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广东、福建两省率先对外开放，来自中央与地方两方面的积极性。由于地理上的原因，广东、福建面临的压力比内地更大，对发展机遇的感受也更敏锐。特别是广东省，毗邻香港与澳门，历来是重要对外贸易口岸，在20世纪50～70年代处于封闭状态的中国，广东毕竟是一个向外敞开的窗口，香港知名人士也与广东省党政领导人保持往来。从1957年起，中国出口商品交易会在广州每年举办春秋两届。每年有大批香港同胞和海外华侨回来探亲。与内地相比，广东的官员和民众对香港及海外的情况和动向并不陌生。对广东省官员触动最大的，莫过于持续不断地出现边民偷渡逃港的事件，自1951年封锁边界以后，粤港边界上的偷渡逃港事件就没有停止过。1957、1962、1972、1978年形成了四次偷渡高潮，来得最为猛烈的是1978～1979年。根本原因是境内外巨大的经济差距。与香港仅一河之隔的深圳农民人均收入只有134元人民币，而河对岸的香港新界农民同期收入为13000元港币。这对边境农民具有强大诱惑力。“文革”结束，国门初开，进出境旅客大增，大批华侨和港澳同胞回来探亲观光，同内地亲友和群众广泛接触，并带进大批内地紧缺的商品和生活用品，在当地，家族中有无华侨或港澳关系，生活条件对比十分明显。有昔日偷渡客在境外获得成功，回乡探亲时被奉为上宾，在民众中产生强烈的示范，于是许多人不惜冒死逃港。
1977年11月11日，广东省委将“逃港”事件向正在广州的邓小平做了汇报。邓小平听后说：“这是我们的政策有问题”，“不是部队能够管得了的”。对此，广东省的领导人也是心知肚明。
1978年3月，国家计委、外贸部工作组到宝安、珠海就建立出口生产基地问题进行调查研究，与宝安、珠海共同制定了生产和出口的年度计划和三年计划、五年规划。5月6日，国家计委副主任段云率领的赴港澳考察组经与广东省委习仲勋、刘田夫等人共同商议，回京后向中央提出把靠近港澳的广东宝安、珠海划为出口基地的意见，获得同意。
1979年3月5日，国务院批复同意将宝安县改为深圳市，珠海县改为珠海市。此时的出发点是扩大出口增加外汇，还没有建特区的思想。不过在国务院的批复中有一句话：“吸收港澳同胞和华侨的资金，合建工厂、农场和其他事业，也可试办。”
与广东省不谋而合的，还有香港招商局提出的建立蛇口工业区的方案。招商局是清朝北洋大臣李鸿章于1872年创办的，已有一百多年的历史。1950年1月15日，招商局香港分公司的13条轮船起义，从此成为交通部驻香港的代表机构。几十年来，香港迅速崛起，香港招商局却经营困难。1978年10月18日，袁庚被派往香港主持招商局工作。鉴于香港地价太贵，仅次于日本东京银座的情况，袁庚产生了一个想法：在广东边境地区建设一个招商局工业区，利用广东的土地和劳力，加上香港和国外的资金、技术和全套设备，将会同时拥有内地和香港两方面的有利因素。招商局先同广东省委交换意见，双方一拍即合，共同起草了《关于我驻香港招商局在广东宝安建立工业区的报告》报送李先念并国务院。1979年1月31日，李先念在召见交通部副部长彭德清和袁庚时当即表示赞同，随即用铅笔在地图上南山半岛划了一条横线，笑着说：“就给你们这个半岛吧。”南山半岛足有20～30平方公里，大大超出袁庚的意料。袁庚没敢要，只要了其中2.14平方公里。7月20日，蛇口工业区破土动工，成为中国第一个出口加工区。
此时，广东省考虑跨出更大的步伐。1979年1月，时任广东省委第一书记的习仲勋召集省委常委扩大会议，传达中共十一届三中全会精神。在十一届三中全会上，大会给与会者印发了欧日、亚洲“四小龙”利用外资和外国先进技术加快发展的材料，引起热议，这给了广东省领导以重大激励。在省委常委会上达成一个共识，要利用广东毗邻港澳的有利条件，利用外资，引进先进技术设备，搞补偿贸易，搞加工装配，搞合作经营。1978年底1979年初，时任广东省委书记吴南生从香港请来很多工商界朋友咨询发展之策。有人提议搞自由港。这启发了吴南生，他在3月3日省委常委会议上提出在汕头划出一块地方搞试验。常委们都表示赞成，习仲勋当即表态：先起草意见，4月中央工作会议时我带去北京。
4月1日和2日，中共广东省委常委会议确认，根本的出路是希望中央给广东放权，让广东先行一步。提出在深圳、珠海、汕头根据国际惯例划出一块地方单独进行管理，名称初步定为“贸易合作区”，因为叫“出口加工区”怕与台湾的名称一样，叫“自由贸易区”又怕被认为是搞资本主义。
4月3日，习仲勋赴京参加中央工作会议。4月下旬，习仲勋、杨尚昆
向中央政治局常委汇报，习仲勋对华国锋说：“我们省委讨论过，这次来开会，希望中央给权，让广东先走一步，放手干。”要求允许在深圳市、珠海市、汕头市划出一块地方，仿效外国加工区的形式，单独进行管理。华国锋表示同意给点权力。
在会上，福建省也提出在厦门建立出口加工区的要求。
当时中央的精神是开放，究竟怎么开放不知道，同意给予广东、福建“特殊政策和灵活措施”，让两省在对外开放方面先行一步。其中包括在广东的深圳、珠海、汕头，福建的厦门等地试办出口加工区，作为华侨和港澳商人的投资场所。华国锋还对习仲勋说：“要进行体制改革，广东可以搞一个新的体制，试验进行大的改革。”（见5月3日习仲勋在省委常委会上的传达）
已经有了让广东在体制改革方面也先走一步的想法。
出口加工区对负责对外开放的副总理谷牧来说并不陌生，1978年6月他向中央政治局汇报时，就提到了国外利用“加工区”、“自由贸易区”等形式引进外资的情况。当时世界上有80多个国家和地区设立了500多个出口加工区、自由贸易区或自由港。
不过，加工区的名称一时定不下来。会后谷牧向邓小平汇报，邓小平说：“还是叫特区好，陕甘宁开始就叫特区嘛！”邓小平又说：“中央没有钱，可以给些政策，你们自己去搞，杀出一条血路来！”
在这次会议印发的文件中，提出搞特区的还有上海崇明岛，见诸1979年8月3日国务院下发的国发〔1979〕202号文件。
但后来没有批准。此后，时任辽宁省委书记的任仲夷曾向华国锋提议将大连建设成北方的经济特区，谷牧受华国锋委派到大连考察后，提到中央书记处会议上讨论，但因发生意见冲突而被搁置。
5月11日至6月6日，谷牧受中央委托带领国务院进出口办、国家计委、国家建委、外贸部、财政部、物资部的10多位负责干部，前往粤、闽两省进行考察，帮助两省分别起草了《关于发挥广东优越条件，扩大对外贸易，加快经济发展的报告》和《关于利用侨资、外资，发展对外贸易，加速福建社会主义建设的请示报告》。7月15日，中共中央、国务院批转广东、福建的两个报告（即中发〔1979〕50号文件）。两省政策有三项重要内容：第一，对两省的财政实行大包干。广东省上交中央10个亿，多收的钱归自己。福建省每年中央补助两个亿，多花了中央不给，多创收了也不减少补助，一包四五年。这对当时统筹统支的财政体制是一个很大突破，对广东省来说意义重大。第二，给两省对外交往的方便，即给予外商投资项目审批权、人才交流审批权。第三，办出口特区。
兴办特区是对外开放最重大的举措。不过最初只是作为广东、福建两省特殊政策的一部分提出来的，开始并不特别引人注意。后来逐步单列出来，由国家进出口管理委员会归口管理。1979年9月下旬、1980年3月下旬，谷牧两次在广州再主持召开广东、福建两省会议。后一次会议提出了特区发展的5条建议：第一，特区主要吸收外资和侨资进行建设；第二，特区建设要做好总体规划，分批分期铺开，先搞好基础设施，创造好的投资环境；第三，先上投资少、周转快、收效大的加工工业生产项目，根据条件逐步发展房地产和旅游业；第四，为鼓励外商来特区投资，可适当降低企业所得税税率和土地使用费收取标准；第五，特区的管理，在坚持四项基本原则和不损害国家主权的前提下，采取不同于内地的体制和办法，特区的经济活动要充分发挥市场调节的作用。
这次会议采纳了广东提出的建议，将“出口特区”改为“经济特区”。5月16日，中共中央、国务院批准《广东、福建两省会议纪要》。
搞特区必须有法可依。1979年年底，谷牧着手组织起草特区条例。先委托广东省起草，后责成国家进出口管委会组织论证。
1980年4月，《广东省经济特区条例》由省人大通过后，8月26日，五届全国人大常委会会议审议批准，8月27日公布。条例仅有2000多字，从起草到公布，前后花了一年的时间，先后13易其稿，可谓字斟句酌。起草中借鉴了海外法规，但没有照搬，例如“地租”一词国际上通用，但在国内是一个敏感词，容易与旧中国的“租界”联系起来，经斟酌改称为“土地使用费”。条例决定广东省设立经济特区管理委员会，代表省政府对各特区实行统一管理。其职权包括审核投资项目，办理工商登记和土地核配，兼有举办教育、文化、卫生和各项公益事业等。1981年11月26日，全国人大常委会又授予广东、福建两省制定所属经济特区单项经济法规的权力。
经济特区条例及随后制定的各项具体法规，向到特区投资的外商给予优惠政策，如在土地使用年限、使用费额方面给予优惠。土地使用年限为：工业用地30年，商业用地20年，商品住宅用地50年。土地使用费（每年每平方米）为：工业用地10～30元，商业用地70～200元，商业住宅用地30～60元，旅游建筑用地60～100元。每三年调整一次，调整幅度不超过30%。
外商可以独立经营，可雇用外籍人员；进口所需的生产资料免征进口税；企业所得税率定为15%；对条例公布后两年内投资兴办的企业，或投资额达500万美元以上的企业，或技术性较高、资金周转期较长的企业给予特别优惠待遇；所得合法利润和收入缴纳所得税后可自由汇出；所得利润在特区内再投资可申请减免所得税；经同意，客商可自行招聘中国职员和工人，必要时可以解雇；简化外籍及港澳人员出入境手续等。这些规定比《中外合资经营企业法》赋予到内地投资的外商更加优惠的待遇。例如，内地只能办合资企业，在特区外商可办独资企业；内地外商所得税税率为33%，特区则仅为15%，比香港税率低两个百分点。条例原拟土地平整和供水、排水、供电、道路、码头、通信、仓储等公共设施的建设由投资者自行负责，后采纳海外人士的建议，改为由特区管理委员会负责。但在产品销售方面比《中外合资经营企业法》的限制更严格些，规定特区产品主要供国际市场销售，若向国内销售，须经有关部门批准，并办理海关补税手续。
特区条例的公布，标志经济特区的建设正式启动。条例的公布在外商中反响积极，除了对各项优惠政策感兴趣，外商尤其看重特区管理委员会的设立及其全权管理，这意味着可以绕开现行体制衙门林立、程序繁复的官僚主义，提高办事效率。
条例的公布也稳定了边境，持续不断的逃港潮至此戛然停止，甚至出现逃港人员回流的现象。
随后，国务院批准4个特区的区域范围。深圳经济特区面积327.5平方公里。此前经国务院批准交通部香港招商局投资兴办的蛇口工业区，也划为深圳经济特区的一部分。珠海经济特区面积6.81平方公里，汕头经济特区面积1.6平方公里，厦门经济特区面积2.5平方公里。四个特区最初批准划定的面积共338.41平方公里。以后，珠海、汕头、厦门经济特区的区域范围有所扩大，到1990年底，四个特区的面积扩大到632.1平方公里。
在特区与非特区的分界线架设铁丝网，修建巡逻公路，设置哨卡和检查站，实行封闭式管理。
特区开发之初，资金筹集是一大难题。用国家财政拨款搞基础设施建设是不可能的，国家只给予税收优惠和信贷倾斜。经争取中央给了深圳3000万元开办费，很快用完。特区开发走了一条“多方筹资，负债开发”的新路子，从三个方面解决了筹集资金的难题：一是使用国家银行信贷；二是收取土地使用费，以地生财，以财养地；三是吸收利用外资，包括从国际金融市场筹借贷款，中外合资、合作经营建设基础设施等形式。
四个经济特区从1980年下半年起相继投入开发建设。首先搞平整土地、通水、通电、通道路、通电信、通排污管道、通煤气、通排洪，即“七通一平”。接着兴建工业厂房、商业楼宇、居民住宅和生活服务设施，为吸收外商投资和企业生产经营创造条件。
从1980年起，一批投资先行者开始进入特区。到1983年，累计批准外商直接投资项目522个，协议外商投资金额29.1亿美元，外商实际投入3.99亿美元。其中深圳特区实绩较大，累计实际吸收外资2.85亿美元，批准各种外商投资企业420多家，不过大多是周转快的小项目。