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《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中认为政府协商是要围绕有效推进科学民主依法决策，提高决策透明度和公众参与度，解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题，推进政府职能转变，提高政府治理能力和水平。
有些学者在学理分析上认为，政府协商是一种重要的治理形式，是在政府做决策之前与社会公众、专家、智库以及利益相关方商议和对话，从而推动政府决策的科学化和民主化。
然而，笔者认为，认识政府协商应该跳出政府决策的层次，从本质、主体和范围三个方面来理解。
一国政府的角色与职能应该是什么样的，深刻受到不同国家的政治、经济、社会和文化的影响，随之在不同历史阶段相应产生不同的政府角色与职能。这也是马克思主义历史唯物主义认识论和实践论的基本观点。英美等西方国家自二战以来政府角色与职能也是不断调整的，以英国为例，二战之后至今，走过了“凯恩斯主义”下的“大政府”，“新公共管理运动”下的“小政府、大市场”，“合作政府”下的政府与市场和社会成员的共商共治，以及卡梅伦政府的“大社会”。还有学者将国外政府职能划分为“放任型”、“集权型”和“辅助型”三种类型。
然而，尽管各国政府角色和职能存在差别，但在全球化时代，“善治和公共服务”已成为各国政府改革所追求的共同目标。随之，政府角色和职能便与更好地处理政府与市场的关系、更好地处理政府与社会的关系紧密联系在一起。
中华人民共和国成立以来，中国政府的角色和职能总体上适应了中国的经济社会发展水平，有效地促进了生产力和经济水平的提高，国家和社会公众的财富大幅增加。中国处于一个从传统农业社会向工业社会急剧过渡的特殊时期，政府和社会都准备不足。在社会慢慢适应的过程中，政府却不得不迅速作出反应。在很长的时间内，中国政府呈现“强政府和大政府”的特征，职能伸入社会的各个角落。然而，改革开放以来，特别是进入21世纪，政府在面临纷繁复杂的经济社会事务时，已然感到力不从心，负担沉重，治理技术略显落后，因而效果不佳。也就是学术界所说的，“政府能力的限度”越来越明显地体现出来。因此，政府角色和职能转变已是大势所趋，不可逆转。在经济领域，重视宏观调控，减少直接干预，让市场在资源配置中起决定性作用；在社会领域，完善基层自治，推动社会力量共商共治；在民生领域，推动基本公共服务均等化，凸显人民主体地位；在政府领域，简政放权，放管结合，优化服务，从源头释放市场和社会的活力。简而言之，政府角色和职能要从“单向”的“一元思维”，从科层结构自身所带有的“僵化和滞后性”中解脱出来，走向“多向”的“多元思维”，建立“及时回应性”的政府机制。政府协商的本质即推动政府角色和职能的这些转变。
在长期计划经济发展模式下，我国国家和社会的关系受政府主导的影响比较深远，公众“国家中心主义”情结严重，认为推动经济社会发展和民生改善观点是政府的事情。受这种思维影响，政府协商的主体容易被认为仅是政府和政府部门。这种观点也源于“国家中心主义”的基本理论假设，即“政府是最优的，政治精英有足够的智慧处理所有事务”。“社会中心主义”则相反，认为市场和社会具有“自治、自发和渐进”的特点，可以有序推动制度的变迁，主导国家的构建。因此，“社会中心主义”认为政府不是主体，应该是一个典型的“守夜人”，提供最基本的公共安全即可。在这种理论下，社会和市场是政府协商的主体。在现实的中国政治发展中，国家与社会的关系介于“政府全能”与“社会自治”中间，比如，有学者描述中国的国家与社会关系为“行政吸纳社会”，即在行政主导下政府对于社会利益诉求进行选择性吸收，以维护社会和谐。然而，笔者认为，随着社会公众“权利”意识大幅提升，行政权力的公开透明，以及市场决定性作用的发挥，社会公众和市场主体更多地通过运用自治力量和发挥资源优势成为政府协商的主体。
政府与外部协商，即政府与社会公众和市场主体等协商，这比较明确，没有争议。伴随着改革开放以来的社会阶层和利益分化，构建和谐稳定的社会秩序对于政府来讲已然变得极富有挑战性。例如，在房屋拆迁领域，有的地方政府不与群众进行深入协商，不按规定给予补偿，甚至采取暴力、威胁等非法方式强制进行拆迁。在环境保护领域，有的地方政府把群众反映的严重环境问题当作耳旁风，执法不严、违法不究，甚至充当违法排污企业的保护伞，等等。随着社会公众和市场主体权利思想、平等观念和法制观念等现代政治意识的增强，地方政府开始主动、被动或偶然地积极回应这种治理难题，形成了生动多样的协商机制。笔者在这一部分提出政府协商的范围不仅是对外，还兼具有对内的性质，即“政府内部的协商”。政府内部协商是指政府横向部门间，以及政府不同层级间在决策前和决策中的协商，实现政府内部的协调治理。其目的是更好地实现政府与社会、公众和市场的外部协商，从根本上提升政府的公信力和执行力。政府内部协商是为了更好地整合政府内部资源、畅通政府信息渠道、协调政府行为、形成政府合力。这也是目前国内外学术界在探讨的“合作性政府”
的治理思路。政府内部协商的主要内容包括目前复杂的、需要多个政府部门协同合作解决的“社会问题”，也包括政府层级间、横向部门间就“权责清单”和“事权与支出责任”等需要协商完成的政府事务。