第一节
理论创新与协商民主的提出

“理论上的成熟是政治上坚定的基础，理论上的与时俱进是行动上锐意进取的前提。” 不断推进理论创新是我们党实现科学执政、民主执政、依法执政的重要品质保障。我们党最为鲜明的特征和力量源泉就是这种清醒的理论自觉和自信。这种理论自觉和自信体现为对当代中国特色社会主义发展道路的坚定信念，体现为创造性地回答当代人类社会和中国发展过程中的重大问题。正因为如此，我们党才会既在理论上不断实现创新，又在实践中不断实现超越，从而取得了令世人瞩目的成就。协商民主就是在这样的背景下提出来的。

2012年11月8日，党的十八大在北京召开。胡锦涛同志在向大会所作的报告中，明确提出了“健全社会主义协商民主”的论断：

社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。

这是在执政党的政治报告中首次提出“社会主义协商民主”的论断。报告在第五部分“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”中大篇幅阐释协商民主、规划协商民主，其重要性显而易见。十八大报告辟专门段落论述的协商民主，可以从这样几个方面来理解。一是将“健全社会主义协商民主制度”明确为我国政治体制改革的重要任务之一。因为“人民民主是我们党始终高扬的光辉旗帜”，“政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分”。协商民主作为我国“人民民主的重要形式”，在推进政治体制改革过程中承担着重要责任。二是初步提出了实现这一重要任务的基本渠道，即通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道和开展基层民主协商来完成。三是确立了通过制度化来健全协商民主的主要路径，也就是“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。四是特别提出“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”，目的是充分发挥人民政协既有制度资源和优势，进一步完善体制机制，结合新的实际创造新的形式，增强协商的实效性。只有这样完整理解十八大报告精神，才不会在理论研究和实践探索中偏废任何一个方面。

协商民主的提出，不是心血来潮，也不是权宜之计，它是党和人民在理论创新、实践探索经验基础上深思熟虑的结果，是我们不断进行理论创新、实践探索的结果，更是一种科学的总结，是社会主义民主政治理论的新发展。“协商”、“政治协商”和“民主协商”等概念在我国政治生活中是人们耳熟能详的表述，不仅在宪法和党的文献中，而且在现实的政治实践中具有丰富的、多样的形式。而“协商民主”的表述则是20世纪90年代以来的事情。

1991年3月，江泽民同志在参加七届全国人大四次会议、全国政协七届四次会议的党员负责同志会议上，就“在统一战线内部形成党领导下的团结、民主、和谐的合作共事关系”发表讲话，其主旨是要求执政党团结一切可以团结的力量，调动一切积极因素，巩固和发展统一战线，完成“建设社会主义现代化国家、实现祖国和平统一”这一伟大事业。

人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在选举和投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。这是西方无可比拟的，也是他们无法理解的。两种形式比一种形式好，更能真实体现社会主义社会人民当家作主的权利。各级人民政协要同人民代表大会、人民政府配合协作，在中国共产党统一领导下，为实现共同目标而奋斗。

这是在党的文献中首次出现对于“社会主义两种民主形式”的论述。很多学者也将这一论述作为后来的“选举民主”和“协商民主”概括性表述的雏形。通过分析文献我们发现，第一，这段论述主要是在“两会”期间党的领导人围绕“统一战线”和“人民政协”的工作来展开的，也即此时的“社会主义民主的两种重要形式”，主要是针对全国人民代表大会和中国人民政治协商会议而提出的。而这一点，在随后的表述中也得到证实。“近些年来，党中央之所以反复强调我国政治生活中要坚持政治协商、民主监督并使之制度化，是因为搞好政治协商、民主监督有利于加强和改善中国共产党领导，有利于改进政府工作，有利于党政领导机关决策科学化、民主化和各项方针政策贯彻落实。加强社会主义民主，一个是国家权力机关的民主，即人民代表代会制度建设，一个是统一战线范围内的民主，这两者都至关重要、不可缺少。” “《意见》所讲的两种民主形式，就是特指人民代表大会制度的实现形式和共产党领导的多党合作和政治协商制度的实现形式，亦即国家政权组织形式与各政党团结合作互相监督的组织形式。” 第二，此时的“充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见”，也是具体地针对“选举和投票之前”这一特定时刻来说的，协商的事项或者内容还未扩展到更广泛的社会政治生活领域。因此，说它是雏形，是有一定道理的。

其实，如果我们放宽历史的视野就会发现，1987年党的十三大报告就提出了“社会协商对话”的概念。1987年召开的党的十三大，对我国的政治体制改革提出了清晰的思路。“经济体制改革的展开和深入，对政治体制改革提出了愈益紧迫的要求。发展社会主义商品经济的过程，应该是建设社会主义民主政治的过程。不进行政治体制改革，经济体制改革不可能最终取得成功。”政治体制改革具有其历史必然性。而改革的长远目标，就是“建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制。这是需要长期努力才能实现的”。十三大报告就政治体制改革提出了许多具体的思路和举措，其中重要的一项就是“建立社会协商对话制度”。

正确处理和协调各种不同的社会利益和矛盾，是社会主义条件下的一个重大课题。各级领导机关的工作，只有建立在倾听群众意见的基础上，才能切合实际，避免失误。领导机关的活动和面临的困难，也只有为群众所了解，才能被群众所理解。群众的要求和呼声，必须有渠道经常地顺畅地反映上来，建议有地方提，委屈有地方说。这部分群众同那部分群众之间，具体利益和具体意见不尽相同，也需要有互相沟通的机会和渠道。因此，必须使社会协商对话形成制度，及时地、畅通地、准确地做到下情上达，上情下达，彼此沟通，互相理解。

建立社会协商对话制度的基本原则，是发扬“从群众中来、到群众中去”的优良传统，提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。

十三大报告关于“社会协商对话制度”的论述着重突出了其意义、制度渠道、改革方式等内容。其一，协商对话的目的是避免“领导机关”的失误，促进党和群众之间的相互沟通和理解，促进群众之间的相互沟通和理解。其二，形成“若干规定”，明确协商内容、协商主体和协商的层次。其三，既重视既有协商对话渠道，又要推动创新和增量改革。其四，通过协商加强对党务和政务活动的监督。从上述内容来看，十三大报告虽然只是提出了“社会协商对话”，但其目标宗旨和制度措施，真正体现了协商民主的精神实质，许多内容和举措依然是我们今天要大力推进和完善的。所以，1989年以后，邓小平曾有针对性地反复强调这样一个重要观点：“要继续贯彻执行十一届三中全会以来的路线、方针、政策，连语言都不变。十三大政治报告是经过党的代表大会通过的，一个字都不能动。” 倘若社会利益和矛盾冲突得不到及时有效的解决，往往会导致群众利益诉求的过激表达，有时处理不当甚至会引发群体事件，危及社会稳定。通过协商民主在社会层面的运用，也就是通过社会协商对话形式为不同层面群众之间的社会矛盾和利益冲突的解决提供一个重要渠道。这就使得各个层面和阶层群众的利益诉求得到畅通有效的表达，进而使党和国家能够及时了解群众利益要求并且行之有效地解决社会利益矛盾与冲突。中国共产党对协商民主的实践已经不仅拘泥于政治层面，还把协商民主引入社会层面来处理社会利益矛盾。不仅如此，中国共产党还把协商民主运用于社会层面的成功实践上升到了理论高度，以党的代表大会报告的形式加以高度概括和理论总结。这对于协商民主理论的发展有着十分重要的意义。

2006年，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》用正式文件将“社会主义民主的两种重要形式”的论断明确表述出来。

人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。坚持和完善人民政协这种民主形式，既符合社会主义民主政治的本质要求，又体现了中华民族兼容并蓄的优秀文化传统，具有鲜明的中国特色。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，要善于运用人民政协这一政治组织和民主形式。

这里，没有变化的是：人民政协作为我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，具有不可替代的作用。发挥人民政协的作用，就是要充分利用这种民主形式，在国家权力机关即人民代表大会决策之前，人民内部各方面可以进行充分的讨论协商，尽可能就共同性问题取得一致意见。变化的是：人民内部“各方面”的“协商”已经不再局限于“选举、投票之前”，而是在国家权力机关决策之前。因此，协商的内容已经在逐步拓展。

而首次提出“协商民主”概念的重要文献则是2007年11月15日国务院新闻办公室发布的《中国的政党制度》（白皮书）。

选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点。在中国，人民代表大会制度与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，有着相辅相成的作用。人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在作出重大决策之前进行充分协商，尽可能取得一致意见，是社会主义民主的两种重要形式。选举民主与协商民主相结合，拓展了社会主义民主的深度和广度。经过充分的政治协商，既尊重了多数人的意愿，又照顾了少数人的合理要求，保障最大限度地实现人民民主，促进社会和谐发展。

虽然2007年《中国的政党制度》（白皮书）提出了“选举民主”和“协商民主”的概念，但是，在执政党的重要文献和党的领导人的重要讲话中却没有出现“协商民主”一词的表述，更多的还是从人民政协的角度来阐释社会主义民主的两种重要形式。例如，2009年胡锦涛同志在人民政协成立60周年庆祝大会上的讲话中，重申了社会主义民主的两种形式，即“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。坚持通过充分协商增进共识、凝聚力量，对坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，对发展我国社会主义民主政治、充分调动各方面坚持和发展中国特色社会主义的积极性和主动性，具有十分重要的意义” 。因此，作为实现“充分协商”的平台和载体，人民政协在扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明的伟大实践中，“应该也完全可以发挥更大作用”，“必须坚持把人民政协事业作为中国特色社会主义事业的重要组成部分，放在党和国家事业发展全局中部署和推进” 。

在党的十八大之前，围绕党的理论创新，“协商民主”更多还是出现在内部的讨论和建议中。重要文献表述的都是“社会主义民主的两种重要形式”。而在十八大之前的2012年10月12日，《人民日报》用三个版面刊登了一系列关于协商民主的文章，如《协商民主的中国合奏》、《协商民主是重要方向——访全国政协常委李君如》、《政治协商制度设计更细化》和《多党合作：民主实现方式的“中国创新”》等。 也可以说，这是为十八大正式提出“社会主义协商民主”所做的舆论铺垫。

由此，2012年党的十八大报告明确提出了“健全社会主义协商民主制度”的改革任务，对我国社会主义协商民主及其制度建设进行了全面系统的概括和阐述，就社会主义协商民主的本质属性、发展目标、制度形式、实践平台、具体方法等内容进行了系统的规划和部署。这是自1991年提出“社会主义民主的两种重要形式”以来，我党第一次在政治报告中把协商民主从一种民主形式上升为一种制度形式，是我们党的重大理论创新。

在此基础上，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次明确提出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”该决定对协商的内容进行规定，即“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”；明确了协商民主体系建设和协商渠道，即“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”；突出了统一战线的作用，即“发挥统一战线在协商民主中的重要作用。完善中国共产党同各民主党派的政治协商，认真听取各民主党派和无党派人士意见”；重点强调了人民政协的地位和作用，即“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划，就一些重要决策听取政协意见。完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。在政协健全委员联络机构，完善委员联络制度”；以及要求推进基层的协商，即“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化” 。

十八届三中全会对协商民主制度建设的改革规划，同样是围绕全面深化改革的总目标，“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。健全社会主义协商民主制度，是我国社会主义政治体制改革的重要组成部分，是适应中国共产党全面提高党的领导与科学决策水平、增强执政能力的需要，是实现国家治理现代化的重要路径。 vxt8xE+ntiKavLclzrBuCXwn0NDZo/3So4YyniLtXJC4V4KsyV5ZCxEI6L8H+2VO