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四、政府工具研究的理论和实践意义

综上所述,政府工具研究已取得显著的理论成就。同时,这种研究紧跟公共管理与政策实践的发展,为实际操作提供方法论,成为了政策执行实践与理论之间的桥梁。它使得公共管理者及政策制定者们开始改变思考方式,同时也促进了公共管理者之间、政策制定者和分析家之间的相互交流。但是,政府工具研究还存在缺陷及片面性,主要表现在:一是研究片面地集中于环境和经济政策领域;二是研究太过于关注工具的运用,而实际上,工具选择的过程及历史同样有助于解释其功能;三是目前的理论对工具应用的环境的复杂性重视不够。四是对政府工具研究一个倾向是把工具比作工匠手中的锤子或钳子,这容易让人们把工具看成是中立的手段而忽视其政治性,将效力当成是评价工具的唯一标准,并给人们一种错觉,似乎公共管理者尤其是政策制定者控制着工具(而实际上,对工具的控制受着诸多方面的限制)。

目前,政府工具领域仍有大量的问题需要进一步研究,许多问题至今仍然没有一致的看法:政府工具应怎样分类;在实际的公共管理过程中如何进行工具选择;在工具评价中应采用什么标准;工具在政策与管理过程中扮演何种角色;如此等等。因此,虽然政府工具的研究已起步,但远未成熟,仍有很长的路要走。

当前我国加强对政府工具的研究,具有重要的理论与实践意义。从理论上说,可以全面了解政府工具的内涵、性质、类型和作用以及每种工具的潜力、优劣和应用范围等问题,形成关于政府工具的系统化知识,建立起作为公共管理学的一个分支学科的政府工具学,拓展公共管理学以及政策科学的视野,促进公共管理学与经济学、工商管理学的理论、方法相互渗透、融合和相互借鉴,丰富公共管理学的理论内容,完善其学科体系;可以更好地把握21世纪国内外公共部门管理研究领域的发展前沿,推动我国公共管理的理论在新世纪的全面发展。从实践意义上说,加强对政府工具的研究,概括、总结和提炼一系列在国内外公共管理中被证明是行之有效的政府工具尤其是市场化工具、工商管理技术和社会化手段,促进我国政府管理方式以及管理方法、技术与手段的创新,推动我国行政体制改革和政府职能转变,提高政府管理的绩效及效率。

政府管理方式的创新,特别是市场化工具、工商管理技术和社会化手段在政府管理中的引入,是21世纪行政管理发展的一个基本趋势。作为人类社会管理的两个基本领域,公共管理(行政管理)与私人管理(工商管理)两者有共同之处,都属于一般组织与管理范畴,私营部门发展起来的某些管理经验、原则和方法及技术同样适应于公共部门,可以相互借鉴和应用;而市场机制是改善政府功能,提高行政效率的一个基本手段。现阶段我国行政管理水平不高的一个重要原因是管理手段单一,管理方式落后,即缺乏管理方式方法的更新和现代化。这就迫切需要引入一整套与市场经济和加入WTO相适应的新的政府工具或现代化的公共管理技术,并建构起新的行政管理的实践模式。

二十多年来,伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临,西方各国相继掀起政府改革的浪潮。尽管西方各国政府改革的战略和优先性不同,但都以改进管理方式为核心,并采取以引入市场化工具和工商管理技术为特征的“管理主义”或“新公共管理”措施,追求提高行政效率,改善管理绩效,加强责任制,放松管制,增加灵活性和回应性等目标。西方的“管理主义”改革在将市场化工具、工商管理技术和社会化手段应用于行政管理的实践上已积累起成功的经验,也留下了失败的教训;西方学者对这个问题做了大量的实证分析与理论研究,取得了丰硕的成果,但也有许多理论与实践难题没有解决。

在我国,随着市场经济的不断成熟和加入WTO,行政体制改革的深化以及政府职能的转变,政府治理模式以及行政管理的方式、方法和手段亟待创新。20世纪90年代以来,随着市场化进程的加速,我国公共管理尤其是政府管理的某些部门、领域、方面已尝试引入市场竞争机制,如政府采购制度,公共工程的招标投标,土地的有偿使用,营业执照的拍卖,公共服务如环保、治安、公交的委托承包以及自然垄断行业的开放竞争等都是将市场机制引入公共部门的具体体现;同时,目标管理、绩效评价、全面质量管理、合同聘任制等一类的工商管理技术以及社区治理、个人与家庭、志愿者服务、公私伙伴关系、公众参与以及听证会一类的社会化手段也逐步在公共部门的管理中推行。更重要的是,近几年我国开展的行政审批制度改革正在逐步破除以行政干预为主要内容的旧的行政管理方式,为新的政府工具的引入以及改进政府管理方式创造了条件。然而,目前国内学界缺乏对政府工具尤其是市场化工具、工商管理技术和社会化手段进行深入的理论研究和实证分析,不能为公共管理方式的创新提供理论基础以及提供行之有效的工具。因此,必须高度重视政府工具的研究。

那么,应该如何进行政府工具的研究呢?在我国,政府工具的研究应采取理论研究与实证分析相结合、定性分析与定量分析相结合、案例分析和比较分析并重的方法来加以研究。既从理论上探讨政府工具的内涵、种类及功能,论证在公共管理中采用各类工具的必要性和理由,说明在现实的政策执行以及公共管理过程中如何进行工具选择;又根据经验研究得来的证据说明这些工具及技术的潜在价值和实际效果,特别是说明它们是如何引起公共管理方式创新,如何改善政府功能和提高行政效率的;并通过对各种不同类型工具的分析研究,提供一个适应我国公共管理实践的工具箱。 +WWl4ok9YpYJmX96hSvJrwEysG7MeFn0SPpkJvmNP16W63BGziOq8XP7h03jqGlw

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