前言

上海是全国人口老龄化程度最高的特大型城市，早在1979年，上海市60岁及以上户籍老年人口占总人口比例就已超过10%，上海开始步入老龄化社会。进入21世纪，上海市人口老龄化不断加深，并呈加速发展的态势。依据《上海市老年人口和老龄事业监测统计调查制度》统计，截至2017年12月31日，上海全市户籍人口1456.35万人，户籍常住人口中65岁及以上老年人口达到317.67万人，户籍人口老龄化率为21.8%，即平均不到5个户籍人口中就有1个65岁及以上的老年人，而60岁以上的老年人更多达483.60万人，占比更高达33.2%，即每不到3个户籍人口中就有1个60岁以上的老年人。与全国其他地区不同的是，上海不仅人口老龄化程度深，而且高龄老人比重大、增速快。2017年，上海市高龄人口占比为5.5%，占60岁及以上老年人口的16.7%，也就是说，在上海目前所有老龄人当中，每10个老年人就有近两个是具有生存养老需求的高龄老人。而从高龄老人增速的角度来看，近10年来，上海80岁及以上老龄人口年均增速维持在6%左右，比65岁以上所有老龄人口的年均增速更快，这种高龄化现象还进一步表现出“空巢高龄化”的特征，即许多高龄老人正处于单身独居的状态之中。根据统计，在上海的纯老家庭中，高龄和独居老人的比重都高于20%。随着上海市老龄人口绝对数量的增加，特别是高龄、空巢老人人口的持续增长，迫切需要更多的专业化养老服务。面对日益严峻的养老形势，上海市高度重视，积极主动应对，在全国率先提出了以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的发展框架，基本形成了“9073”的养老服务格局。而养老机构作为社会化养老服务的重要组成部分，在提供专业化的养老服务方面具有不可替代的作用。

为了加快养老机构的建设和发展，规范对养老机构的管理，早在1998年，上海市政府就颁布了《上海市养老机构管理办法》，对上海市养老机构的设置、服务管理、扶持优惠、监督评估、法律责任等做出了明确的规定，为养老机构的建设和发展提供了依据。2001年，在《关于加快实现本市社会福利社会化的意见》中，又提出了机构养老的指导思想、具体目标、总体要求和具体措施，为养老机构的发展壮大提供政策保障。在上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划中也提到，要“巩固完善家庭自我照顾、社区居家养老服务与机构养老为一体的养老服务格局。加大各级财政投入，以优化布局、床位供给和提高服务水平为重点增强养老服务能力，鼓励支持社会力量参与养老服务领域”。除此之外，还制定、出台了《上海市养老机构条例》、《上海市养老机构设置细则》、《养老机构设施与服务要求》（DB31/T685—2013）、《上海市养老机构管理和服务基本标准（暂行）》、《上海市养老机构处罚暂行办法》、《上海市养老机构年度验审办法》、《上海市养老机构消防安全管理要求》、《上海市民政局关于养老机构发展社会工作服务的指导意见（试行）》、《关于本市养老机构内部医疗机构纳入医保联网结算范围的意见》等，并在全国率先编制了《上海市养老设施布局专项规划（2013～2020年）》。这些政策、法规和条例基本涵盖了支持养老机构建设（包括养老机构设施设备要求、人员配备要求、服务要求、管理要求等）、规范养老机构生活照料和医疗、康复以及文化生活服务等多方面内容，为养老机构的发展提供了较好的制度保障。上海市民政局社会福利处公布的《2017年上海社会福利年报》数据显示，截至2017年底，全市共有养老机构703家，养老床位总数达到138361张，上海市养老机构无论是数量还是服务水平都在持续增长，为上海市养老服务事业的发展做出了不可磨灭的贡献。

上海市机构养老虽然取得了很大的成绩，但是我们也应该看到，目前上海市养老机构的发展也面临着诸多急需解决的问题，比如，医护人才尤其是老年护理人才素质不高、数量严重不足的问题，养老服务供给与需求发展不均衡，市区一床难求排队等候、郊区空置率高的问题；再如，真正的“医养融合”型养老机构太少、医疗服务难以满足需求的问题，养老机构服务水平和服务质量参差不齐的问题；等等。为了进一步弄清楚上海市养老机构当前的真实发展状况，找寻存在的问题、剖析产生问题的深层次原因，为养老机构优化运营管理提供方向与思路，为政府进一步科学规划养老机构的空间布局，聚焦重点，补足短板，持续推进养老机构的规范化、标准化、法制化建设提供决策参考，我们于2017年8月至2018年4月组织了对上海市养老机构发展状况的调研，在此基础上，撰写了《上海市养老机构评价报告（2018）》一书。本书不仅对上海市养老机构的总体发展现状进行了写实性分析，而且对上海市16个区养老机构的发展现状从硬件设施、人员配置、组织管理、服务提供四个方面进行了详细的描述；并且构建了包含6个一级指标、28个二级指标、102个三级指标的评价指标体系，不仅从全市层面对上海市养老机构的发展状况进行总体评价分析，而且从区级层面对每个区养老机构的发展情况进行评价分析；不仅对全市和各区养老机构进行了综合评价，而且从市级层面和区级层面对养老机构进行了一级指标和二级指标的单项评价；不仅对不同类型的养老机构、不同性质的养老机构、不同营利模式的养老机构进行了分析评价，而且将养老机构分布的地域空间分为内环线以内、内环线以外中环线以内、中环线以外外环线以内、外环线以外并进行了分析评价。此外，对部分经营管理有特色、服务水平比较高的养老机构的典型经验做了介绍和分析，并从全市层面，对上海市养老机构存在的主要问题进行了剖析，提出了相应的对策与政策建议。

本书由上海健康医学院校长、博士生导师黄钢教授担任主编，上海健康医学院发展规划处处长、上海浦江健康科学研究院院长钱芝网教授和上海健康医学院护理与健康管理学院副院长万广圣副教授担任副主编。施毓凤、俞立平、董恩宏、濮桂萍、朱爱勇、罗宇舟、万小云、关磊、卜佳、唐立军、金兴、张永庆、张俭琛、吴孟华、杜小磊、姚晓岚、唐庆蓉、张玲华、贾建芳、刘芳、侯丽英、赵昱煜、王黎、卜庆锋、饶启聪、王峰、时尉、郭丽君、孙姗姗、曹文婷、张丽华、刘雯、张良宽、徐淑芹、赵印懿、狄霜梅、董静静、徐晶、邵美红、宋莉娟、吴美婷、吉洁、蔡妤柯、周冬梅、刘家瑄等参加了本书调研或书稿撰写，此外，还有70多名学生参加了本书的调研。本书在调研过程中得到了上海市民政局、各区民政局和上海市广大养老机构的大力支持和帮助，参考、引用了学术界同行的一些研究成果，在此一并表示衷心的感谢！

由于作者水平有限，书中难免会有遗漏、不足和错误之处，恳请广大读者批评指正。

黄钢
2018年11月