给不足。发达国家对于发展中国家定价“歧视”，造成国内进口商品价格远高于海外市场；而国内生产厂家没有同类的替代品，商品的质量、性能、款式不能满足国内消费升级的需求。二是我国的贸易监管制度已经落后于市场变化。从2008年开始，跨境电商已从传统单一的B2B模式变为B2B、B2C、C2C三者并存的商业模式，但现行关务体系没有与B2C、C2C相匹配的监管服务模式。

面对这种情况，国家相关部委积极应对，围绕如何将监管服务与邮/快件的关务体系、一般贸易关务体系结合，来满足跨境电商的发展需求，开启了互联网时代的跨境电商监管服务体系的探索试验之路。

1.试点启动

2012年5月，国家发展和改革委下发《关于组织开展国家电子商务示范城市电子商务试点专项的通知》（发改办高技〔2012〕1137号），依托国家电子商务示范城市，组织开展电子商务试点工作，试点分中央部门政策性试点和示范城市应用性试点两类。其中，中央部门政策性试点领域包括跨境贸易电子商务服务试点。

2.试点方向

试点主要针对跨境电商零售，即以快件或邮件方式通关的跨境电商存在难以快速通关、规范结汇及退税等问题，具体由海关总署组织有关示范城市开展跨境贸易电子商务服务试点工作。重点支持电子口岸建设完善跨境电商综合服务系统，外贸电子商务企业建立在线通关、结汇、退税申报等应用系统。研究跨境电商相关基础信息标准、管理制度，提高通关管理和服务水平。从目前复盘来看，此试验内容准确找到市场“痛点”，具备较强的可行性、科学性和前瞻性，即使放到现在依然具有较强的理论指导意义。

3.试点批复

2012年8月，国家发展和改革委下发《关于开展国家电子商务试点工作的通知》（发改办高技〔2012〕2218号），批准郑州、杭州、重庆、上海、宁波5个城市开展跨境贸易电子商务服务试点 。

4.试点任务

郑州试点与其他试点的最大区别在于通过“线上系统+线下保税区”进行综合试验，河南省进口物资公共保税中心有限公司作为承建主体，通关实践和业务经验丰富，为创新出1210、9610进出口4种模式奠定坚实基础，推动海关出台相关公告，增列监管代码，并复制推广到全国其他试点城市。其他试点主要围绕系统开发和金融支付进行试验。详细分析如下 。

（1）郑州市跨境贸易电子商务服务试点项目

示范城市：郑州市

试点单位：河南省进口物资公共保税中心有限公司

试点内容：研究制定跨境贸易电子商务通关、结汇、退税等方面的管理办法及标准规范，建设进口服务、出口服务、用户管理、外部数据接入、安全认证保障、应用支撑等系统，构建郑州市跨境贸易电子商务服务平台，选择郑州市典型电子商务企业应用跨境贸易电子商务服务。

试点重点：标准规范+进出口服务系统+服务平台+本地企业+保税区。

（2）杭州市跨境贸易电子商务服务试点项目

示范城市：杭州市

试点单位：浙江电子口岸有限公司

试点内容：研究制定跨境贸易电子商务通关、结汇、退税等方面的管理办法及标准规范，建设企业申报门户、外网网站、海关辅助管理门户，以及企业数据审批、海关服务管理、海关规范申报等系统，构建杭州市跨境贸易电子商务通关服务平台，选择杭州市典型电子商务企业应用跨境贸易电子商务服务。

试点重点：标准规范+海关辅助系统+通关服务平台+本地企业+电子口岸。

（3）重庆市跨境贸易电子商务服务试点项目

示范城市：重庆市

试点单位：重庆国际电子商务交易认证中心

试点内容：研究制定跨境贸易电子商务通关、结汇、退税等方面的管理办法及标准规范，建设统一的服务门户、辅助管理系统、监管系统、企业服务系统、资质评级系统、决策分析系统、统计报表系统、平台管理系统等，构建重庆市跨境贸易电子商务辅助服务平台，选择重庆市典型电子商务企业应用跨境贸易电子商务服务。

试点重点：标准规范+系统+辅助服务平台+本地企业。

（4）上海市跨境贸易电子商务服务试点项目

示范城市：上海市

试点单位：东方电子支付有限公司

试点内容：研究制定跨境贸易电子商务通关、结汇、退税等方面的管理办法及标准规范，建设进出口通关服务、后台管理、公共数据交换等系统，构建上海市跨境贸易电子商务综合信息服务平台，选择上海市典型电子商务企业应用跨境贸易电子商务服务。

试点重点：标准规范+系统+综合信息服务平台+本地企业+支付。

（5）宁波市跨境贸易电子商务服务试点项目

示范城市：宁波市

试点单位：宁波国际物流发展股份有限公司

试点内容：研究制定跨境贸易电子商务通关、结汇、退税等方面的管理办法及标准规范，建设企业申报门户、外网网站、海关辅助管理门户，以及企业数据审批、海关服务管理、海关规范申报等系统，构建宁波市跨境贸易电子商务通关服务平台，选择宁波市典型电子商务企业应用跨境贸易电子商务服务。

试点重点：标准规范+海关辅助系统+通关服务平台+本地企业。

（二）发展历程

国家采取“先试点后推广、出口放开、进口审慎”的发展原则，在郑州、杭州、重庆、上海、宁波5个试点城市批复后，逐步扩大试点城市范围。截至目前，进口试点城市已达37个，出口试点全部放开 。

1.监管模式的创新历程

国家针对跨境贸易领域呈现的“小订单、小包裹、碎片化、定制化、去中间化”特点，鼓励市场主体积极探索试验，推动地方海关部门出台系列监管服务制度和管理规定，并上升到海关总署出台部门规章。自2014年以来连续出台新的贸易监管代码，吸收了“保税”“清单核放、汇总申报”“市场采购”等地方性创新成果，帮助海量中小跨境电商企业降低通关成本，提高通关时效，激发市场活力。

9610监管代码。海关总署公告2014年第12号发布，自2014年2月10日起，增列海关监管方式代码9610，全称“跨境贸易电子商务”，简称“电子商务”，目前通用名称为一般直邮（9610）。适用于境内个人或电子商务企业通过电子商务交易平台实现交易，并采用“清单核放、汇总申报”模式办理通关手续的电子商务零售进出口商品（通过海关特殊监管区域或保税监管场所一线的电子商务零售进出口商品除外）。

1210监管代码。海关总署公告2014年第57号发布，自2014年8月1日起，增列海关监管方式代码1210，全称“保税跨境贸易电子商务”，简称“保税电商”，目前通用名称为网购保税（1210）。适用于境内个人或电子商务企业在经海关认可的电子商务平台实现跨境交易，并通过海关特殊监管区域或保税监管场所进出的电子商务零售进出境商品（海关特殊监管区域、保税监管场所与境内区外（场所外）之间通过电子商务平台交易的零售进出口商品不适用该监管方式）。

1039监管代码。2014年7月1日，海关总署公告2014年第54号发布，增列海关监管方式代码1039，全（简）称“市场采购”，是指由符合条件的经营者在经国家商务主管部门认定的市场集聚区内采购的、单票报关单商品货值15万（含15万）美元以下并在采购地办理出口商品通关手续的贸易方式，该贸易方式使用范围仅限于义乌市场集聚区（义乌国际小商品城、义乌市区各专业市场和专业街）内采购的出口商品。

2.跨境电商进口试点的拓展历程

2012年8月，国家发展和改革委批复首批5个试点城市时，明确试点主管部门为海关总署和城市所在地的省级发展改革委。郑州试点率先上报试点实施方案。2013年4月，海关总署科技司对郑州跨境贸易电子商务服务试点实施方案提出意见，明确试点出口方案（保税备货、集货出口）可行性，对进口方案（保税备货、集货进口）提出“限企业、限品种、限金额、限数量”的“四限”要求，并增加河南电子口岸实现与监管部门、试点企业以及中国电子口岸的互联互通和数据交换。2013年5月，海关总署第一个批复郑州市跨境贸易电子商务服务试点实施方案，随后才陆续批准其他4个城市的试点方案。

2013年9月，广州获批成为第6个跨境贸易电子商务进口服务试点城市。

2014年7月，深圳获批成为第7个跨境贸易电子商务进口服务试点城市。

2015年10月，天津获批成为第8个跨境贸易电子商务进口服务试点城市，华北地区拥有了综合性的进出口跨境电商试点城市。

2015年12月，福州、平潭分别成为第9、第10个跨境贸易电子商务进口服务试点城市。实际上，在正式批复前，福州、平潭已经先行先试，开始了网购保税进口的实单运行。

2018年1月，商务部以新闻发言人谈话形式，将网购保税进口模式推广复制到合肥、成都、大连、青岛和苏州，跨境贸易电子商务进口服务试点扩大到15个。

2018年12月，《关于完善跨境电子商务零售进口监管有关工作的通知》（商财发〔2018〕486号），允许北京、呼和浩特、沈阳、长春、哈尔滨、南京、南昌、武汉、长沙、南宁、海口、贵阳、昆明、西安、兰州、厦门、唐山、无锡、威海、珠海、东莞、义乌22个新增跨境电商综合试验区开展网购保税进口业务，并明确各试点城市政府为试点工作的责任主体。至此，网购保税进口模式扩大到37个城市，基本覆盖全国主要城市。

2019年1月25日，国务院印发《关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》（国发〔2019〕3号），提出“支持综合保税区内企业开展跨境电商进出口业务，逐步实现综合保税区全面适用跨境电商零售进口政策”，预计网购保税进口模式将覆盖到全国综合保税区（见表1）。

（三）试点创新成果

跨境电商试点围绕跨境电商零售B2C开展了系统创新，在通关、税收、支付等环节取得了系列创新成果。

1.监管原则

海关对商品的监管原则主要划分为“货物”和“个人自用物品”两大类，对一般贸易和加工贸易采取货物监管的原则，对行邮采取“个人自用物品”的监管原则，对于个人通过跨境电商渠道购买商品则没有形成相应的监管原则。试点探索过程中，发现在业务通关现场操作时，采用一般贸易的监管原则并不适用跨境电商的监管。因此，试点进行大胆创新，采取“个人自用物品且数量合理”的监管原则，通过加强对电商企业的监管来确保交易真实性，将海关、检验检疫监管嵌入企业的经营环节，加强事前风险预判，突出事中核查，建立事后差别化管理，确保跨境电商创新发展。但针对网购保税进口模式，监管部门在“货物”监管和“个人自用物品且数量合理”监管原则之间也产生了一定摇摆。跨境电商“四八新政” 的出台，显示了政府监管部门对跨境电商定性尤其是在网购保税进口监管方面，是采取“货物”监管还是“个人自用物品”监管与市场存在一定的认识分歧。

一般直邮在订单生成后，采取小包集拼入境，不需要执行一般贸易的通关单，监管部门和市场容易达成共识。但对于网购保税进口模式，由于商家是根据市场销量的预判，在消费者订单还未产生的前提下，采取提前在海外市场进行批量采购、备货入国内保税区、销售平台生成订单后再小包分装出区的经营模式，为此监管部门与市场经营主体产生较大的认识分歧。监管部门认为，一线保税区需要执行通关单；而市场主体认为，其模式创新实质上是将海外仓备货的模式“拉”到国内保税仓，为境内创造了地方税收和就业。如果监管部门一定要采取一般贸易货物监管模式，执行通关单要求，由于大多数企业在海外是通过市场采购，拿不到相关注册证明，企业还会将货物从国内保税仓转移到海外仓进行备货，再通过一般直邮集拼入境。事实上，当国家“四八新政”出台后，据市场不完全调查，中国香港、中国澳门和越南的一些仓库价格暴涨200%以上。

因此，政府部门暂缓执行跨境电商有关商品首次进口许可批件、注册或备案要求（即通关单），并经过两年多的实践观察，多次深入试点城市进行调研，广泛听取跨境电商和传统贸易企业、一线监管部门以及地方政府等各方面意见，采取“鼓励创新、包容审慎”监管理念，认真研究适应跨境电商零售进口特点的监管措施，于2018年11月28日发布《关于完善跨境电子商务零售进口监管有关工作的通知》，最终确定按照个人自用进境物品监管，不再执行有关商品首次进口许可批件、注册或备案要求，但对相关部门明令暂停进口的疫区商品，和对出现重大质量安全风险的商品启动风险应急处置时除外。

2.通关制度设计

跨境电商试点首要的创新体现在通关环节的监管服务模式方面，中国首创的1210、9610模式，为外贸进出口打开了新的渠道，尤其是1210模式，成为跨境电商进口的主通道，也是近几年跨境电商蓬勃发展的基础。通关制度设计取得的主要创新成果如表2所示。

1210、9610模式都设计了严密的监管程序，确保了监管安全、质量安全、税收安全。下面以1210模式通关流程为例进行说明（见图1）。

监管服务模式的创新取得了巨大的成效。一是海关通过监管电商企业、支付企业、物流企业等，在企业完成登记的前提下，通过订单、支付单、物流单“三单”确定交易真实性，让企业为交易背书。二是有效防范质量风险。监管部门要求电商平台上售卖的商品先要做商品备案，备案时需按要求提供商品质量检验报告，电商平台对销售商品实施防伪溯源管理，从而实现了“事前备案、事中监管、事后追溯”全流程质量监管溯源信息的监控。三是建立跨境电商通关服务平台系统。通过“三单对碰”和实际通关时的身份证验核和清单核放等，由系统自动完成对碰审核，减轻海关人工监管的压力。

（1）创新建立关检“三个一”协同服务机制

通过市场倒逼，在保税区内实现海关、检验检疫部门现场共同监管作业。建立企业信息准入、商品准入、账册管理、仓储管理等管理服务机制，优化入区通关、区内管理、出区通关环节，实现“一次申报、一次查验、一次放行”（见图2）。

（2）创新建立“三单对碰+清单核放”监管申报机制

通过信息化系统数据平台，与交易平台、物流平台、支付平台及关务申报平台对接，采集订单、支付单、物流单、申报清单四种信息，传输给海关等监管部门，确保交易真实性，并实现自动征税；对申报规则进行优化，通过信息数据的采集、集成，实行自动申报，改被动申报为主动征收。

（3）创新建立跨境电商综合税

在目前全球多采用万国邮联（UPU）通道征收行邮税的情况下，我国实行跨境零售单一税制。纳税主体为终端消费者；税基为网上零售额、运费和保险费；综合税率为关税税率暂为0%，进口环节增值税、消费税按法定应纳税额的70%征收。海关按实际交易征税时，通过平台商家预交税款保证金，商品出区1个月后，监管系统自动扣除税款，实现税收应收尽收。跨境零售单一税制符合市场需求，便利关务操作，大大提升了贸易便利化服务水平。

（4）创新建立质量安全体系

试点创新建立了企业分类、商品风险分级、企业网站监控、区内查验等多项制度，按照平台企业承担质量安全第一责任的原则，通过企业预缴质量保证金，建立“提前申报备案、入区集中检查、出区分批核销、质量安全追溯”的质量监管模式，实现了事前、事中、事后质量安全追溯管理，并实现了商品退换货管理，有效保障了消费者的权益。

3.商品清单管理

通过创新“负面清单+正面清单”管理制度，建立起跨境电商的准入标准。一是国家可有效防止跨境电商进口对国内产业造成的冲击，做到未雨绸缪；二是根据跨境电商零售进口发展态势，通过动态调整正面清单内容，可有效应对国内消费者需求变化；三是针对1210进口实行的通关单制度，参照货物管理来执行，但不适合跨境电商实际发展情况，国家采纳行业意见，及时调整，暂缓执行，最终确立了按个人自用物品监管原则，体现了包容支持的态度。具体创新如下。

（1）负面清单

“四八新政”前，通过跨境电商平台销售的进口商品，检验检疫程序相对一般贸易较为简单，执行的是负面清单管理制度。未在跨境电商负面清单内的商品，一般都可顺利进口。

（2）“负面清单+正面清单”

“四八新政”后，财政部、国家发展和改革委等11部委发布《跨境电子商务零售进口商品清单》（简称“正面清单”）。只有清单上列出的税号商品，才能按照跨境电商的税制进口和通过跨境电商平台销售，正面清单外的其他商品则需要按一般贸易进口。清单共包括1142个8位税目商品，主要是国内有一定消费需求，可满足相关部门监管要求，且客观上能够以快件、邮件等方式进境的生活消费品，其中包括部分食品饮料、服装鞋帽、家用电器以及部分化妆品、纸尿裤、儿童玩具、保温杯等。

2016年4月18日，财政部、国家发展和改革委等13部委发布《跨境电子商务零售进口商品清单（第二批）》。质检总局、食品药品监督管理总局也参与其中。第二批清单共涉及151个8位税目商品，包括食品（如新鲜或干的生果）、特殊食品（如补充维生素）及医疗器械（如血压测量仪器）等。

2018年11月20日，财政部、国家发展和改革委、工业和信息化部等13部委联合发布了《关于调整跨境电商零售进口商品清单的公告》（财政部公告2018年第157号），公布了调整后的跨境电商零售进口商品清单，共计1321个商品。其中，部分商品仅限网购保税进口，如干、熏、盐制的肉及海鲜类，水果类等。部分商品有数量额度限制，如大米、小麦每人每年不超过20公斤，砂糖每人每年不超过2公斤等。不少产品需要符合其他监管要求，如主要用作香料的植物，要求“列入《两用物项和技术进出口许可证管理目录》《进出口野生动植物种商品目录》的商品除外”。对比2016年发布的跨境电商零售进口商品清单第一批（1142个）及第二批（151个），本次增加了葡萄汽酒、麦芽酿造的啤酒、健身器材等63个税目商品，将部分近年来消费需求比较旺盛的商品纳入清单商品范围。随着跨境进口商品的进一步丰富，消费者的可选择范围更大，促进中高端消费回流，有利于跨境进口市场的消费增长。

4.跨境电商综合税

（1）按行邮税执行

2013年7月至2016年4月8日，在执行“四限”的基础上，中国内地消费者通过跨境电商平台购买外国商品，海关总署以“个人自用且数量合理”为原则，单次订单购买多个商品，订单金额在1000元以下的，海关按行邮税办理通关；若金额超出1000元限值，需要按一般贸易进出口办理通关手续。单次购买一件不可分割的商品（如婴儿手推车、手袋等）若超出1000元的限值，经海关审核属个人自用的，仍可参照个人自用物品规定按行邮税办理通关。行邮税的税率比一般贸易进口税率（包括关税、增值税、消费税）低，且应征进口税额在50元以下的，海关予以免征。

（2）推出跨境电商综合税

“四八新政”后，根据财政部、海关总署、国家税务总局联合发布的《关于跨境电子商务零售进口税收政策的通知》，对跨境电商零售进口税收政策进行调整。在新政策下，跨境电商零售进口商品的单次交易限值为2000元，并增设个人年度交易限值20000元。跨境零售进口商品不再按行邮税征收，改为征收跨境电商综合税（包括关税、增值税、消费税） 。“四八新政”前，跨境电商进口按行邮税办理清关并有50元免征税额；“四八新政”后，跨境电商进口改征综合税，大部分商品的综合税率约为11.9%，低于调整后的行邮税率和一般贸易进口货物的综合税率。

2018年11月29日，财政部发布《关于完善跨境电子商务零售进口税收政策的通知》（财关税〔2018〕49号），从2019年1月1日开始，将跨境电商零售进口商品的单次交易限值由2000元提高至5000元，年度交易限值由20000元提高至26000元。完税价格超过5000元单次交易限值但低于26000元年度交易限值，且订单下仅一件商品时，可以通过跨境电商零售渠道进口，按照货物税率全额征收关税和进口环节增值税、消费税，交易额计入年度交易总额，但年度交易总额超过年度交易限值的，应按一般贸易管理。本次税收政策提高了消费限额，让国内消费者享受到更大的税收优惠，有利于满足其消费升级需求，同时会刺激消费者在轻奢、电器、美妆等价值较高产品领域的跨境进口消费。

实行跨境电商进口税收新政，虽然在当时的环境下，客观上提高了消费者的总体税负水平，但对跨境电商发展产生了积极的影响：一是设定年度个人消费额度，有效设定贸易准入门槛，避免了对一般贸易的冲击，并兼顾国内消费者消费升级需求；二是取消免征，实现了单单征税，减少商家拆单偷逃税的可能性；三是实行综合统一税率，与国际接轨，提高贸易便利性；四是不断调整和降低进口增值税的征收税负，从17%降低到16%，2019年4月下调到13%，相当于进一步降低了跨境电商综合统一税率，让国内消费者购买海外商品的价格更低，增加了国内民众的幸福感和获得感（见表3）。

（3）对于海淘代购继续执行调整后的行邮税

“四八新政”造成了部分跨境电商企业将业务转移到行邮通道中，于是国家部委在推出跨境电商新政的同时，提高行邮税税率，加强对行邮通道入境商品的管控。2016年3月16日，国务院关税税则委员会发布了《关于调整进境物品进口税有关问题的通知》，对行邮税进行了调整。行邮税率由原来的10%、20%、30%、50%四档，调整为15%、30%、60%三档。2019年4月8日，国务院关税税则委员会发布《关于调整进境物品进口税有关问题的通知》（税委会〔2019〕17号），为促进进口和消费，将税目1、2的税率分别调整为13%、20%（见表4）。

5.出口退税

2017年跨境电商零售出口交易额达1.6万亿元 ，发展势头迅猛，市场规模快速增长，但按照正规渠道清关出口并纳入跨境电商零售出口统计的业务量很小。据市场不完全统计数据，跨境电商零售出口经“邮快/边贸”通关方式离境的超过60%。“阳光化”渠道出口量与市场总量不成比例的最主要原因是，国家现有的出口税收管理政策与跨境电商零售出口市场需求不匹配、不适应，导致跨境电商零售出口游离于正规渠道清关，无法阳光结汇，无法体现营收，并造成海关统计数据漏统。国家在部分试点城市进行了有益的探索，促使跨境电商卖家选择“一般出口”（9610）和“市场采购”（1039）两条“阳光化”出口渠道，逐步实现跨境电商零售出口良性健康发展。

（1）实行“免征不退”，解决9610模式“不退反征”问题

跨境电商零售出口的商品种类繁多，跨境电商卖家在市场采购时，无法为每一类、每一批次商品取得增值税购货发票。根据国家现行出口税收管理政策，“无票”商品在“阳光化”出口后，不仅不能享受出口退税，反而要加征增值税，出现“不退反征”问题，造成跨境电商卖家的海量包裹或以行邮物品方式向邮政交运，或交由有资质的贸易企业按“市场采购”（1039）方式申报出境后再向其他国家邮政交运，再或者交由物流企业以“边境小额贸易”（4019）方式申报出境后再向其他国家邮政交运。在现阶段以及未来较长的一段时间里，“无票”是我国跨境电商零售出口的普遍现状，对跨境电商零售出口“无票”商品免征增值税，成为市场的最大诉求。

2015年底，国家税务总局曾给予杭州试点为期一年的跨境电商出口“免征不退”试点政策，对试点地区符合监管条件的跨境电商零售出口企业，如不能提供增值税购货发票，按规定实行增值税“免征不退”政策。但由于缺乏切实可行的操作办法，政策落地效果不佳。

2018年9月28日，财政部、国家税务总局、商务部、国家海关总署联合发布了《关于跨境电子商务综合试验区零售出口货物税收政策的通知》（财税〔2018〕103号），对所有跨境电商综试区内的跨境电商出口未取得有效进货凭证的货物，同时符合下列条件要求的，试行增值税、消费税免税政策：①电子商务出口企业在综试区注册，并在注册地跨境电子商务线上综合服务平台登记出口日期、货物名称、计量单位、数量、单价、金额；②出口货物通过综试区所在地海关办理电子商务出口申报手续；③出口货物不属于财政部和国家税务总局根据国务院决定明确取消出口退（免）税的货物。跨境电商零售出口“免征不退”由个惠变成普惠政策，跨境零售出口企业实现税收“阳光化”，9610模式或将得到进一步的发展。

“免征不退”解决了跨境零售出口企业担心的反征补缴增值税问题，但因为没有增值税发票，企业又不得不面对企业所得税问题。从杭州综试区实行“免征不退”政策后，很多企业依旧不选择9610模式，主要原因是：企业报关取得9610报关单，国税部门会掌握企业出口数据，企业拿到报关单实现收结汇后，营收在税局完全体现，由于出口企业没有增值税进项票，等于没有进货成本，会被征收25%企业所得税；税局稽查时，包括贸易方和生产方国内全链条企业都可能会被征收增值税和企业所得税。因此，大多数出口企业还是选择邮件、快件等渠道，并选择在境外设立账户，通过海外第三方支付平台收款后，再通过地下钱庄、个人账户分拆等进行外汇回流，规避税收问题。目前，部分试点城市在尝试“清单核放”后不生成出口报关单的方式来实现“免征不退”，但也面临被随时叫停、整改，参与企业会被追缴税款（“无票”的出口商品“不退反征”）或征收高额的企业所得税（见图3）。

（2）出口企业所得税无票采购成本税前扣除政策

为解决“无票扣除”问题，浙江省国家税务局出台《关于中国（杭州）跨境电子商务综合试验区出口企业采购成本税前扣除问题的公告》（浙江省国家税务局公告2018年第1号），在杭州综试区内试行出口企业“无票扣除”政策 ，积极探索解决出口企业采购成本企业所得税税前扣除问题。

2018年12月10日，河南省人民政府发布《关于促进外贸转型发展的通知》（豫政办〔2018〕71号），提出“对中国（郑州）跨境电子商务综合试验区内企业零售出口未取得合法有效进货凭证的货物，试行增值税、消费税免税政策，试行所得税无票采购成本税前扣除政策”，探索解决“免征不退”和“无票扣除”问题。

（3）采取代开票方式，实行“征三退三”

义乌依靠“市场采购”（1039）给予的特殊税务规定，实行“征三退三” 。通过解决跨境电商B2C企业的进项增值税票问题，义乌已经走通了跨境电商B2C出口新通道，初步解决跨境电商B2C出口的“阳光化”问题（见图4）。

（4）未来9610/1210出口退税模式将成为主流阳光渠道

未来跨境电商（B2B2C+集结仓+监管仓+海外仓+综服平台）9610/1210模式将成为主流阳光化模式。积极探索试点境内制造企业至其境外分支机构至境外消费者（M2B2C）业务模式、境内外贸企业至其境外分支机构至境外消费者（B2B2C）业务模式，在跨境电商B2B2C出口业务模式认定规范、业务流程、技术标准和监管模式等方面取得突破，上升为海关总署监管代码。支持本地有条件的制造企业和传统外贸企业从“产品走出去”转向“服务走出去、品牌走出去”，依托海外保税仓积极布局全球供应链，开展跨境电商M2B2C出口和B2B2C出口模式试点，以新渠道抢占新市场。与邮政合作，全力推动打通境外“最后一公里”的发展瓶颈，快速抢占全球消费市场（见图5）。

6.跨境支付

第三方支付机构跨境支付业务牌照的发放和人民币跨境支付系统的建立大大加快了资金支付和跨境清算的效率。

（1）国家外汇管理局主导的跨境电商外汇支付业务试点

2013年2月，国家外汇管理局综合司制定了《关于开展支付机构跨境电子商务外汇支付业务试点的通知》（汇综发〔2013〕5号），在上海、北京、重庆、浙江、深圳等地开展试点，允许参加试点的支付机构集中为电子商务客户办理跨境收付汇和结售汇业务。我国的第三方支付机构为跨境电商提供“购付汇”和“收结汇”两类业务。

从进口角度看，购付汇主要是境内消费者通过电商平台购买产品时，第三方支付机构为境内消费者提供的购置外汇及跨境付汇业务；从出口角度看，收结汇是境内电商卖家通过电商平台将产品销售给境外消费者，第三方支付机构帮助境内电商卖家收取外汇并兑换人民币、结算人民币业务（见图6、图7）。

2015年1月，国家外汇管理局出台《关于开展支付机构跨境外汇支付业务试点的通知》（汇发〔2015〕7号），将试点业务从五省市扩大至全国。截至2018年底，我国已经有30家企业获得了跨境电商外汇支付牌照（见表5）。

目前，我国跨境支付主要方式有信用卡支付、银行转账、第三方支付和线下结算等。但企业无法通过银行渠道实现“购付汇”和“收结汇”，主要原因是：网购保税进口、直购进口方式报关可以产生贸易方式代码为1210、9610的清单信息，但跨境电商综合服务平台并未与外汇管理局的信息系统打通，导致外汇管理局并不掌握跨境电商报关信息。跨境电商企业如通过银行进行“购付汇”和“收结汇”，银行无法通过外汇管理局系统核验相关信息，业务无法开展。此外，快件邮包方式虽然也有商品的申报价格，但海关是采用“个人自用且数量合理”的监管原则进行监管，并未纳入海关进出口贸易统计数据中，导致企业也无法在银行办理相关业务。外汇管理局开展的跨境支付试点业务并非仅仅针对跨境电商业务，还有跨境教育、跨境旅游等相关服务贸易，与试点的试验过程衔接度不够，导致跨境电商在实际交易中，一般通过离岸账户归集资金、向第三方跨境支付机构提供订单、通过第三方跨境支付机构进行资金的跨境流出和流入，或者跨境电商企业通过收集个人身份证进行个人分拆入境，或通过地下钱庄等渠道，造成信用风险高、资金成本高。

（2）中国人民银行主导的跨境人民币支付

为了推动人民币的国际化进程，央行推出了跨境人民币支付，并开发了人民币跨境支付系统（CIPS）。该系统进一步整合了现有人民币跨境支付结算渠道和资源，满足各主要时区的人民币业务发展需求，提高跨境清算效率和交易安全性。该系统的建设分为两期，一期主要采用实时全额结算方式，为跨境贸易、跨境投融资和其他跨境人民币业务提供清算、结算服务（见图8）；二期采用更为节约流动性的混合结算方式，提高人民币跨境和离岸资金的清算、结算效率。2015年10月CIPS一期工程上线，具有覆盖面广、实时全额、一点接入、国际标准、专线接入等特征。CIPS二期已于2018年5月上线，在实时全额结算模式的基础上引入定时净额结算机制，满足参与者的差异化需求，便利跨境电商结算。

二 综试区围绕跨境电商B2B开展创新

（一）设立背景

2013年8月22日，中国（上海）自由贸易试验区经国务院正式批准成立。 上海自贸区的设立，是党中央国务院顺应全球经贸发展新趋势、实施更加积极主动对外开放的重大举措，有利于培育我国面向全球的竞争新优势，构建与各国合作发展的新平台，拓展经济增长的新空间，打造中国经济“升级版”。继上海自贸区批复以后，杭州等地政府纷纷提出建立自贸区的设想。

2013年9月到2014年底，杭州市在推进跨境电商试点过程中，受上海自贸区获批的启发，一直在谋划建设“网上自由贸易试验区”，先后多次向中央提出要建设“网上自由贸易试验区”，并上报实施方案，希望得到中央支持和批准。2014年11月有关部门在杭州考察时，建议将“网上自由贸易试验区”更名为“跨境电商综合试验区”。这样，杭州在融合“网上自由贸易试验区”的内容后，由试点升级为综试区。由于杭州的申报方案从刚开始就是围绕“自由贸易试验区”来设计的，转型为跨境电商综试区后，从国务院的批复文件来看，试验内容是试点的延伸和拓展。

（二）发展历程

1.第一批综试区

2015年3月，国务院批复设立中国（杭州）跨境电子商务综合试验区，杭州市成为我国首家跨境电商综试区。

2.第二批综试区

2016年1月，国务院批复同意在天津市、上海市、重庆市、合肥市、郑州市、广州市、成都市、大连市、宁波市、青岛市、深圳市、苏州市12个城市设立跨境电商综试区。

3.第三批综试区

2018年7月，国务院常务会议决定在北京、呼和浩特、沈阳、长春、哈尔滨、南京、南昌、武汉、长沙、南宁、海口、贵阳、昆明、西安、兰州、厦门、唐山、无锡、威海、珠海、东莞、义乌22个城市新设第三批跨境电商综试区。

4.综试区分布特点

杭州和第二批12个综试区，基本覆盖了中国目前最发达经济区域，总体分布为珠三角（广州、深圳）、长三角（杭州、上海、宁波、苏州）、中部（郑州、合肥）、西部（成都、重庆）、环渤海（天津、大连、青岛），第三批22个城市继续加大向中西部和东北地区倾斜力度，基本实现全国跨境电商普惠和均衡发展。

5.综试区主攻方向

杭州综试区主攻方向。《国务院关于同意设立中国（杭州）跨境电子商务综合试验区的批复》（国函〔2015〕44号）文件明确提出，杭州市要以深化改革、扩大开放为动力，着力在跨境电商交易、支付、物流、通关、退税、结汇等各环节的技术标准、业务流程、监管模式和信息化建设等方面先行先试，通过制度创新、管理创新、服务创新和协同发展，破解跨境电商发展中的深层次矛盾和体制性难题，打造跨境电商完整的产业链和生态圈，逐步形成一套适应和引领全球跨境电商发展的管理制度和规则，为推动我国跨境电商的发展提供可复制、可推广的经验。

第二批综试区主攻方向。《国务院关于同意在天津等12个城市设立跨境电子商务综合试验区的批复》（国函〔2016〕17号）文件提出，第二批12个综试区要以深化改革、扩大开放为动力，借鉴杭州综试区建设“六大体系”“两个平台”的经验和做法，因地制宜，突出本地特色和优势，着力在跨境电子商务企业对企业（B2B）方式相关环节的技术标准、业务流程、监管模式和信息化建设等方面先行先试，为推动全国跨境电商健康发展创造更多可复制推广的经验，以更加便捷高效的新模式释放市场活力，吸引大中小企业集聚，促进新业态成长，推动“大众创业、万众创新”，增加就业，支撑外贸优进优出、升级发展。

第三批综试区主攻方向。2018年7月24日，国务院印发《关于在北京等22个城市设立跨境电子商务综合试验区的批复》（国函〔2018〕93号）。批复指出，第三批综试区要复制推广前两批综合试验区成熟经验做法，着力在跨境电子商务企业对企业（B2B）方式相关环节的技术标准、业务流程、监管模式和信息化建设等方面先行先试，为推动全国跨境电子商务健康发展探索新经验、新做法；有关部门和省（自治区、直辖市）人民政府要积极深化外贸领域“放管服”改革，以跨境电子商务为突破口，大力支持综合试验区大胆探索、创新发展，在物流、仓储、通关等方面进一步简化流程、精简审批，完善通关一体化、信息共享等配套政策，推进包容审慎有效的监管创新，推动国际贸易自由化、便利化和业态创新。

通过综试区的顶层设计分析来看，从杭州综试区借鉴跨境电商试点相关提法，到第二批综试区提出跨境电商B2B相关环节创新提法，并在第三批综试区中增加了包容审慎有效的监管创新理念，综试区的顶层设计一直在动态微调中。

（三）前二批综试区创新成果

2017年10月，商务部联合国家发展和改革委、海关总署等其他13部委出台《关于复制推广跨境电子商务综合试验区探索形成的成熟经验做法的函》（商贸函〔2017〕840号），将跨境电商线上综合服务和线下产业园区“两平台”及信息共享、金融服务、智能物流、电商诚信、统计监测、风险防控“六体系”等成熟做法面向全国复制推广。

1.“六体系两平台”

“六体系两平台”是跨境电商发展的基础框架。“六体系”包括信息共享、金融服务、智能物流、电商诚信、统计监测和风险防控体系，提供了涵盖跨境电商全流程、各主体的管理和服务。“两平台”包括线上综合服务平台和线下产业园区平台，提供了综试区建设的软件和硬件条件。“六体系两平台”实现了政府与市场、部门与地方、线上与线下的有效结合，调动了各参与方的积极性，催生了跨境电商生态圈。

（1）“六体系”主要内容

信息共享体系，将实现企业、服务机构、监管部门等信息互联互通，解决了企业无法通过一次申报实现各部门信息共享的问题。

金融服务体系，在风险可控、商业可持续的前提下，鼓励金融机构、非银行支付机构依法合规利用互联网技术为具有真实交易背景的跨境电商交易提供在线支付结算、在线小额融资、在线保险等一站式金融服务，解决了中小微企业融资难问题。

智能物流体系，运用云计算、物联网、大数据等技术和现有物流公共信息平台，构建物流智能信息系统、仓储网络系统和运营服务系统等，实现物流运作各环节全程可验可测可控，解决了跨境电商物流成本高、效率低的问题。

电商诚信体系，建立跨境电商诚信记录数据库和诚信评价、诚信监管、负面清单系统，记录和积累跨境电商企业、平台企业、物流企业及其他综合服务企业基础数据，实现对电商信息的“分类监管、部门共享、有序公开”，解决了跨境电商商品的假冒伪劣和商家诚信缺失问题。

统计监测体系，建立跨境电商大数据中心和跨境电商统计监测体系，完善跨境电商统计方法，为政府监管和企业经营提供决策咨询服务，解决了跨境电商无法获取准确可靠统计数据的问题。

风险防控体系，建立风险信息采集、评估分析、预警处置机制，有效防控综试区非真实贸易洗钱的经济风险，数据存储、支付交易、网络安全的技术风险，以及产品安全、贸易摩擦、主体信用的交易风险，确保国家安全、网络安全、交易安全和商品质量安全。

（2）“两平台”主要内容

线上综合服务平台，坚持“一点接入”原则，与商务、海关、税务、工商、检验检疫、邮政、外汇等政府部门进行数据交换和互联互通，在实现政府管理部门之间“信息互换、监管互认、执法互助”的同时，为跨境电商企业提供物流快递、金融等供应链服务。

线下产业园区平台，采取“一区多园”的布局方式，有效承接线上综合信息服务平台功能，优化配套服务，打造完整的产业链和生态圈（见图9）。

2.综试区成熟经验和做法

第一批和第二批综试区建设取得积极成效，初步建立起一套适应跨境电商发展的政策体系，探索出一批可复制、可推广的经验做法，有力地支撑了外贸转型升级和创新发展，推动了“大众创业、万众创新”（见表6）。

资料来源：杭州综试区官网。

三 试点与综试区比较分析：从杭州经验到郑州模式

（一）试点与综试区的区别和关系

跨境电商试点是国家发展和改革委牵头推动相关部委进行的中央部门试点，主要围绕跨境电商B2C进行创新，在通关、检验检疫等领域取得突破性创新进展，且推动跨境电商B2C财税、外汇进入改革深水区领域；跨境电商综试区是国务院批复，由商务部牵头，国家相关部门和城市所在辖区的省级政府具体推动，主攻跨境电商B2B创新发展，兼顾B2C发展，是试点的升级版。特别需要强调的是，杭州和郑州作为第一批跨境电商进出口服务试点，先后获批为跨境电商综试区，为全国跨境电商创新发展做出了重要贡献。

（二）“六体系两平台”在全国复制推广

1.成为全国学习蓝本

杭州综试区通过构建“六体系两平台” ，打造了完善的跨境电商产业链和生态体系，国务院常务会议先后两次复制推广跨境电商杭州经验，商务部牵头13个部委发函在全国复制推广。

2.制度创新成果突出

杭州综试区先后出台两批共85项制度创新清单。针对跨境电商B2B，优化通关手续，海关加标“DS”标识，区分跨境电商B2B出口与一般贸易通关，并建立适用于跨境电商B2B的统计制度；出台全国首个地方性跨境电子商务促进条例，发布全国首个综试区白皮书和跨境电商发展指数。对跨境电商B2C提出了一些创新举措，包括前文分析提到的“免征不退”政策，为财税制度改革做出了有益探索。目前，采取登记出口商品进货信息，在区内试行出口企业所得税无票采购成本税前扣除政策，积极探索解决出口企业“无票企业所得税税前扣除”制约问题。

3.促进传统企业转型

杭州市提出了“互联网+外贸”发展思路，围绕“促进产业发展”，每年开展跨境电商B2B专项行动，开启“新外贸新服务新制造”计划，帮助企业“拓市场、降成本、创品牌”，促进传统外贸企业触网和上线，鼓励传统制造企业走出国门、树立品牌；通过跨境电商赋能中小企业，帮助摆脱“代工”和“价值链低端”的困境，重构生产链、贸易链、价值链，为我国传统外贸转型发展、实现优进优出、促进产业升级，做出了有益尝试。

4.建设eWTP实验区

eWTP杭州试验区建设将以“一带一路”为引领，充分利用基础设施互联互通和跨境电商双重便利优势，从市场和制度两个层面，推进创新探索与联动发展，着力建设自由便捷、开放高效的电子世界贸易（eWTP）大通道，加快打造网上丝绸之路枢纽。

面对市场，杭州重点发展电子世界贸易新模式，培育电子世界贸易新业态，鼓励企业运用互联网、大数据、人工智能等新技术，创新发展跨境电商B2B、B2B2C、B2C、O2O和移动电商、社交电商等新模式，大力支持阿里巴巴等电商平台国际化发展，积极引进亚马逊等境外知名电商平台来杭州发展，通过构建智能物流网络、完善跨境支付体系、拓展第三方服务，拓宽电子世界贸易进出口双向通道，更好地实现全球买和全球卖。

在制度方面，着力推进政策创新，孵化合作机制，充分发挥杭州互联网创新应用和跨境电商发展优势，加快建设数字口岸、探索数字认证、创新数据监管、推广数据应用、优化数字服务、发展数字金融，建立适应电子世界贸易发展的政策体系和制度环境。

（三）1210/9610模式在全国复制推广

1.创造内陆超越沿海的奇迹

郑州综试区“内陆起步，一路领跑”，成为持续创新引领跨境电商发展的风向标。2013年7月，郑州市率先在第一批试点开展业务测试；2013年12月，郑州试点的跨境电商综合信息化平台率先上线。2014年5月10日，习近平总书记莅临郑州试点视察，勉励郑州试点朝着“买全球卖全球”的目标迈进。郑州跨境电商产业从无到有，从有到优，目前网购保税进口累计业务总量全国第一，累计纳税总额全国第一，推动郑州成为国内最大的国际化妆品、保健品、食品交易基地，交易额分别占全国的65%、50%、34%，给中西部内陆地区发展跨境电商为代表的开放型数字经济提供了样本和成熟案例。

2.推动国家“放管服”改革

郑州试点创新的“关检三合一”、“查验双随机”、“跨境秒通关”和B2B2C监管服务模式，推动海关、检验检疫两部门在同一监管场所共同作业，成为全国海关和检验检疫系统学习和效仿的榜样。2015年9月24日，李克强总理来郑州试点视察工作时，给予高度评价，后在国务院常务会提到郑州试点是制度高地而不是政策洼地。

3.推动海关总署出台监管代码

郑州试点首创的网购保税进口模式已成为跨境电商进口主通道，为跨境电商进口的繁荣发展做出了突出贡献。目前，国家只允许该模式在进口试点城市和跨境综试区的海关特殊监管区域和B型保税物流中心复制推广，成为跨境综试区最有含金量的国家支持政策之一，这也是各地政府和市场对跨境综试区翘首以盼的重要原因之一。2015年11月，海关总署对郑州试点工作进行验收时，高度评价郑州的贡献，“没有郑州试点的参与，跨境电商B2C试验工作是没有意义的”。此外，郑州创新的9610模式也在全国试点复制推广，并提出了“简化申报”的创新，有效推动了跨境电商B2C出口选择“阳光化”通道。

4.构建跨境电商产业生态圈

经过7年实践探索，郑州试点创新出“一平两窗三网六中心”的商业运营模式，构建了跨境电商完整产业生态圈（见图10）。

此外，郑州试点依托河南保税物流中心“秒通关”技术优势，创新出中大门跨境O2O零售新模式，实现了“线上+线下”“库+店”合一，首家实现跨境O2O现场自提，跨境商品“立等可取”，极大地提升了河南跨境零售行业的综合竞争力。

5.提出E国际贸易规则体系

作为1210模式的发源地，郑州试点自下而上推动，实现民间和官方合作，致力于推动以中国为首建立电子世界贸易组织，掌控国际新型贸易话语权和制高点。

电子世界贸易组织是指基于现行世界贸易组织（WTO）框架体系，在自愿基础上建立起来的政府间国际性组织，旨在推动跨境电商关税协定、关务规则、准入协定、质量管理、贸易服务等的监督、管理和执行，规范电子世界贸易平台（eWTP）运营，为eWTP快速发展提供良好环境和政策支持。在公平、自由、共享、包容、发展的原则下，推动跨境电商健康、快速发展，促进全球和平共享。

电子世界监管平台（EWRP）是指由国际海关、工商、税务、外汇、商务、交通、邮政、金融、信用保险等监管部门与跨境电商公共平台共同建立的国际性监管平台组织，对跨境电商货物交易、保险支付、税收征管、物流监管、质量安全、信用征信、数据统计、风险管控等进行统一监管服务，确保买卖双方、第三方利益平衡和政府间信息数据共享。

电子世界贸易平台（eWTP）是新兴信息技术革命的产物，是互联网技术成果市场化的重要标志。利用互联网技术建立的撮合供需双方实现货物交易、知识产权交易、服务贸易等的商业服务平台，是市场发展的主推动力。根据经营性质分为公共型（建立公共平台，吸引供方入驻经营）、自营型（平台建设方即供方的经营模式）两类。

E国际贸易、EWRP、eWTP协同关系生态圈。E国际贸易是基于WTO建立的新型国际贸易体系，适用于全球跨境电商新型贸易方式。E国际贸易在EWRP的协同监管条件下，通过规范eWTP的运营，促进生产端、交易平台、终端消费者形成良性生态链，形成全球范围内可遵循的标准和规范，最终惠及全球终端消费者（见图11）。

6.建设E贸易核心功能集聚区

2017年9月8日，河南省政府正式启动10.51平方公里E贸易核心功能集聚区建设工作，围绕全球E贸易新规则的集中试验区和城市功能区的发展目标，按照“线上线下高度融合、监管服务高度融合、商贸商务高度融合、创业会展高度融合”建设理念，建成境内外企业孵化、教育培训、咨询等人才、方案服务中心，跨境电商司法创新和仲裁中心，全球网购商品集疏分拨中心，“一带一路”商贸物流合作交流中心，全球跨境电子商务大数据和信息化服务中心，内陆地区国际消费中心，打造高水平“网上丝绸之路”，成为服务“一带一路”建设的数字枢纽，在引领区域发展、服务全国大局和融入世界经济体系中发挥更大作用。

该项目是全球首次将跨境电商进行产业化运作，该集聚区将成为国际一流、国内首创、引领创新的新型产业园区，致力打造于永不落幕的“互联网世贸中心”，是河南积极落实十九大精神的战略举措，是内陆发展崛起示范标杆的重要平台，是贯彻落实习近平总书记“买全球、卖全球”重要指示精神的具体探索实践。

（四）建设存在的问题

1.试点与综试区的顶层设计未能有效衔接

由于跨境电商综试区主攻试验方向由B2C调整为B2B，对原来试点在B2C模式发展遇到的财税、外汇“硬骨头”难题未能给予继续创新突破，“三单对碰”确定交易真实性难以覆盖全部市场交易现状，对海淘代购未能实施有效监管，造成跨境电商B2C大量交易仍然游离于监管之外，跨境电商B2C出口退税和收结汇仍遇到很多问题，无法实现“阳光化”运营，导致跨境电商B2C遇到的深层次问题依旧未有实质性突破进展。

2.法律政策制定滞后于市场发展

国家立法层面，缺乏对跨境电商的定义、性质、认定标准及监管原则等方面的法律法规。2016年“四八新政”后，对跨境电商1210进口实施“通关单和首次进口许可、登记和备案”的政策连续三次暂缓执行，政策的不确定性使市场对跨境电商合法性和预期难以稳定。直到2018年12月商务部、海关总署等联合印发《关于完善跨境电子商务零售进口监管有关工作的通知》（商财发〔2018〕486号），明确跨境电商零售进口商品按个人自用进境物品监管，不执行有关商品首次进口许可批件、注册或备案要求。

3.跨境电商综试区创新动能不足

一些综试区和试点城市在发展跨境电商过程中，未能注重改革创新。针对跨境电商B2B流程、监管创新，目前仅有杭州综试区在跨境电商B2B通关加注“DS”标识，实现优化通关手续，提升通关效率，其他综试区还未有实质性创新举措。部分综试区片面追求园区数量，搞商业地产开发，又陷入发展房地产经济的老路子，在政策创新、模式创新等方面乏善可陈。

4.“一般贸易+海外仓”发展模式遇到的问题

国家提出大力发展海外仓模式，并将其列入商务部等部门支持方向，给予大力支持。但从市场分析来看，跨境电商企业采用的“一般贸易+海外仓”模式在实际运营过程中，在欧盟等市场出现偷逃增值税（VAT）情况，违法风险高。目前欧盟一些主要国家和美国都加大了对中国跨境电商企业违法的打击力度，甚至要求一些主流的跨境电商销售平台公布中国跨境电商卖家的销售数据。 主要原因是，大部分企业为提升客户体验，选择在靠近目的国市场的国家设立海外仓，运行模式是先在海外注册企业，批量进口货物，提前备存到海外仓，平台订单产生后进行物流配送，造成平台上的卖方是出口企业而实际发货方是进口方（海外注册企业），进口方有大量进项无销项而实际又无商品库存，致使进口方因偷逃增值税违反目的国相关法律法规。

5.跨境电商邮政物流渠道受阻

中美贸易摩擦升级，“一般贸易+海外仓”又重新选择走万国邮联渠道。受美国政府启动退出邮联和大幅提高邮政双边终端投递费率影响，邮政渠道开始大幅涨价，甚至香港邮政暂停相关业务。 主要原因为：万国邮联渠道本来为私人投递服务，而跨境电商企业也利用该渠道进行大量邮包投递。香港邮政暂停大批量商业投递通道，目的是让整个通道回归私人投递服务。香港邮政小包通道关闭，意味着万国邮联对电商通过邮政渠道进行收紧，美国等海外邮政分拣设施老化，处理能力低，这些不确定因素造成跨境电商出口物流环节受阻。此外受UPS、DHL等国际四大物流巨头的垄断，海外终端配送价格也越来越高。

6.跨境电商出口统计漏统，影响政府部门决策

目前，跨境电商出口B2C经邮快/边贸通关离境转关的方式超过60%，“一般贸易+海外仓”模式占30%左右。其中跨境电商出口走邮政/边贸导致跨境电商企业B2C交易游离于正规渠道清关之外，无法阳光结汇，无法体现营收，并造成海关统计数据漏统。2017年我国跨境电商零售已达1.6万亿元，而2017年纳入海关总署的统计数据却不到1000亿元 ，海关数据仅占市场份额的5.6%；而且进口额远超过出口额，与市场分析的出口大于进口正好相反。政府并未完全将跨境电商零售出口纳入统计体系，造成数据漏统，影响科学决策。同时，这也印证政府相关政策创新对跨境电商产业的激励和规范还未完全到位，市场继续用脚投票，对政府改革创新并不完全认可，还在持续观望。因此，试点及综试区还亟须持续改革创新。

四 跨境电商发展趋势预测

（一）政策层面

1.以进带出鼓励出口

继续提高跨境电商零售进口个人单次购买额度和年度限额，扩大进口；取消正面清单，实行动态化负面清单制度，扩大进口商品品类；采取国际通用惯例，取消跨境电商零售进口与国际快件、邮件分类管理做法，通过技术化手段改造邮快件监管系统，实行统一的单一税制。

继续深化财税制度改革，解决出口企业增值税进项问题，全面实行“无票扣除”和定额征收办法来解决中小企业无票问题。企业既可以扩大出口，还可以纳入营收，获得金融支持；政府还可以解决统计数据漏统问题，掌握真实出口统计数据，便于宏观决策，平衡贸易逆顺差，减少贸易争端，多方获益。

2.建立国际“单一窗口”

推动建立国际“单一窗口”，聚焦跨境电商进出口监管和便利化操作，加强国际信息交流和互换，推进数据采集自动化、服务全程数字化、数字信息标准化向纵深发展，实现国家间对跨境电商信息数据信息互换、监管互认和执法互助，对跨境电商全产业链条中的买方、卖方、交易平台、第三方金融、物流平台等进行有效监管服务，实现“出口地一次申报、一次查验、一次放行，进口地核单放行”，完善治理体系，确保政府、企业、消费者等多方利益平衡。

3.加快标准规则制定

在跨境电商进出口商品交易、金融支付、跨境物流、监管服务、风险管控、质量安全、追溯管理、税收征管、征信体系、统计监管、贸易准入、流量平衡、数据标准等领域，研究制定符合跨境电商进出口发展规律的标准和规则，提升我国在全球跨境电商领域的国际话语权，推动我国对外开放由商品和要素流动型向规则等制度型转变。

4.模式推广迎来机遇

一方面，中美贸易摩擦对“一般贸易+海外仓”模式冲击巨大。2018年3月23日，美国总统特朗普正式签署对华贸易备忘录，对从中国进口的商品加征关税，限制中国企业对美投资并购，随后，中国方面也采取了相对应的反制贸易措施。中美贸易摩擦开展以来，双方在经济、贸易领域采取“加关税、加壁垒”等手段相互过招，这给中美间的一般贸易带来巨大影响，跨境电商采取的“一般贸易+海外仓”模式受到冲击。

另一方面，美国邮政“退群”，给跨境电商通过邮政渠道出口模式蒙上阴影。美国国务院发言人于2018年8月23日发言表示，由于受万国邮政联盟的国际邮资协议影响，美国代表团将在埃塞俄比亚召开的万国邮联第二次特别会议上，明确指出万国邮联的邮资费率对美国商人、邮寄者和公司不公。代表团还将采取步骤，更新不公平的邮资费率，并确保所有万国邮联成员国采取行动。2018年10月17日，美国启动退出万国邮政联盟的程序。美国称，在未来一年时间，美国将与万国邮联进行双边或多边谈判，若未达成协议，美国将退出万国邮联。

但“危”中见“机”，这也表明以跨境电商为代表的国际数字贸易是实现全球市场大流通的内生需求。包括新一代信息技术和现代化国际化物流等所主导的全球化趋势，需要全球化新的治理体系去维护。跨境电商物流通关模式的调整，也为网购保税模式反向复制推广提供了必要条件。

中国作为在跨境电商实践领域走在最前列、应用最成熟的国家，可将1210模式、监管制度创新、大通关机制等自身经验通过G20、APEC、“一带一路”、RCEP、金砖合作等向全球其他国家推广，逐步扩大认识、凝聚共识，自下而上形成全球公认、突破创新、相互接轨的跨境电商新规则。

（二）产业层面

1.交易平台引领产业生态发展

跨境电商产业未来生态发展体系将以跨境电商平台为核心，为买卖双方提供撮合交易，线下依托产业园、物流园区、保税仓和“空、海、铁、公”多式联运体系的硬件基础设施，形成产业集聚和商品集疏分拨中心；线上以5G移动通信网、物联网、大数据、云计算、区块链、人工智能等新一代技术服务为支撑的促进手段，结合物流、支付、征信、营销推广、教育培训等第三方服务保障条件，共同推动国际政府部门建立符合跨境电商发展规律的监管服务和多边互认的贸易监管体系，并通过政府深度介入，平衡治理各个参与方的利益关系，形成健康、良性、互动的产业生态发展环境（见图12）。

2.产融结合促进综试区创新发展

综试区需要加大对跨境电商企业金融支持力度，由于企业多数为轻资产运营公司，缺少可抵押资产，偿债能力差，多数被银行列入限贷、拒贷名单，需要深化联合授信试点，鼓励银行与跨境电商企业构建中长期银企关系，通过与综试区综合服务平台合作，有效把控“贷前、贷中、贷后”的风险。

综试区产融结合主要有三种模式。一是提供产业链金融服务。即金融机构以产业链核心企业信用、真实交易背景和物流、信息流、资金流闭环，针对产业链的上中下游环节，为上下游企业提供无须抵押担保的订单融资、应收应付账款融资；加大对科技金融、普惠金融、物流金融的支持力度，设计个性化、标准化的金融服务产品，为产业链上的企业提供综合解决方案。二是提供产业基金服务。借助基金的形式，对市场销售良好但暂遇资金困难的优质企业进行股权投资，加大吸引外来企业落户。三是提供供应链金融服务。建立跨境电商资金周转池，为区内进出口企业业务提供商品定金、应收货款、预付货款、质量保证金、境内外货物运费、出口退税等服务。

当然，为了更好地实现跨境电商产业和金融的融合发展，需要跨境电商大数据服务中心作为链接，让产业端产生的每一笔交易数据，转换成有效的信用数据，构建起跨境电商信用评价体系，为金融机构提供数据支撑（见图13）。

3.新零售推动产业融合升级

①随着城市终端配送体系逐步完善，线上交易平台、线下传统商场、店铺、配送中心将合为一体，“前店后仓、前置仓储”的交易模式将带动信息流、交易流、物流、资金流和信用流的深度融合（见图14）。

②以跨境电商O2O为代表的新零售将要取代传统实体店。“网购保税+实体新零售”实现“现场下单，现场提货”和城市即时配送，极大地提高了消费者获得感和体验感。

③线下传统实体店通过引进跨境电商O2O，应用科技智能技术，进行升级改造后，打造智慧零售，聚焦“人、货、场”，并以消费者需求为导向，重塑提高零售专业化体系服务能力，可以有效降本增效，实现长远发展和可持续增长。