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推进国营企业的改组和联合，被看作既有利于搞活又有利于调整的一项改革。经过30年国家投资，形成了35万多个大中小国有工业企业，这是中国经济现代化的基点。然而，这些国有企业束缚于部门所有制和地区所有制之中，部门林立，自成体系，各自为政，小而全，大而全，无法适应现代化大生产的要求。部门林立、管理分散最典型的是机械工业。据当时调查，全国各类机械企业共10.4万个（其中大中型企业1.2万个，小型企业9.2万个），分属工交和国防工业两个系统，从中央到省、市、自治区都有两套机构。在工交口中，又有一机、农机两个专业机械制造部和30多个中央部的专业机械制造局。国防口有从二机部到八机部7个专业机械制造部，各地方还拥有自己的机械工业部门。民用一套，军工一套，中央一套，地方一套，各自自成体系，互相割裂，互相封锁。
1978年最初的酝酿中，就把工业改组、建立企业性工业公司（总厂）作为改革的重要内容。
最早提出“公司制”的是刘少奇。新中国成立以来，由于受到苏联模式的影响，形成了一套高度集中、以行政命令为主要手段的计划管理体制。为了克服体制上的弊端，1964年初，刘少奇找薄一波、叶林和安志文谈话，设想用联合公司或托拉斯这种组织来改组工业企业。他当时的看法是，中央各部和省、市的厅局都在干预经济，这是超经济的办法。组织企业性质的公司，可能比行政机构管得好一些。可考虑把各部的管理局改成公司，不是行政机关，而是经济组织，这样就可以更接近生产，更接近企业。8月，刘少奇代表中央批转了国家经委《关于试办工业、交通托拉斯的意见的报告》，不久，全国烟草、盐业、汽车、橡胶、医药等12个行业组织了托拉斯。但不久“文化大革命”爆发，刘少奇的尝试也就结束了。
1978年，一些地区和部门开始改组工业。1979年9月16日，国家经委转发《部分省、市工业改组试点座谈会纪要》和《关于组织企业性工业公司（总厂）的试点办法》两个文件，要求“进一步开展工业改组试点工作”。此后，在全国扩大了试点范围。
1979年，根据邓小平的设想，军工和地方工业两套系统的机械工业统一起来，平战结合，军民结合，管理上搞专业化的联合公司。这涉及8个机械工业部以及煤炭、轻纺、化工、石油、农垦等诸多部门。中央决定，组建国家机械委员会，由薄一波负责。
这种公司制尝试，总体上还是设想在计划经济体制下进行改革。然而，在企业的行政隶属关系无法改变的情况下，工业改组的推进很困难。在这种情况下，国务院领导对企业改组和发展企业之间的横向经济联系，发挥中心城市的作用抱有很大期望。
1980年，国务院提出在计划的指导下“发挥优势，保护竞争，促进联合”的方针。
7月1日，国务院做出《关于推动经济联合的暂行规定》，要求组织联合“不能用行政命令强行组织”，“不受行业、地区和所有制、隶属关系的限制”。
10月19日，国务院又发布《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》，为保护企业竞争，要求“尊重企业相对独立的商品生产者的地位”，“企业根据国家政策法令所拥有的产、供、销、人、财、物等方面的权力，任何地区和部门不得任意干预”。
其用意在于，通过组织各种形式的经济联合体，加强横向经济联系，逐步削弱政府部门对企业的行政干预。鼓励自下而上、循序渐进地突破地区封锁和部门分割。
1981年，在对经济实行紧急刹车时，企业的改组联合被进一步强调。国务院领导认为，企业的改组联合“既是调整，又是改革”。
当时叫作“梳辫子”、“装口袋”，就是把同行业的合在一起。在4月1日国务院批转的关于改革座谈会纪要和三个附件中，第一个附件就是《关于工交企业改组、联合的情况和今后的意见》。国务院要求各地、各部门“抓紧调整的有利时机大力推进工交企业按专业化协作的原则进行改组和联合，下决心在五年内逐步做好工业组织结构的调整”。当前的重点是从中心城市入手，京、津、沪要以市为主，首先抓好，各省市也要把重点放在主要城市。全行业改组先在汽车、造船、卷烟等少数行业试点；由国务院直接领导，组织全国性跨地区公司的试点。5月5日，国务院在有关抓紧工交生产的通知中再次要求，“要以工业城市为中心，围绕重点产品，打破部门、地区的界限，逐步把企业合理地组织起来”。
改组与联合虽然取得一些进展，但“阻力重重”。最大的阻力仍然是体制问题，即受到按地区、部门管理企业的体制的束缚。国家经委在一份文件中反映了这种情况：不少中央部委和省级部门设想的是如何把分属各地的企业收上来或变相收上来，而不是根据国务院决定，支持、帮助和服从中心城市的改组联合。中心城市提出打破地区、部门的改组联合方案，往往受到上级有关部门的阻拦。“这种条条与条条之间、上级条条与下级条条之间、条条与块块之间、大块块与小块块之间各搞一套、互相制肘的局面，严重地阻碍着改组、联合的顺利进行。”
由于受到部门利益和地区利益的阻碍，改组联合不得不借助行政干预的力量。“造船工业和上海高桥地区的联合企业就是行政干预加经济办法的产物。”
国务院领导直接推动了上海高桥地区7个企业联合组建石油化工联合企业。1981年7月7日，国务院领导将第18期《财政简报》批给国家经委主任袁宝华，并印发中央财经领导小组，上海陈国栋、汪道涵，及石油部、化工部、电力部，对简报中建议可以生产要素实行企业之间的联合很重视。他认为同在一个地区的炼油、化工、热电企业更应该联合。他建议由经委负责，协同上海市委，首先解决上海高桥地区的联合，取得经验，然后再着手搞第二个、第三个。“以上请组织力量着手。”
在国务院领导亲自推动下，确定了上海高桥地区分属不同部门的炼油、化工、轻工、电力等七个企业和一个研究所，联合组成石油化工联合企业。
上海造船公司也是在胡耀邦亲自过问以后才得以成立。上海造船工业多次酝酿把分属不同部门的企业组织起来，都因“部门所有制”难以打破，没有实现。1981年3月，胡耀邦做出明确批示：“实行联合是中央反复考虑已定的方针，是不可动摇的方针，没有理由推翻这个方针。索性把道理讲透，摆到桌面上来，不能再搞封建割据了，必须搞统一富强，要搞中国的统一富强。思想上要挖挖底。思想上必须尖锐。要搞联合、改组、改造，没有思想斗争是不行的。”国务院领导也提出：“只有联合，才能调整、改组、改造、出口，搞出一条路子来，这个突破有重要意义。”在胡耀邦等人的敦促下联合才开始有了突破。由分布在上海、江苏等省、市，分属六机部、交通部等部门的造船企业统一组织起来，成立了上海市造船公司。
随后，又相继组建了南京金陵石油化工总公司、辽宁抚顺石油化工公司。据统计，1981年以来，新建公司总厂580个，各种经济联合体730个，
并着手推动少数全国性重点行业的联合，试办行业协会，建立全国性公司。1980年3月最早成立中国丝绸公司，随后成立的有中国汽车工业公司（1981年12月）、中国船舶工业总公司（1982年5月）、中国石油化工总公司（1983年2月）、中国有色金属工业总公司（1983年4月）、中国国际运输总公司（1983年11月）等。
然而，企业改组联合也出现了一些中央部和省厅局借机收厂收权的问题。“不少城市反映，中央各部门和省（区）的厅局，都想按条条建立全国性、全省性的专业公司，都要收厂或收骨干厂，中心城市的改组、联合很难统筹安排。”
行政权力过多介入，组建起来的公司大多仍是行政性公司，真正的企业性公司仍是少数。不论是企业还是公司，都还摆脱不掉行政附属物的地位。