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70年代末80年代初，城镇集体（合作）经济和个体（私营）经济之所以获得了新的发展契机，根源于一场就业危机。70年代末，中国面临一系列社会问题，最具“爆炸性”的社会问题也许就是大量城镇劳动人口的就业问题。1979年，城镇积累的待业人员近2000万，达到新中国成立以来待业人数及占人口比重的最高峰。大城市就业压力更大。如北京市待业人员40万人，占城市总人口的8.6%，平均每2.7户城市居民中就有1人待业。天津待业人员38万人，占全市总人口的11.7%，待业比重比北京还高。如此庞大的待业队伍包括两部分：一是回城的上山下乡知识青年和其他落实政策人员，一是新增城镇劳动人口和其他城镇闲散待业人员，主要是前者。如天津市1978年初仅有2万人待业，由于大批知识青年陆续回城，到1979年猛增到38万人。
1979年4月5日，李先念在中央工作会议上描述就业形势时说：“大批人口要就业，这已经成为一个突出的社会问题，如果处理不当，就会一触即发，严重影响安定团结。”
面对严峻的就业压力，各城市为解决就业问题使出浑身解数。办法大体有三种：办法之一，号召未达到退休年龄的职工提前退休，允许子女顶替。办法之二，实行分片包干，限期解决。为了解决就业问题，要求各个机关、企业、事业单位把职工子女中的待业青年包下来，没有招工指标的，就收进来当长期临时工，提倡一个人的工作两个人干，三个人的饭五个人吃。办法之三，组织待业青年积极发展城市集体所有制企业，广开就业门路。
国务院还采取了一项措施：赶走农民工。1979年4月16日，国务院批转国家计委《关于清理压缩计划外用工的办法》，要求当年在已经清理压缩计划外用工的基础上，再清理压缩200多万人。
一开始各地政府主要是推行本系统、本企业包干的办法，把职工子女安排进来。然而，这种分片包干的办法很快达到极限，而且带来了许多新矛盾，加剧了企业的人浮于事，使企业社会负担加重，这与扩大企业自主权的改革也相冲突。于是，许多地方政府开始把目光转向体制外，在现有企事业单位之外开辟新的就业门路。如北京市从1978年7月开始，组织专门班子对北京的城市社会结构进行调查，1979年3～4月，又组织调查全市待业青年的数量、分布等情况。两次摸底展现了一幅图景：北京市“大批人无事干，大量事无人干”。
从调查中大体找到了解决就业问题的出路，就是把劳动就业同发展城市集体经济，特别是新兴的生产服务合作社结合起来。
至1979年6月底，全市有61000多名待业青年找到了就业岗位，包括茶水站、酒馆、馄饨挑、搬运、照相、木器加工、缝纫、书画、誊写刻印、织毛衣、钩台布、塑泥人、蜡鱼以及各种临时性的劳动服务等100多个行业。
著名的前门“大碗茶”就是在这时出现的。7月24日，中共中央和国务院将北京市《关于安排城市青年就业问题的报告》批转全国，肯定了北京市广开就业门路，大力组织集体所有制和各种生产服务事业的做法。
几乎同时，上海、天津、广州、福州等许多城市都采取了类似的做法。
理论界越来越多的人关注就业问题。薛暮桥回忆说：“1979年初在杭州写书时，听说上山下乡后回城的待业青年要求就业，到省府大院请愿，我看了现场，并同省委书记铁瑛同志讨论过。这一年全国许多城市发生请愿事件，已经影响社会的安定，我对日益尖锐的就业问题进行了研究，认为要解决这个问题，必须纠正‘左’的错误，改革所有制结构和劳动就业制度，改变清一色的两种公有制并存的格局，允许多种经济成分并存。”薛暮桥在3月劳动部召开的座谈会上发表讲话，7月应邀到中央党校做报告，都提出了这个主张。
7月18日《北京日报》、7月20日《人民日报》先后发表薛暮桥的谈话，他指出，采取子女顶替的办法解决并不是根本办法，根本办法还是发展生产，广开就业门路。要广开就业门路，重要一条是要改变劳动管理制度，国家给每人发一个“铁饭碗”的制度已经无法维持下去了。办法只有一个，包不了的事情不要包办，准许待业青年自己组织生产，我们不但不应下禁令，而且应当加以帮助，加以组织领导。
薛暮桥的意见引起广泛关注和争论，特别是关于打破“铁饭碗”的说法引起很大反弹，因为这将影响到千百万人的既得利益。但赞成的人也不少，事实上这也是唯一的出路。到1980年，认识基本上达成一致，并形成全国性政策。1980年8月2～7日，中共中央召开全国劳动就业工作会议。会议提出，必须逐步做到允许城镇劳动力在一定范围内流动；逐步推行公开招工，择优录用的办法；要使企业有可能增加或减少劳动力，劳动者也有可能选择工作岗位。在解决劳动就业问题上，要打破劳动力全部由国家包下来的老框框，实行在国家统筹规划和指导下，劳动部门介绍就业、自愿组织起来和自谋职业相结合的方针。8月17日，中共中央将会议议定的《关于进一步做好城镇劳动就业工作》的文件转发各地。
在1978年以前的计划经济体制下，城镇集体经济一直是存在的。据1977年底统计，城镇集体职工约占全体职工的25%，产值约占16%。
一般来说，集体企业较国营企业具有更强的自生能力。然而就全国而言，集体经济发展受到很大的限制，集体企业不论经营好坏，职工工资普遍低于同行业国营企业的职工。由“小集体”过渡到“大集体”，由“大集体”过渡到国营经济，被认为是必然的发展趋势。
解决就业问题的急迫性，为城镇集体企业的发展提供了一个历史性契机。除了原来由街道或局、区投资兴办的集体企业以外，1979年以后出现了两类新的集体（合作）经济。一类是由国营企业为安置本系统职工子女，腾出厂房、设备甚至车间办起来的集体企业；一类是一些城市的区或街道组织回城知青搞起来的合作社。后一类合作社开始只是为临时就业而组织起来的，然而它很快得到中央政策的鼓励。1980年8月全国劳动就业工作会议提出的解决劳动就业问题的六条措施中，第一条就是“大力扶持兴办各种类型的自筹资金、自负盈亏的合作社和合作小组，支持待业青年办独立核算的合作社”。
1981年10月17日，中共中央、国务院发布《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》，提出十条政策，其中特别强调，新发展的集体经济可以采取劳动服务公司、生产服务合作联社等多种形式，不强求一律，提倡实行较为松散灵活的体制。
个体经济的恢复更具有改革意义。在历史上，个体经济在城镇经济中一直占据相当的比重。1953年，中国城镇个体劳动者有900万人，占当时就业人数的一半，分布在工业、建筑业、运输业、商业、饮食业、服务业以及文教卫生界等不同行业。1956年急于过渡，个体工商户和小业主也纷纷加入到公私合营行列，全国城镇个体劳动者仅剩下16万人。后来有所恢复，1963年一度恢复到231万人。然而在“文革”时期，全国“割资本主义尾巴”，个体经济基本绝迹。到1978年，全国城镇个体劳动者仅有15万人，几乎可以忽略不计。
城镇个体经济基本上被消灭，自谋职业的渠道被堵死，就业压力剧增。一些人即使成为“城镇闲散人员”也不能自谋生计。最适合个体经营的零售商业、饮食服务行业全面萎缩，人民生活十分不便。吃饭难、住店难、缝衣难、修车难、购物难等现象在各城市普遍存在。
为缓解就业压力，1978年，个体经济政策有了松动。开始时，只对“文革”以前有证照并实际保留下来的个体工商业户进行登记发照，许多做法仍服从于“利用、限制、改造”的方针，如经营行业范围仅限于从事个体手工业和修配业，不许经营商业和饮食业。
1979年以后，在呼吁大力发展集体经济的同时，恢复城镇个体经济的声音也渐次增大。3月，国务院明确提出恢复和适当发展个体工商业。
一些城市的大街小巷又出现了个体经营者的身影，如“在北京街头可以看到一些修补皮鞋等的小摊子，在大小胡同里开始听到吹铜号磨刀修剪的，还有挑着担子爆炒米花的”。
据国家工商行政管理总局统计，1979年，全国各省、市、自治区批准开业的个体户约有10万户，比1978年增加70%，总数达到25万户。到1980年7月底，总数已达到近40万户。
在行业上，据说北京市的个体户经营的行业达48种之多，诸如修理黑白铁、自行车、钢笔、收音机、轴承、家具、锁、乐器、钟表、笼屉、拉锁、藤器、打字机、木桶、皮件，以及修鞋等修理业；理发、洗染、磨刀剪、蹬三轮车、印字、弹棉花、热补轮胎、废品代购等服务业；服装加工、织毛衣、编簸箩、做绢花、做套具、制刷子、捏泥人等手工业生产或加工，以及卖茶水、卖冰棍等。
但基本上仍然没有超出手工修理服务的限定范围。也有一些城市如上海市的政策更宽些，1979年冬至1980年春，上海市工商局在全市各区恢复了个体工商业的登记发证工作。
1979年11月，武汉市也开始恢复登记发证工作，而且率先于全国，把一条街——汉正街开放为小商贩集中经营的市场；11月，第一批核发小百货个体工商户营业执照103户。
汉正街成为一时颇有影响的小商品批发市场。
1980年8月全国劳动就业工作会议以后，政策进一步放宽。这次会议把鼓励和扶持“不剥削他人”的个体经济的适当发展，确定为解决就业问题的6条渠道之一，提出“一切守法的个体劳动者应当受到社会的尊重”。为什么发展个体工商户？主要是解决两个问题：一个是怎样搞活市场，一个是怎样解决当前的就业问题。
国务院制定了一份《关于城镇非农业个体经济若干政策性规定》，8月19日，国家工商行政管理总局负责人以答新华社记者问题的形式，向公众阐明了中央关于发展城镇个体经济的新政策。第一，放宽了允许个体户经营的行业。总的原则是，只要本人具备一定条件，社会上有需要，而国营和集体又包不下来的，都可以允许个体经营。如各种修理服务行业、服装加工业、家庭手工业、个体客货运输、房屋修缮、饮食业、小商品、日用杂品、干鲜果品以及鲜活商品的贩运等。第二，允许经营个体工商业的包括两类人：一是有城镇正式户口的待业青年、社会闲散人员；二是有技术专长的退休老工人、老艺人。第三，个体经营，可以一人经营，也可以夫妻二人或全家经营。有些技术性的项目，根据双方自愿，也可以带一两个徒弟。某些行业还可以自筹资金，合伙经营。可以按指定地点摆摊设点，也可以走街串巷，送货、送艺上门。第四，个体经营者在参军、招工、招考升学及参加社会的各种政治活动时不应有任何歧视。
然而相对于集体经济，个体经济的恢复受到更大的观念阻碍。个体经营者虽然是“不剥削他人”的劳动者，却也是一种私有制，是“资本主义的尾巴”。重新恢复个体经济是不是倒退？会不会导致资本主义复辟？这使一些地方政府或部门对发展个体经济顾虑重重，设置了诸多限制。普通人对个体户也存有歧视心理。《人民日报》连续报道了几起打击个体户的事件。8月16日，报道了发生在长沙市的一桩“砸碗事件”，国营红星饭店的营业员砸了个体饮食摊的碗，受害者非但没有得到赔偿，反而受到工商局的指责。10月28日，又报道了浙江省黄岩县路桥镇区的党委打击迫害个体手工业户的事件，这个镇四家个体手工业户被非法抄家，扣押生产资料、家庭财物和现金。这次打击个体户的不是国营企业的职工，而是一级党委。个体工商户遇到了来自各方面的刁难。申请一个个体工商户执照起码要通过居委会、街道办事处、工商行政管理局和有关业务部门四道关口。有些行业还要经过城建、交通运输、卫生、公安等部门。许多关卡几乎都得“跳破门、找熟人”，甚至送礼行贿才能放行。开业后还得按时“烧香上供”。
可见阻力还不小。
不过，无论是政界还是理论界，主流舆论是倾向于支持个体经济发展的。1980年10月，薛暮桥在香港“中国经济发展新趋势”研讨会上做总结发言。他提出，中国只保持全民和集体两种经济形式不行，要建立一种社会主义公有制占绝对优势的从国营经济到个体经济的多层次的经济结构。在城市中不能都是国营经济，在手工业、商业、饮食、服务等部门，需要放手发展自负盈亏的合作社、合作小组，还可以发展一点个体经济。薛暮桥说，20多年的实践证明，我们城市中的社会主义改造也是走过了头，需要后退一两步。我们不主张资本主义死灰复燃，但对资本主义也不必过于害怕，有一点也可以，现在还不能叫资本主义绝种。这篇讲话新华社发了通稿，全国各大报纸登载。
这篇讲话的突破就在于不回避资本主义，甚至说“有点资本主义不可怕”。在1980年表达这个观点是需要勇气的。
1980年下半年以后，各地对发展个体经济态度更加积极。如11月上海市政府批准市工商局关于适当发展城镇个体经济的12条规定，在经营资格、经营范围、货源和原材料供应、价格、税收等方面，对个体工商户特别是知青从事个体经营给予优惠。其中有一项特别的规定：允许有关文化、教育、卫生等方面的个体经营。如画师、各类医生、各类教师（如教英文、音乐、数理化、美术）、翻译等自由职业者以及个人举办的各种补习班等均可以开业。
对个体经济限制较多的北京市也放宽了限制，特别是放宽了在经营商业和饮食业方面的限制。1981年4月，北京市的《政府工作报告》提出，解决“吃饭难”、“做衣难”和“修理难”的问题要“国营、集体、个体一齐上”。
1981年，中央的政策进一步放宽。5月6日，国家劳动总局、国家城建总局、公安部和工商行政管理总局四家联合发出通知，要求各地统筹规划、合理解决民办集体和个体工商户所需要的场地问题。
7月7日，国务院做出《关于城镇非农业个体经济若干政策性规定》，其中一项重要政策，是关于个体工商户请帮手、带徒弟的问题。文件规定：“个体经营户，一般是一人或家庭经营；必要时，经批准可以请一至二个帮手；技术性较强或有特殊技艺的，可带两三个最多不超过五个学徒。请帮手、带学徒，都要订立合同，并经当地工商行政管理部门签证。”
所谓请帮手、带徒弟，实质上触及了雇工经营这一敏感问题。因此，规定是相当谨慎的，做了一个7人的数量限定。这实际上隐含了一个界限：7人以下仍属于个体经济，8人以上就是雇工经营的私人经济了。个体工商户不是先有政策后有发展，而是先有了各种各样的形式，然后制定规范承认它并规范它。现实情况突破了原有框框，又制定新的办法再框。然而，实践是难以被框住的，个体经济的发展必然孕育出私人经济。