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九世班禅出走内地和返藏是牵动内地与西藏地方关系全局的一个重要事件。十三世达赖和九世班禅失和，在噶厦的逼迫下，处于险境的九世班禅于1923年11月离开扎什伦布寺，流寓内地长达13年，饱受困苦，无时不想返回后藏。西藏内部纷争，不仅造成西藏社会动荡，也严重影响了西南边疆的稳定。北洋政府因内地战乱，无暇应对西藏问题，故对班禅返藏一事未能有所作为。南京国民政府成立后，班禅返藏迎来了最佳时机。九世班禅多次向国民政府请求返藏获准，但是西藏地方内部错综复杂的矛盾和中英围绕西藏问题的斗争，使得蒋介石在是否武装护卫班禅返藏问题上踌躇反复，最终放弃。这个问题所引起的结果，一直延续了20年，影响了十世班禅与西藏地方政府的关系。
1929年9月10日，蒙藏委员会专门委员刘朴忱带领贡觉仲尼、楚称丹增以及翻译巫怀清首次拜见国民政府主席蒋介石。会谈中，贡觉仲尼着重声明：“达赖不亲英人，不背中央，愿迎班禅回藏。”“主席谓此事自当实现，中央应本总理宽大之主义，许藏人完成自治。”
达赖首次正式表态欢迎班禅返藏，打开了洽商的大门。国民政府认识到达赖、班禅失和影响了西藏地方的稳定和国家的统一，重申尊重达赖、班禅同为西藏政教首领的地位，支持班禅返藏。
蒋介石指示蒙藏委员会派人与贡觉仲尼商谈具体解决办法。班禅方面目睹中央政府权威增强，以为是回藏的大好机会，心情颇为急切。1930年7月23日，班禅上书蒋介石，希望国民政府停止中原大战，共御外辱，重视西藏问题，早日解决藏事。1931年5月16日，班禅在南京国民会议上呈送《解决藏事内政、外交意见书》，拟出内政、外交意见：内政方面按照清朝旧制，前后藏分治，由中央派驻藏办事长官管理。不准他国干涉藏政，对外交涉由国民政府办理。建议中央政府最短时间通盘筹划解决藏事，希望“早日归藏，宣示威德”，正式请求返藏。
令人意想不到的是，1930年偶然的大白事件，在英国的挑唆下，酿成了康藏战争，使得班禅返藏横生波澜。在大白纠纷初起时，达赖指责班禅方面派遣桑布喇嘛至甘孜驻防汉官处怂恿，有暗中挑拨行为，汉官偏袒白利土司，以致因小故而起争端。蒙藏委员会专门调查，函告达赖当系传闻失实。国民政府一面令前线驻军暂停军事行动，一面撤销班禅驻成都、打箭炉办事处以绝达赖借口，希冀调解息事。达赖却拒绝中央的调解，不断派军进攻西康、青海。
在这种情况下，蒋介石要考虑对付西藏地方政府的有效办法，有意将班禅作为制衡达赖的一招棋。班禅身为与达赖平等的藏传佛教宗教领袖，在全藏僧俗中享有很高的威望，已经在内地传法多年，人心思盼。此时中央政府积极推动班禅返藏既可以获得政治感召力，凝聚爱国藏族同胞心向中央之情，又可用其抗衡达赖，逼达赖和平谈判。另外，班禅一旦返藏成功，其宗教地位和威望可分化西藏地方政治势力，壮大亲中央的爱国力量，促进和平进程。所以，蒋介石调整策略，转而积极推动班禅武力返藏，并采取了实际行动。
1931年6月24日，蒋介石签发了封授班禅“护国宣化广慧大师”名号的命令，并由蒙藏委员会呈请特派班禅为“西陲宣化使”，设立“宣化使行署”，并制定实施办法：
一、国民政府为宣传三民主义、中央政令，及抚慰青海、西康等处喇嘛、寺院、信仰佛教之民众起见，特派班禅额尔德尼为西陲宣化使。
一、宣化使除对于喇嘛、寺院及信仰佛教之民众宣布教化，及执行国民政府所特许之慰抚事宜外，对于青康两省之行政有意见时，须建议于国民政府或两省省政府，请求决定办法，宣化使不得直接干涉。
一、西陲宣化使得在青海、西康两省境内选择适宜地点，组织行署，内设参赞二人，由中央简派，辅助宣化使办理一切宣化使事务。
一、西陲宣化使行署内，得设秘书、宣传、教务三处。其职员名额及任用办法另定之。
一、西陲宣化使得派宣传员分往青、康各地，慰抚寺院，教化人民。
一、西陲宣化使得成立警卫队，任保卫宣化使之责。队长由宣化使遴员呈请派充，教练官由中央派充。所需枪械、子弹、无线电台及长途汽车等，均由中央酌派。前项卫队队员，须按学校办法教练，以期成为善良而有用之国民。
一、西陲宣化使行署经费每月定为一万五千，警卫队经费每月定为一万五千，均由中央发给。
一、班禅额尔德尼年俸定为十二万元，由中央按月发给。其个人费用及随从、僧徒之生活等费，均由年俸内开支。所有招待各费，一律停止。
一、以上办法，自国民政府核准之日施行，至班禅额尔德尼回藏之日为止。
蒋介石的用意，一是宣示中央尊班禅抑达赖的政治态度，表达对西藏地方政府发动战争的不满；二是提高班禅的政治和宗教地位，身为西陲宣化使，凡是青海、西康等处信仰藏传佛教的民众皆可以宣化，削弱达赖在上述地区的宗教影响力；三是同意班禅购买军火，成立卫队，支持班禅武力返藏。达赖深谙权谋，对国民政府此举大为不满。媒体略微披露消息后，西藏驻京代表贡觉仲尼等即辞去蒙藏委员会委员职位以示抗议。
蒋介石并不是全力支持班禅武力返藏，只是将其视为解决西藏问题的一个手段。行政院迟迟不下册封“西陲宣化使”命令，“文件各项，留中待发”。行政院在1931年6月24日拟定命令，迟至1932年4月14日，才正式宣布委任班禅为“西陲宣化使并指定青海香尔德驻锡办公”，
历经整整10个月的时间。固然有九一八事件发生之后，国民政府需全力应对的原因，但更主要的是蒋介石仍在争取达赖方面的和谈诚意，不愿激化矛盾。
在英国的支持下，达赖喇嘛野心复炽，1932年3月向青海方面发动攻击。这就迫使蒋介石不得不强硬应对，在命川军刘文辉部、青海马步芳部反击藏军的同时，正式委任班禅为“西陲宣化使”，前往青海、西康宣化，以其来抗衡达赖。命令颁布后，西藏地方政府掀起了要求中央政府收回成命的浪潮。西藏驻京办事处攻击班禅“不过一宗教师，与一般教徒同隶于达赖喇嘛统属之下，初无若何特殊地位”，大量购运军火，扰乱西藏；提出撤销班禅名号、印册、职位，查禁军火，裁撤班禅驻各地办事处，取消俸银、招待费等要求。西藏三大寺及民众大会发函指责班禅“不顾恩义，悖经背教”，如不撤销班禅名号职位，则“两方和好恐根本上无成功之希望矣”。
班禅办事处处长罗桑坚赞针锋相对历数达赖“背叛中央，妄自尊大”，“勾结外援，遗害地方”，“阴贼险狠，侵权害命”，“违背佛法，惨杀同种”，“滥施酷刑，罪及无辜”，“吞没民产，以饱私囊”，“违背世界潮流，阻碍汉藏交通”，“媚外求荣，不惜断送国权”，“横征暴敛，开租税史上未有之奇闻”，“无端启衅，侵略边省”等十大罪行；指陈班禅拥护祖国，为维持国家领土主权奔走呼号十余年；要求中央“变和平为武力”，明令讨伐祸国殃民之达赖，取消其驻京办事处，撤职查办贡觉仲尼等人。
国民政府通过蒙藏委员会表态支持班禅方面，但并无攻击达赖之词，仍希望“五族一家，努力恢复旧日关系”，充分体现了和平解决西藏问题的诚意。
1932年12月24日，班禅宣誓就任西陲宣化使。不幸的是，1933年12月达赖圆寂，班禅返藏失去了有利时机。1934年2月，国民党四届四中全会任命班禅为国民政府委员，继续支持班禅尽快返藏。
噶厦原则上同意十三世达赖生前的承诺，决定派代表欢迎班禅返藏。1934年7月4日，蒋致余致电行政院称：“噶厦派定降巴曲旺为政府代表，三大寺亦派一堪布为代表，前往内地欢迎班禅回藏，约两月后启程。”
从当时的形势上看，龙厦政变失败后，僧俗各界“因中央尊重佛教，极表好感”，拉萨的政治气氛有利于班禅返藏。
班禅返藏又牵扯到英国的态度。英国自民初控制西藏地方经济、交通、军事之后，以西藏的“保护国”自居，外交上压迫中国政府，干涉中国内政。英国不愿看到中国政府加强在西藏地方的权威，一面怂恿噶厦阻挠班禅和平返藏，一面外交施压于中国政府。
中英交涉、中央与西藏当局协商班禅返藏问题主要分歧有两点：一是班禅走海路还是经陆路返藏，二是班禅返藏是否应配备护卫队。英国、西藏当局都希望班禅走海路回藏。1934年3月8日，英国公使贾德干拜访在南京的班禅，询问回藏一事，表示英国政府欢迎班禅走海路经印度入藏，并会提供一切便利。1934年7月26日，西藏驻京办事处代转噶厦致蒙藏委员会电：“接班禅来电，其计划拟由青海转道回藏。此节前曾由西藏僧俗官民全体大会议决，请其海道回藏。……兹班禅复请取道青海，如由青入藏，则随带卫队，恐启人民惊疑，致生误会，所请取道青海，绝对不能赞同。”
班禅返藏若是经海路则是从印度进入西藏，能否配备护卫队和武器都要受制于英国，体现了英国的意志；若是经青海入藏则可以自由配备护卫队和武器，彰显了中央政府的意旨。班禅返藏是中国内政，国民政府和班禅都希望走陆路入藏，以宣示国家主权。英国干涉班禅返藏的目的是控制班禅系统，维持在西藏的地位，不希望看到国民政府的影响力增强。西藏地方当局反对班禅入藏配备护卫队和武器，是唯恐爱国亲汉的势力扩大，损害自主派和亲英派的既得利益，故西藏当局与英国政府是相互利用，各取所需。在这种情况下，班禅选择海路还是陆路就体现了他的政治态度。
国民政府比较坚决地反对英国干涉。1934年，围绕班禅返藏的斗争并不激烈，处在彼此试探对方态度的阶段。当时蒋介石的首要目的是解决中央与西藏当局的政治关系，通过1934年8～11月黄慕松入藏，再次开启了友好协商的大门。黄慕松在拉萨多次与热振、司伦朗敦、四噶伦商谈班禅返藏事宜，表达了班禅返藏应坚持的原则：“（一）保持班禅大师之尊严与自由；（二）维持西藏现有之治安。”
在返藏一事上，最着急的是想尽快回藏的班禅一方。一生爱国的班禅服从中央政府的命令，坚持经陆路入藏，配备护卫队，以扬国权。虽然各方都原则上支持班禅回藏，但是，达赖圆寂已经一年多，中央政府还没有落实经费、护卫队、护卫专使等具体事项，噶厦也在尽量拖延，中英交涉、中央政府与噶厦的协商、班禅代表与噶厦商谈返藏的条件都没有取得实质性进展。至1935年2月8日，西陲宣化使公署才正式成立。班禅回藏似乎仍是遥遥无期。
1935年3月19日，班禅催促蒙藏委员会尽快落实返藏事宜：“自派安钦佛、王罗皆等二次入藏，现已数月，叠接函电，卫藏交涉，大体就绪，轻骑回藏，亦无不可。惟闻中藏悬案尚无具体答复，民族感情未见融洽，若就私略公，有负班禅来华倾诚祖国、团结五族之初志。是以有望于执政诸公恩威并济，早定方针，以期解决，而免久悬。”并提出宣化步骤、建设计划及提请中央简派得力大员护送、补助入藏差费、选派卫队护送等事项。
4月7日，在拉萨谈判的安钦活佛也致电蒙藏委员会称：“倘于最近期间送班禅回藏，以中央之官吏护卫之，军队随之而往，民间既无滋扰，则无有不欢欣踊跃而礼拜者。再从而恢复中藏一家，除去民间苦厄，安处之目的可达。倘仍沿柔和之态而进行，中藏问题绝对无有成功之可能。请酌夺。上述情形，希予早决实施方针，并祈明白赐复。”
督促中央抓住时机快下决断，武力护送班禅回藏。这是对国民政府的婉转批评。蒋介石正在全力“剿共”，处理西藏问题所持的是和平宗旨，先解决中央政府与西藏当局的政治关系，再处理班禅返藏、康藏边界等具体事宜，这就是安钦活佛所说的“柔和之态”，没有体现出坚决、果断的勇气和对策。这种软弱的态度为噶厦和英国政府抓住和利用。噶厦中当权的泽墨、彭休噶伦、大仲译等官员根本不愿意班禅回藏，唯恐将失去个人的职权。英国也不希望班禅在中央政府的支持下返藏。围绕班禅返藏的交涉，表面上看是国民政府和噶厦的协商，实际上暗中交锋的是中国政府与英国。而国民政府的态度取决于蒋介石的决策。
4月8日，蒋介石为班禅回藏一事致行政院、蒙藏委员会电，指示目前先讨论两个问题：“（1）班禅是否完全利用宗教力量较为有利。（2）如组织武力入藏，是否反增阻力，或生其他枝节？届时中央采取何项有效方法？似应详加研究。”
中央驻藏代表蒋致余坚决主张武力支持班禅返藏，致电蒙藏委员会：“中藏问题无和平解决之望，班禅又何能和平回藏？原中央之助班禅回藏者，非仅为班禅己也，亦欲藉班禅以解决中藏问题耳。……目下藏中亲汉官民鉴于藏当局之倒行逆施，愤激万分，其得中央之来苏，望眼欲穿。敬祈转呈当局，俯采弟电所呈计划，迅予实行。”
蒋致余对蒋介石打算借班禅返藏和平解决西藏问题的策略非常不满，也认为是无用的，中央不能再犹豫不决，瞻前顾后，应果断地立即武装护送班禅返藏。蒙藏委员会仍在缓慢地筹划班禅回藏的办法、路线、经费概算等事宜，实际上是在等待国民政府最高领导人蒋介石的决断。蒋介石的真实打算是“剿共”、抗日，这是他的全国战略，对西藏政策的战略方针是和平解决问题，西藏不要宣布“独立”，英国不要公开支持“独立”，稳定不生事端是第一要务。正是在这种战略考虑下，蒋介石支持班禅返藏，但并不积极支持武力返藏，配备护卫队是宣示主权的一种政治姿态和策略，而不是要达到的目的。安钦活佛、蒋致余等人考虑的是具体的战术，而不是全局战略谋划，不了解想统一全国、面对日本侵略的蒋介石的真实想法。
在1935年8月26日锡金政治官威廉逊访问拉萨前，英国对班禅回藏并没有持强烈的公开反对态度，主要是在幕后怂恿噶厦反对班禅经陆路回藏。待威廉逊进入拉萨打探情况后，英国政府调整了策略，由驻华使馆出面干涉此事，态度日趋强硬，煽动噶厦对抗中央政府，这使得班禅返藏阻力越来越大，国民政府也失去了护送班禅回藏的良机。
1935年7～8月，蒙藏委员会呈报行政院通过《特派护送班禅回藏大员行署办法草案》、《特派护送班禅大师回藏大员行署经费概算书》。同时，蒋介石命令宪兵司令谷正伦选派宪兵一混成营300余人，组成中央护卫队充仪仗之用，并批准诚允为护送班禅回藏专使。8月15日，行政院正式核准签发命令，并知照蒙藏委员会、班禅行辕、西藏驻京办事处等相关机构。这些举措标志中央护卫班禅回藏之事正式启动。英国、噶厦获悉后，立即做出强烈反应。此后，国民政府与英国政府主要围绕仪仗队护卫问题进行交涉斗争。
1935年8月26日，英驻锡金政治官威廉逊抵达拉萨。英国派代表出访拉萨的目的是支持噶厦对抗中央政府，怂恿噶厦反对班禅返藏也是威廉逊此行的一个重要任务。蒋致余向行政院报告威廉逊与噶伦谈话的内容。威廉逊说：“在昔中国驻扎官兵在藏时，西藏曾被欺压不少，现为西藏计，自应拒绝中国官兵入藏为要。此次中国仅派兵三百名来藏，难道三百名中国兵，西藏亦不能拒绝吗？至于班禅，西藏务须设法迎回。”噶伦答：“中国系大国，后再派大兵前来，英国能助兵助械助饷否。”威廉逊说：“助兵一节，英国实不可能，枪弹饷粮，英国当可协助。”
蒋致余又称：“威廉逊来拉后，表面对职礼貌似属相当，惟骨子里已派诺若巴图等不时间接向藏当局进言，诱藏抵抗中央，设藏失败，由英国出面和解。”
9月初，蒋致余探知西藏当局连日开会，将亲汉派剔除出其小会议之外，反对中央分子密谋，“决电中央，表示反对，电不日即发，并决实力拒抗，连日正在运送枪弹赴康中，前昨二日运去三十驮”。
英人在拉萨散布谣言：“班禅所有枪弹已被马步芳扣留，中国内地未平，不能西顾，挑拨藏方以兵拒抗班禅回藏。彭休等愚暗，且深忌中央夺其政柄，已堕其彀中。刻除前已派往西康二部军队军火外，又正招兵，限下月中开赴藏北与青海毗连处防堵班禅入藏。”
有英国壮胆的噶厦分裂势力，态度变得强硬起来。9月22日，噶厦致电蒙藏委员会：“惟在中藏善后尚未解决之际，中央直派汉蒙官兵护送，民众深滋误会，佥认中藏和好无望，危机紧迫，不敢缄默。凡藉名护送班禅官兵，无论多寡，不特不得越进藏境，且须一概撤回。班禅如须护卫，亦可依照佛意，俟到藏境，自有藏方准备迎护。”
在英人的支持下，噶厦并不接受中央的善意回应，反而派兵赴金沙江沿线布防，妄图武装对抗中央，这就使得形势急转直下，中国政府向英国交涉势在必行。
英国对西藏当局的举动非常满意，决定配合噶厦公开反对中央派仪仗队前往拉萨，以鼓励噶厦坚持其态度。英国的策略是从外交上强硬施压于中国，要求其接受西藏地方政府的要求。1935年10月31日，英国外交部致电驻华大使贾德干，命令其向中国政府抗议班禅护卫队一事。12月23日，英驻华使馆向中国外交部递交一份正式备忘录：
关于派遣仪仗队护送班禅喇嘛回藏事，英国政府对于外交次长之解释，认为不能满意。当一九三四年黄慕松将军提及此事时，西藏政府不论采取如何态度，然其现在之态度，则对于派遣中国官员偕同仪仗队护送班禅喇嘛，极表异议。值此西藏反对之际，如中国政府仍坚持其意见，是则班禅喇嘛回藏将致无限的延宕，殊属可能。抑或引起中藏间之困难情势。……
再，西藏之于中英两国，皆有切肤利益，中国对之应谋一英国政府所承认之政策，借以维系两国之友好关系，当所企盼。西藏政府既已明白表示其希望，又中国如有与其希望相抵触之行动，将引起危机，故英国政府对于此事极为重视，并愿中国政府不致采取此种可以引起不幸纠纷之途径也。
英国政府态度蛮横，俨然以西藏的“保护国”自居，竟然声称在西藏当局的反对下，如果中国政府坚持派遣护卫队，将会造成班禅不能回藏、汉藏之间爆发危机、破坏中英友好关系的后果，以此威胁中国政府。同时，威廉逊告诉噶厦，英驻华使馆已经向国民政府提出强烈抗议，汉人护卫班禅回藏与噶厦的愿望相悖，将引起英国政府的强烈反对，英国对成功抱有希望，西藏应当坚持其目前的态度。
外交部将与英交涉经过呈报行政院、蒙藏委员会等，由行政院命令相关部会呈报对策。蒙藏委员会认为，“仍拟依照前定办理班禅回藏事件之（一）维持中央向来对藏之惯例；（二）维护班禅尊严；（三）不妨碍藏中秩序；（四）不致引起对外纠纷等四项原则，继续进行”，拟出的对策是：“一、班禅回藏，为应付西陲局势，确属需要，在目前按照已定计划实施，将来再行相机应付，以策万全。二、因此项事件而引起之对英外交，以事属我国内政问题与之委婉周旋。”
外交部提议：“班禅回藏卫队，仍照原案护送，一面将英使抗议，由蒙藏委员会通知班禅，征询其意见，再定办法。”
行政院第242次会议决议批准外交部的提议，指示班禅回藏按照原定计划继续进行，通知蒙藏委员会、驻藏代表蒋致余、护送专使诚允、噶厦等相关机构和个人。同时，将外交部有关英使抗议的谈话纪要转发班禅行辕。这就表明蒋介石考虑到国内政治局势的发展，鉴于英国的外交利益等情况，没有下决心武力支持班禅返藏以及强硬抗议英国。
1936年1月12日，班禅回电：“仍拟依照原定计划，开春入藏。望中央一秉成案，以期贯彻。倘明春行抵藏边，万一藏方有武力抗拒汉兵入藏之事，想善后策划，中央定有成竹。”
班禅不改初衷，坚持由仪仗队护送回藏，希望中央政府坚决贯彻执行既定计划。
1935年11月17日，威廉逊在拉萨病逝。英国代表团不得不中断在拉萨访问的计划，22日离开拉萨。蒋致余认为这是护送班禅进藏的良机，1935年11月24日，急电蒋介石：贾大使对中央派兵护送班禅回藏事，口头向我国外交部提请考虑，“此纯为英、藏此次计议虚声恫吓我中央之狡计，一面对我抗议，一面嗾藏反对，以期阻挠我对藏事之进行。……”
蒋致余认为英人不敢实力援藏，噶厦外援已绝，现内心胆怯，中央应当机立断，迅速命令班禅一行开赴西藏。
接到行政院第242次会议决议内容通告后，1936年1月22日，蒋致余又致电蒋介石：“查所示班佛主照案进行一语，究系指照中央原定方案进行，抑系指照藏方意见进行，未经明白训示。……乃事至今日，中央原定方案似已又呈动摇之势。中央用班禅乎？抑班禅用中央乎？主管机关自应负其责任。”“中央派遣官兵护送班禅回藏，自属侧重以武力平定藏乱，收复藏地，与雍正时之护送达赖七世入藏，事同一例。”“值此国家危急存亡之秋，无论任何事务，倘不确定方针，猛力干去，宁有一事可成功，一地保全乎？藏自失政治重心后，藏方人自为谋，士不用命，毫无反抗能力。英国徒事挑拨，多所顾虑，从无援助决心。全藏民不聊生，人心思汉。此正解决藏事千载一时之会。倘班禅再迟迟其行，坐失时机，而欲职以虎穴余生与虎谋皮，徒失威信，无裨事实。”
蒋致余所持的观点，一是西藏当局纯用欺骗、推诿、拖延手段蒙蔽中央，内部力持反对意见者仅数人，多数人无抵抗决心，人心思汉；二是英国多空言挑拨，尚不会全力援助西藏；三是期盼中央政府抓住有利时机，果断坚决地武力护送班禅迅速返藏。蒋致余以抱病之身周旋于西藏上层僧俗中，尽忠职守，为藏事奔走竭虑，言辞铿锵有力、切中要害，满腔热血，自始至终坚决支持武力护送班禅返藏，不管其观点是否都切合实际，仍令人体会到其爱国卫藏之情。
获知国民政府仍坚持护送班禅的原定计划之后，1936年2月1日，西藏民众公会一日连发三电致蒋介石：“目下中藏问题尚未解决，双方边界驻有防守官兵，设再着派越界，不得不出于阻拦。”“若谓护送班禅，俾沿途警卫不致有缺，则请送至藏境，由藏境起，应如何尊重体制，增设仪仗以及所需一切，概由藏方负责积极准备，隆重欢迎。”“此间并非不遵中央命令，请勿误会，迅速收回护送成命。现在此间已派僧俗官员及三大寺堪布前往迎接矣。”
西藏地方政府仍坚持中央护卫官兵不得进入藏境，班禅入藏后由噶厦负责接待护送。
1936年2月4日，贾德干再到外交部“抗议”：“兹奉本国外部训令，特来重提班禅喇嘛仪仗队入藏一事。希望贵国政府再加慎重考虑：（一）藏政府曾屡次请求本国政府设法阻止此事，且上年十月或十一月间，藏方曾有电致班禅喇嘛，表示在中藏问题尚未解决以前，藏方不能允许中国仪仗队入境。十一月五日，班禅喇嘛曾有复电，声明渠本无带队入藏之意；又上年十二月二十一日藏政府曾有电致贵国政府，对于仪仗队之准备入藏表示反对；本年一月十日黄委员长复电称班禅喇嘛已抵青海，仪仗队入藏事，可以和平解决，毋庸过虑等电，历历可考。（二）此事有妨碍西藏治安之虞，盖因藏方既反对该仪仗队入藏，恐因此引起藏方反抗，而班禅回藏或致延搁。（三）此事涉及英国利益，盖英国深愿西藏有一巩固及具有维持治安能力之政府，为达到此项目的起见，英国愿与贵国合作。”外交部驳斥：“西藏既欢迎班禅喇嘛回藏，断无反对仪仗队入藏之理。”贾德干称：“班禅本人回藏与仪仗队入藏，截然两事，仪仗队护送至中藏边境已足，在西藏境内，班禅喇嘛之尊严与安全，自可由藏方负责。班禅喇嘛瞬将入藏，希望贵方接受本国政府之建议，速谋解决，请转达主管机关再加考虑。”外交部将英方的意思转告蒙藏委员会，并附上意见：“惟英方对于此事既极端重视，自不得不格外审慎考虑，以免引起纠纷。究竟班禅喇嘛之仪仗队应否令其送至藏边为止，相应函请查照妥核办理并见复为荷。”
贾德干声称噶厦请英国政府阻止此事，中国政府护送班禅只能到汉藏边界，显然英方早与噶厦商定，不反对班禅回藏，但是反对中央护卫队进入西藏，这是公然否认中国政府对西藏主权。
1936年2月13日，蒙藏委员会回复意见给外交部：“现在拉萨政策，一方表示坚强反抗，一方利用英人外交压迫，苟中央即于此时放弃原来主张，将使藏方对英益怀威德，对我益存轻视，西藏事件益难办理。英方态度固须重视，惟英人重利，藏方深惧，故合作程度尚存疑问。”“暂时似应持镇静态度，仍拟照案进行。”
蒙藏委员会的表态比较委婉，其意是仍坚持原案，护送班禅出发，与外交部的态度有分歧。
外交部、蒙藏委员会各不负责，相互推诿，没有明确的主张，行政院也无具体的意见。而诚允护送专使行署经费，前后仅领到十五万元，面临沿途断绝给养的困难。
从此事可以看出，蒋介石无意坚持仪仗队护送班禅回藏。可能外交部、蒙藏委员会已察知蒋介石的心理，故无人建言，才会出现各部会公函往来于途，议事于厅堂，而决事无绪的拖延情形，这就使身在兰州的护送专使诚允不知所措，只能等候中央明令“定期首途”之日。中央政府在后方犹豫不决，瞻前顾后，身在前方的班禅、蒋致余、诚允等人焦急万分，无不渴望蒋介石速下决断。
1936年2月25日，蒙藏委员会委员长黄慕松根据班禅和平返藏的宗旨拟定六项办法呈报蒋介石：“（一）仪仗队应跟随班佛，体察情形，逐步跃进，稳妥保护。第一步拟在青海境内之结古准备。（二）班佛在青、藏、康交界之处，须有十分确实之保障。拟请密令青滇当局及重庆行营，对于班禅回藏时，足以妨害和平之意外事变宜有切实注意与准备。（三）拟请设法使班佛方面之随行人员及行李等均减至最低限度，以示无他，而去拉萨之疑，减轻阻障。（四）拟请密令诚专使设法促成班佛与拉萨间为和平回藏之商洽，谋扫除或减少障碍。（五）拟请密令财政部顾全事实，对班佛及诚专使经费多拨现银，收买边地人心，消弭反抗意志。（六）本会仍力与拉萨政府联络，并努力开释，以求其觉悟。”
黄慕松深知蒋介石和平解决藏事的真实想法，所拟办法都避重就轻，没有谈及具体应对噶厦、英方的办法，是否武装护卫班禅入藏，青康军队戒备等实质问题。蒋介石迟迟不下决断，又没有明确的态度，这就使得具体办事的蒙藏委员会、外交部仍在公牍往来，相互推诿。
此时行政院命令蒙藏委员会、外交部等会商英使所提仪仗队护送到藏边为止之事，已露妥协之意。外交部部长张群秉承蒋介石之意，已无意与英方对抗，规劝黄慕松：“如仍坚持原定计划，势必引起重大纠纷。倘事先不加审慎，深恐事后难于收拾。可否即令仪仗队护送至藏边为止之处，仍希察照迭次函文，再予考虑决择，以期边政、外交相安无事。”
此实是自丧国家主权，一旦同意英使的要求，将开外人干涉西藏内政恶例，中央将失去在西藏的威信，以后如何能经营西藏呢？此举政治恶果太明显，蒙藏委员会与外交部商定了一个比较折中的应对英方干涉的办法，1936年4月22日呈报给行政院：“商定办法二项如下：（一）仪仗队之行动，视有无妨碍和平为准，于进至藏边时决定之。（二）现对英方不作肯定答复。”
兼任行政院院长的蒋介石很快批复同意，在既定立场上动摇，这是对英国的一次重大让步。而身在拉萨的蒋致余仍在梦中，1936年5月初致电蒋介石，称热振活佛大权在握，极力反对中央的大卓尼已经被革职，各噶伦与职开诚相见，恭敬有理，“藏局至此，实已好转”，“倘班禅不于此沿途草盛之时启程入藏，时机一过，后事难知”。
1936年6月15日，西藏三大寺代表到达拉卜楞寺，拜见了班禅、诚允等人，言称西藏僧俗都渴望班禅早日回藏。诚允、班禅相继致电蒙藏委员会称时机大好，“班佛入藏绝无阻碍”，“竭诚表示欢迎专使入藏之意”，期盼中央速速决策。
三大寺代表是亲汉力量，与噶厦的态度是有区别的。与三大寺代表会谈后的班禅心情很好，认为回藏希望大增，主张从速启程。在没有得到噶厦明确表态之前，班禅特将部分行李运至西藏，为回藏做准备，此举显得过于急切，行李均被拉萨当局令饬黑河宗本扣留。此时，苦等无果，经费拮据的诚允心力疲惫，萌生去意，7月24日请求辞去护送专使一职，8月14日，行政院任命赵守钰接任。9月8日，班禅致电蒋介石，称当前多数人期盼汉藏和好，“兹为促前途顺利及制止少数当局野心起见，拟恳钧座电饬甘青川康军政领袖，详述中央派遣专使及仪仗队三百名护送回藏意义，倘藏方当局执迷不悟，万一武力见拒之时，即相机声援，用期实现和平，统一国防”。
1936年9月14日，西藏驻京办事处转呈噶厦致蒙藏委员会电：“兹闻护送班禅专使业已易人，谅中央亦不任其越入藏境。现因汉藏问题尚未解决，若遽派官员军队前来，深恐人民发生误会，与汉藏施主关系阻碍极大。”
噶厦以汉藏和好要挟国民政府，这使得蒋介石非常为难，自黄慕松入藏以来，汉藏紧张关系大为缓和，和平洽商解决藏事，西藏问题似乎朝有利于和平的方向发展，这给了中央政府莫大的希望。但是，若接受噶厦的要求，中央不派一兵一员护送班禅，就不能彰显中央威权，有损中央威信，班禅返藏的政治意义无形中大为降低；若一味与噶厦和平协商，势必导致班禅返藏之事无限期拖延下去；若是全力支持武力返藏，又破坏与前藏的和平关系，很可能激起英国的干涉，有损抗日大局。所以，蒋介石在班禅返藏问题上难下决断，使班禅返藏时机一失再失，最终拖延了之。可以看出蒋介石对西藏政策的真实想法：在全力抗日和“剿共”大局之下维持西藏现状。
9月下旬，蒋致余仍在苦苦哀劝蒋介石：“查自达赖逝世，藏政失去重心，藏中群众心理，均趋向于拥戴中央，而于班禅回藏，盼望尤切，并无发生疑虑与误会情事。其为此中梗者，不过少数当权世家，窃恐中央势力入藏有不利于彼等，故不惜抑坚民意，蒙蔽中央。班禅回藏一案，苟主持边政者能于计划之初熟察藏情，以迅疾不及掩耳之手段妥速办理，则大功早告厥成。乃黄前委员长计不及此，事前既坚持征求同意，事后复再三无谓解释，致启藏方轻视之心，多方反对。我愈解释，彼愈疑虑，我愈迟延，彼愈狡展。……职等驻藏日久，目击实情，就藏中现况而论，仍非班禅速回，藏事末由进行，又非派兵护送，班禅不能到达，固不仅有关中央威信已也。目前藏方虽唱拒抗，并未作何准备，英人虽肆挑拨，终难望有结果。惟乞钧座毅然主持，迅饬赵专使率领仪仗队护送班禅迅速前进，一俟班禅一行抵达结固，则藏方态度究竟如何转变，当可明白窥见，届时再行相机前进。只求在我有具体计划，终当获得最后之胜利。”
蒋致余所说的并没有错，但是他不了解蒋介石不愿与英国恶化关系，维持西藏现状，以不生事端为要务的想法。
英国唆使藏军渡过金沙江，攻击德格、白玉等地，康藏形势骤然紧张。而日本侵华态势日益严重，外交部欧美司司长刘师舜认为在当此对日外交严峻之时，应与英保持友善关系。
12月10日，英驻华使馆给中国外交部发来正式照会：
按印度边界及毗连各地之邻境，须有一能维持和平与治安之巩固有力政府之存在，乃英国主要利益之一。……是以英国政府及印度政府对于危害上述情形，及妨扰西藏和平与治安之任何行动或情事，极为重视。……英国政府所严重顾虑者，深恐中国政府不顾西藏政府之反对，而坚持其派队护送班禅喇嘛之议，则足以使其返藏之行无期延缓。且如此不仅引起西藏之不安，或竟发生纠纷，甚至可使中藏间发生一困难之情势。
本大使是以希望中国政府，不惟鉴于西藏政府之上述愿望，且应顾念上述之英国政府与印度政府之密切关系，以及中英两政府间之友谊，对于下述建议，予以同意。即在中藏边界上，择一相宜地点，使中国护送仪仗队，由班禅喇嘛本人之随从人员代替之。中国护送专使之任务，则交与西藏政府之代表。
12月12日，西安事变发生，蒋介石被扣的消息传到西藏。蒋致余特致电行政院：英人即宣传蒋委员长被共产党监视，中国已无希望。
英人趁机挑唆以坚分裂分子之心。12月18日，噶厦致电蒙藏委员会再次要求撤回护送仪仗队。
1937年2月20日，噶厦通过西藏驻京办事处转致蒋介石电：“务请制止护送班禅官员及仪仗队越入藏境。”
仍坚持中央仪仗队不得进入藏境。3月9日下午，蒙藏委员会委员长吴忠信受蒋介石之命召见西藏驻京办事处处长，代表政府面告其中央派官兵护送班禅大师入藏之事决无更改，请转告噶厦速派噶伦进京商洽。
1937年3月底，蒋致余致电蒋介石，仍恳切地建议：“关于藏事之解决，主武力，重班禅；主和平，重达赖。……中央既不主武力，侧重班禅，以谋彻底改造西藏，似应贯彻和平初旨，谋藏事之初步解决。倘一面坚持派遣官兵护送班禅回藏，一面又欲和平应付藏政府，则势必至如治丝而棼，徒旷时日，无裨事实。且藏事为我内政范围，决不能容外人之干涉挑拨。”
呼吁藏事不能再久拖不决，期望速下决断。
英国仍在不遗余力地挑唆噶厦，蒋致余报告：“英人坐收渔利，于最近迭向藏中各有力方面活动。”
江孜商务委员到噶厦活动称：“班禅内部不和，无能为力，可不畏恐。”“中藏交涉，中国政府重视西藏，宁愿联合藏政府，而不注重班禅。”
“英人对于藏方派遣噶布伦入京一节，根据密约从中破坏，声称中藏事项，非有英国参加，藏方不得直接向中央接洽，并声言中国兵力现尚不能达于西藏，且无意用兵西藏，嘱其不必惶惧。”
英国政府又派许阁森来外交部施压：“仪仗队果入藏，无论藏方意见如何，乃为英方之所不能同意。”并于次日递交正式公函。
此时，日本已经发动全面侵华战争。中国内地局势恶化，迫使蒋介石不得不慎重考虑。
蒋介石专门成立的负责西南国防安全的智囊机构重庆行营提出“以避免武力，力图和平送达为宜”，理由是：
（一）边地用兵，扼于地理险阻、人事拮据，收功最为难必……（二）达赖、班禅二系，其初虽在亲英、亲汉之分，然达赖晚年亦已同心内向，热振摄位，诚信有加……或不宜因班禅回藏小有参差，遂外视达赖一方而竟绝之也。（三）藏方表示抗拒，据闻其意不在班禅之归，而在扈从之人。……则藏方抗拒之形，乃基于卫身家、卫宗教之心理，尚未可以反对班禅、违逆中央目之。（四）班禅克成愿望，全国所钦，随处安禅，皆可利物。目前似无取冒难回藏，徒增阢隍，即令回藏，亦有侧重政治与侧重宗教之殊。如回藏之旨在收揽达赖政权，则与原有统系相乖，必招噶厦反抗，一朝变置，久而后宁，既难必其有成，成亦虑其弗固，革其无悔，谋国者盖重言之。如回藏之旨在恢宏本有教权，则固全藏人士之所欢迎，毫无阻碍，此时本问题正在变化之际，取舍仍属自如，倘认为挟前旨以去，其道难通，则转以班禅回藏专为宏教之意宣示全藏，以利其行，未为不可。但得归藏以后，坐镇僧俗、稳定后防、辅政相民之效，自然兼收；必欲用兵，反成僵局。现在班禅驻锡玉树，其地瘠陋，非可久留，若我中枢不速运神断，早为解决，则未来事端难保无重劳当宁廑虑者。
上述理由可归纳为两点：一是西藏地理险要，后勤运输困难，损耗巨大，不利于用兵，非短时能解决，若噶厦背我而附英，则收复困难；二是仍坚持争取达赖集团为先，与噶厦商洽和平解决藏事的指导原则。班禅虽然内向亲汉，但是在实力、政治权力上要远逊达赖系统，若是坚持扶植班禅而放弃达赖一方，将会引起噶厦的反抗，引起内乱，反而不利于中央政府。这应是蒋介石考虑的不对藏用兵的两个主要原因，都是从西藏地方稳定角度出发。至于英国干涉、“剿共”、抗日则是其他三个主要原因，但是，若是公开说出，似易受讥讽。至于班禅随从言行不端等都是借口，无关大局。重庆行营所分析的有一定的道理。
但是，此次班禅回藏，应是民国20多年来，中央政府恢复在西藏行政管辖最好的一次机会。一是，亲英势力已经减弱，藏中僧俗对英人颇为反感。二是，以热振为代表的亲汉力量增强。三是，班禅在全藏僧俗中有很高的政治、宗教地位，回藏是民心所向。四是，国民政府综合实力要强于北洋政府，具备了统一西藏的政治、军事、经济条件。五是，二战阴云已经笼罩欧洲，英国虽然实行对德、日、意的绥靖政策，但也在全力筹划政治、经济、军事的应对，无法军事干涉藏事。同时，英国在华有巨大的商业利益，若是公开出兵西藏，将招致中国人民的强烈反对而蒙受巨大的经济、外交损失。另外，美国也出于在远东利益的考虑而加以反对。这是英国外交部一直反对英印政府前进派强硬政策，也是为什么仅仅对噶厦承诺外交支持，而不是军事支持的最重要原因。所以，若是国民政府果断，英国虽会采取强烈外交干涉但无实力出兵。因此，利用班禅返藏这一良机，是否果断武装护卫班禅入藏，是在考验蒋介石个人的政治魄力和战略眼光。事实证明，蒋介石不具备这种政治勇气。这正是具体经办藏事的吴忠信、蒋致余等人心有不满，私下议论蒋介石无能的原因。
重庆行营又提出解决班禅回藏的办法：“（一）由中央迅行派遣诚信素著大员再行披诚晓谕藏方，以政府护送班禅回藏德意，务期彻底谅解，达到仍旧和平护送入藏之目的；如藏方仍不同意，则责令组织迎护队于适当地点与我护送官兵交替，负责保护大师回藏之安全。（二）如班禅因原护送人员、部队不得入藏而不愿回，即仍令宣化西陲，驻于西宁塔耳寺等处，借以团结内蒙、甘青诸民族。（三）西藏问题如不能因班禅之归得进一步解决，则今后对于达赖一系即当益加扶植怀徕，俾与班禅一系同心向内，共护中枢，以宏厥休，而固吾圉。”
蒋介石避免武力，侧重达赖一系，和平解决西藏问题的基本方针未变，蒋致余、班禅、赵守钰等犹未知其意。此时，拉萨盛传抗日战事对中国不利，态度变得强硬，邓柯、德格西岸藏军采买大批给养，遣回官兵眷属，似有备战之势。8月19日，行政院第325次会议决议：“抗战期间，班禅应暂缓入藏，先暂住政府指定地点。”
蒋介石正式做出班禅暂缓返藏的决定。陈布雷致吴忠信函，转达蒋介石的批示：“此时中英关系必须顾全，仪仗队入藏恐启纠纷，应商请季陶先生婉电班禅，劝以特别慎重，如必须入藏，则须得藏方有确实回音，且派队到边境相接，一切妥适后，方可决定。至仪仗队，只能达边境为止，不可入藏。”
接到行政院“暂缓西进”电令的班禅一行遵从政府命令，“决不舍中央护送官兵与仪仗队入藏，尤不愿入藏后受拉萨政府限制而与中央疏远，现决遵令缓进”。
班禅方面暂停入藏，静候中央指示。9月29日，英驻华使馆参事贺武来到外交部面交备忘录一件，称：“英国政府认西藏虽在中国宗主权之下，但在其本身管区内则属自治的，英国政府视其完整与自治为重要利益中原因之一，未经约妥，派遣中国军队以变更现状之企图，尤其于未得西藏政府同意时，英国政府均认为危及本国利益，因此不能不加关切。而信赖中国政府将令仪仗队撤退。”外交部意见是：“我方处此非常时期，既不宜与藏方兵戎相见，尤万不能对英引起重大纠纷”，“统观今日局势，默察英方态度，认为此时不宜令其入藏”。
蒋介石在抗日危局下，最终屈从于英国的外交压力，放弃了武力支持班禅返藏，借班禅返藏和平解决藏事的愿望落空。同时，国民政府临事软弱、犹豫不决、瞻前顾后的特点也表现得淋漓尽致，丧失了借班禅返藏恢复中央对西藏威权的最好机会，英国和噶厦从这次较量中看到了国民政府的软弱，以后更加肆无忌惮。
至此，班禅返藏之念彻底断绝。随后，发表《告西陲民众书》，号召蒙藏各界同胞爱国爱民，团结一致援助前方将士抗日救国。大师多年奔走内地，宣化护国，忧于藏事，心力疲惫，回藏之望终为泡影，化为沉重的精神打击。11月间，班禅病重不能安卧，饮食难进，12月1日，病逝于玉树行辕。临终遗嘱仍感念中央优遇，留下了不能回归故土的遗憾。
九世班禅返藏是西藏近现代史上一个重大事件，反映了西藏地方内部、西藏地方政府与中央政府、中国与英国之间错综复杂的斗争，也是内地政局紊乱、外敌入侵影响国家统一的鲜明例子。而后十世班禅长期滞留内地，延至西藏和平解放，20多年来西藏地方内部达赖、班禅两方面的政治纷争，也皆肇始于此。