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改革前，地方政府没有自主权，地方财政收支由中央核定，一年一定。虽然1971年以后允许地方财政结余可以留用，但仅限当年有效，地方的机动财力十分有限，财权基本上集中在中央手里。地方发展只能靠中央列入计划。而中国这样一个大国，各地情况千差万别，完全靠中央政府定计划、发指令，根本无法适应各地的实际需要。1980年，国务院推行了称为“财政分灶吃饭”的初步财政体制改革，把财政收入按企业的隶属关系划分为中央固定收入、地方固定收入和中央地方分成收入，预算盈余按比例上交中央，五年不变。这使地方政府有了一定的财权，从而激发了地方政府发展经济的积极性。
如果说，“财政分灶吃饭”是一次中央政府对地方政府下放权力的改革，只是政府内部资源配置权限的重新分配，那么改革并未到此为止，因为紧接着于1983～1984年实行的两步“利改税”，就是各级政府向企业转移资源配置权的改革。“利改税”将原来国有企业利润全额上交制度和改革开始时试行的比例上交、定额上交等制度，改为国际通行的企业所得税制度，使企业能够名正言顺地支配自己的税后利润，是迈向市场化的重要一步。“利改税”之后，企业的自主权扩大了，政府控制资源的比重在继续下降，政府和企业之间的关系也相对规范化了，这是形成市场的关键条件。不过，因为改革要顾及历史格局的延续性，当时不同类别的企业所得税税率还各不相等：特区的外资企业享受15%的特殊优惠税率；其他地区外资企业的税率为30%；国有大中型企业的税率则高达55%。因此这只是从国有企业利润全额上交转向各类企业同等纳税的一个过渡状态。到1993年，所有内资企业的所得税税率才统一为33%。2008年，全部企业的所得税税率才统一到25%。
这里值得提及的是，向地方政府下放经济权力，在改革前就有过尝试。1956年毛泽东在《论十大关系》中，就提出了“扩大地方的权力”“发挥中央和地方两个积极性”的主张，后来在“文革”期间又批判了“条条专政”，推行过“块块为主、条块结合”的管理方式，意在调动地方的积极性。
这本来很有积极意义，但当时的放权只是在政府内部进行的权力分散化，并不涉及从政府行政调控转向市场调控的问题；相反还在不断批判“资本主义道路”，铲除私人经济，把企业和个人的任何自主获利行为都当作资本主义倾向进行严厉打击。不改变计划经济体制，政治上高度集权，却向地方分散经济控制权，打乱了计划，也是导致“大跃进”时期经济无政府状态和混乱的原因之一。
改革期间的“放权让利”情况显著不同。在“财政分灶吃饭”的同时，市场开始形成，价格已经出现局部的市场化，乡镇企业和个体经济已经在按市场规则运作。推行了扩大企业自主权改革的国有企业也开始在边际上接受市场调节。“财政分灶吃饭”的改革，使过去被动服从中央和上级政府的各级地方政府有了自主发展本地经济的积极性，通过部分参与市场活动（例如进行计划外的投资），地方经济能够较快发展，也带来了地方财政收入提高。但随后进行的两步“利改税”改革，才实质性地调动了企业的积极性，为市场经济的发展准备了初步条件。
向地方放权具有两面性。“财政分灶吃饭”后，地方政府之间逐渐形成了互相竞争的格局。这种地方政府间的竞争或许在世界上没有完整先例。在成熟的市场经济体制中，市场竞争的主体是企业，它们是球场上的运动员；政府只能担任裁判员的角色，决不能同时既是裁判又入场踢球。但在改革初期阶段，地方政府参与竞争确实起了一定的积极作用。这是因为当时国营企业仍主要受计划经济体制的支配，远不适应市场竞争的要求；市场导向的乡镇企业虽然已在快速发展，但整体规模还较小；民营企业当时还没取得合法地位，个体经济只在边际上促进了市场流通。因此，当地方政府有了一定的自主权后，开始在市场引导下，竞相在短缺生产领域进行投资，同时大力吸引外资，鼓励国内投资，在当时确实推动了地方经济发展。这可以比喻为刚刚组织了球队，球员不够，裁判不得已也作为临时队员入场踢球。虽然很不规范，但毕竟使球赛能够进行。
这些地方投资大部分是受市场引导的，是自主进行的，与过去下级政府按上级指令进行的投资有显著不同。例如，改革初期纺织服装、家用电器、建筑铝型材等产品一度供不应求，带来很高利润，一些地方政府便抓住机会进行投资，或吸引外商来当地投资，这一度对改善消费品供应、促进供求平衡起了好的作用。
中国地方政府参与竞争的模式在世界上可能是独一无二的。基本原因是改革刚开始，市场还没有充分发育，需要政府起某些替代作用，客观上政府和市场的关系也没有清楚的界定。另一个重要原因是中国国土广袤，80年代中期全国有20多个省级行政区，约300个城市、2000个县、9万个乡镇；地方政府的数量多到足以形成互相竞争的局面。笔者当时在各地考察中发现，层级较低的地方政府，对参与竞争的态度和参与效果都更加积极。这是因为这些地方政府手中可支配的行政资源有限，也缺乏行政垄断的能力，不得不服从市场调节，因此在市场上扮演了一个平等竞争者的角色。
例如，笔者在江苏的苏州、无锡、常州地区的乡镇企业调查中看到，乡镇政府在某种程度上扮演了下属乡镇企业的总公司角色，直接从事经营活动，或者由乡镇政府成立一个总公司，把多家乡镇企业组织起来，积极参与市场竞争。它们比单个的乡镇企业（或私人企业）调度资源的能力更强，但不能操纵价格，不能垄断市场，参与竞争的劲头十足。相反，省市级的地方政府有较大的行政垄断权力和掌握更雄厚的资源，行为方式也往往较陈旧，常用行政手段干预市场，带有更多计划经济遗留的特征。县级政府的行为方式则常常处于上述两者之间。
但随着市场导向的民营经济越来越壮大，地方政府以竞争者身份弥补市场空缺的积极作用也渐渐退居其次，而其利用权力干预市场造成的弊病则越来越明显。突出的表现是，政府投资更着眼于扩大地方GDP规模，不大关心经济效益，投资成功皆大欢喜，投资错了决策者也不用承担失败的责任，因此过度借债、过度投资、低效率投资的现象不断发生。80年代中期以后各地出现的排浪式投资，在扩大供给、满足市场需要的同时，也夹杂着大量重复建设和投资浪费。同时地方党政官员利用权力寻租，赚取物资差价、批地批项目收取回扣，甚至直接贪污公款的情况也层出不穷。这又进一步刺激了地方政府干预市场、参与投资的“积极性”。这种现象一直延续到近期，并成为导致结构失衡的重要因素。一个最突出的例子是，2008～2010年各级地方政府纷纷建立融资平台，疯狂借债投资，导致了严重产能过剩、房地产建设过度和不良债务大量堆积。因此，随着市场体系的发展，政府除了在市场失灵的领域要承担主要责任外，有必要从对资源配置的大量干预中退出来，从市场活动的参与者转向仲裁者和服务者的角色。裁判下场踢球的情况绝不应当再继续下去了。