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作为公共行政和公共政策领域的新兴研究领域，政府工具或（政策工具）的内涵、外延、性质、分类的探讨最终都服务于对工具选择的研究，也是理论和实践的交会点。政府工具的选择使用有一些原则性的规范，然而实践中的工具选择并非以高绩效为标准，而受到各种主客观因素的制约。认识到这点，对于我们研究公共管理和公共政策具有非常重要的意义。
政府工具是20世纪八九十年代以来西方公共行政和公共政策领域研究的新途径之一，二十年间得到了迅猛的发展，并在环境政策、货币政策和能源政策领域得到广泛应用。近年来国内学界也开始关注政府工具的研究，陈振明、张成福、张璋、毛寿龙等学者都有相关的论著。
荷兰学者范·尼斯潘等人发现，在20世纪70年代之前，公共行政学界对于政府工具的系统研究非常匮乏，甚至关于是否应该研究这一领域的争论都几乎没有出现过。
早在1971年，政策分析的著名学者德洛尔就批评道，这种对于工具实践的忽视导致了公共行政学极度缺乏一种具有说明力的知识体系。
随着实践的发展，公共行政和公共政策学科从规范研究向规范与实证并重发展，越来越多的实践问题要求学科的发展增强解释力，在这样的背景下，政府工具的研究在20世纪70年代之后得到了迅速的发展。
应该说，政府工具研究的迅速发展与其对公共行政和公共政策过程细致入微的分析解释、尤其是对公共政策执行过程的模型化诠释有关，它使得传统对政府管理的研究带上了从“软知识”向“硬科学”发展的印记，对政府过程更具解释力，对公共行政实践也有更为直接的指导作用。尤其值得注意的是，对政府工具的研究首先发端于经济学家，其后虽然由公共行政和公共政策学家们主导，但是更多的环境学家、货币银行学家、管理工程学家、心理学家和政府官员也从各自的角度参与到这个研究中来，从而使政府工具的研究从一开始就不只局限于公共行政学。这种多学科的背景增强了工具途径的说明力和解释力，也更容易得到政府实务部门的青睐。由工具研究发展而来的“工具箱”（tools box）在发达国家政府管理实践中被广泛认可，并得到使用，这大大增强了政府工具研究的影响力，因而在当代公共行政和公共政策研究中，成为一个异军突起的重要主题领域。
需要说明的是，在西方学界的文献中，与政府工具（governmental tools，tools of government）类似的概念还有政策工具（policy instruments）和治理工具（governing tools，governing instruments）等，这些概念虽然在学理上略有区别，但在实际应用中并没有截然的界限。国内学者的研究中，对这几个类似概念通常也不做仔细区分。毛寿龙和张成福多使用“政府治理工具”的概念，而陈振明等学者则多使用“政府工具”的提法。
如果将1964年荷兰经济学家科臣（E．S．Kirschen）的研究作为政府工具研究发端的话，那么综观这四十多年的研究，我们可以发现，政府工具的研究遵循了如下的脉络：
1．识别（identifying）和分类（classification and categorizing）。政府工具本身是一个抽象的概念，是学者们有感于纷繁复杂的公共生活，希望能从政府日常实践中提炼出几种达成目标常用的手段和方法而提出的概念，因而对政府过程的解构进而按照特定的标准识别政府工具，就成为工具研究的首要任务。例如，科臣早在20世纪60年代就识别出64种常用工具，后来的达尔（D．Dahl）、林德布洛姆（C．Lindblom）等学者在工具的识别上也做出了贡献。在工具识别的基础上，学者们尝试着对已经识别出的工具进行分类。因为工具的分类反映了对政府过程不同角度的看法，因而不同的标准往往以不同的方法论为依托。在西方的政府工具研究中，一种分类视角几乎就是一种工具研究模型，因此对工具的分类成为研究政府工具需要首先厘清的问题。
2．分析工具特性（attributes）及其适用情境（context）。在识别和分类的基础上，学者们往往关注不同种类工具的特性，如经济性（cost-efficiency）、强制性高低、回应性强弱、公民参与度大小等等，以此作为对不同工具适用情境研究的基础。英国学者胡德（C．Hood）就指出，理解政府工具与环境之间的关系非常重要，我们应该研究的是在什么样的情境下特定工具的表现优劣。
在纯理论的基础上，一些学者试图以不同标准设置公共行政情境，而对不同特性工具在这些情境下的适用性进行研究。
3．工具选择（selection）及其绩效（performance）研究。政府工具的研究最终是为了指导实践，因此很多学者在工具选择理论上投入大量的精力，他们希望在理想情境下工具的科学合理选择能够带来预期的高绩效。学者伍德塞德（K．Woodside）总结，20世纪90年代以后，西方关于政府工具的文献主要集中于工具选择的研究。
当通过实证研究总结出不同工具的大致绩效表现后，政府工具的研究又回到对政府过程的分析，知识的积累又开始一个循环。
图1.1 政府工具研究的一般脉络
在政府工具的研究中，有几个探讨较多的主题领域，如工具识别、工具分类和工具适用等，而且在这些领域中也产生了很多研究成果。但是综观学界、尤其是西方学界对政府工具的探讨，基本上最后都服务于对工具选择的研究以及对工具绩效的评价，这也正是政府工具研究与实践结合最紧密的地方，研究成果能够直接服务于公共行政和公共政策实践。