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政府工具，又称政策工具（public policy instrument）或治理工具（governing tools）。对它的研究并不是一个全新的、突然出现的话题。在社会科学的各学科特别是经济学、政治学以及行政学中都有其渊源。在经济学领域，经济政策工具历来构成经济政策研究的一个重要方面，工资、价格、利率等往往被当做政策工具看待。二战后，在西方社会科学领域中，政府工具备受各学科的关注。在政治学领域，达尔和林德布洛姆在《政治、经济和福利》（1953）中已论及政府工具的基本原理，在此之后，政治学中的政府工具或政策工具的研究沿着两个不同的方向发展——一个是注重对工具的政治属性的研究，它以政治文化及意识形态的研究为基础；另一个是沿袭结构—功能传统，力求通过对工具的研究来确定公共政策功能。在公共行政学领域，行政工具及行政方法也早已构成一个重要的理论主题，公共行政学为工具途径的产生和发展做出了贡献。在法学领域，法律法规也往往被当做一种社会控制的工具，20世纪初，庞德（Pond）就提出过法律是一种社会控制工具的观点。
政府工具成为20世纪八九十年代西方公共管理学和政策科学研究的一个焦点，并正在成长为一个新的学科分支或主题领域。20世纪80年代以后，在公共管理学及政策科学领域，出现了不少关于政府工具方面的论著。其中，在80年代最有影响的著作可能要算英国学者胡德（Christopher C．Hood）的《政府工具》（1983）。在该书中，胡德将所有的政府工具看做信息、财政、强制性权威和组织这四种治理资源的运用。当政府面对公共问题时，就会运用这四种资源，去达成监督社会及改变其行为的目标。工具选择的因素受资源限制、政治压力、立法以及过去工具失败之教训的影响。依胡德的看法，工具选择是国家目标、资源、组织与标的团体能力的自然功能。原则上政府偏好的是信息基础的工具，因信息资源不易耗竭，对公民的限制亦最少，当期望落空时才采取强制性工具，然而权威也比使用组织好，因为资源的损耗性低。
在90年代，最有影响的著作可能要算美国学者彼得斯和荷兰学者尼斯潘（B．Guy Peters and Frans K．M．Van Nispen）所主编的《公共政策工具》（1998）一书。该书是一本会议论文集，较全面地反映了当时政策工具研究的现状。涉及四方面的内容：一是对政策工具研究领域的现状描述和分析，指出工具研究开始于对工具的分类，然后是对工具的有效性分析，从只注重工具特性分析的工具主义研究途径发展到工具与情境相结合的建构主义研究途径，诸多学者的观点代表了欧陆研究传统，而非北美视角；二是考察政府主体对工具选择的影响，从对工具属性描述的文献来看，这个方面经常被忽视，因此该部分强调工具的政治属性——一个在多数文献中尚未引起足够重视的因素；三是对工具概念赋予更动态的解释，并考察政策工具与受其影响的社会政治环境之间的关系；四是对当前的工具研究文献作了述评，并分析了公共政策工具途径的研究将面临的挑战。
本世纪初的代表作则是莱斯特·M．萨拉蒙（Lester M．Salamon）等人主编的《政府工具——新治理指南》（2002）一书。
在该书的导论中，萨拉蒙确定了工具研究途径的理论框架，此后各章不同学者对每一种具体工具的分析都是在这个理论分析框架内进行的。萨拉蒙在其理论框架下对每一种政府工具的分析包括三个方面：（1）工具理论——关于不同工具的运行特性以及工具的提供系统和提供方式的理论；（2）选择理论——关于如何针对公共行动的目标及政治环境来选择与之相适应的工具的理论；（3）运行理论——关于如何最有效地运用新的工具来达到目标的理论。
同时，在关于当代西方政府改革的文献中，也有大量论及政府改革工具的内容甚至专著。例如，欧文·休斯在《公共管理导论》中提出了政府干预的四种经济手段：供应、补贴、生产和管制；奥斯本和盖布勒在进行全国性调查时发现，在提供公共服务的常规办法之外，还有36种不同的其他选择办法，这是政府箭袋中的36支箭，分别归入传统类、创新类和先锋类；萨瓦斯在《民营化与公私合作伙伴关系》中提出了10种公共物品和服务的制度安排。还有这样一本书，书名叫做《创新工具：管理公共部门组织的创造性战略》，书中讨论了多种公共部门的创新工具及具体应用案例，包括战略规划、流程再造、全面质量管理、标杆管理、绩效管理、团队管理和民营化等。
在我国，政府工具的研究刚刚起步，陆续有一些论著问世。代表性的论文有张成福的《论政府治理工具及其选择》、张璋的《政府治理工具的选择与创新》、毛寿龙和李文钊的《政府职能和管理方式研究》、陈振明的《政府工具研究与政府管理方式改进》等。
国外政府工具的研究已形成了多种途径，根据前述《公共政策工具》一书的说法，主要有如下四种基本途径：
（1）工具主义。工具主义途径又称古典途径。它认为，人们知道一种特殊的工具，了解其内在的作用机制，这种工具的效果已被证明或具有十分的现实性；人们在大部分可预测的环境中可以期待其产生的效果；并且，恰当的工具可以将政策失败转变为政策成功。因此，政府工具研究应弄清工具的属性与特点，以便辨别、提炼少数具有普遍适用性的工具，扩大其应用范围。工具主义认为工具的属性本身就构造了政策过程，即工具使用及其效果的好坏是由政府工具的特性预先决定了的，政策失败是由于所选择的政府工具存在着缺陷，这是一种工具至上主义的观点。这种途径假定，人们可以通过对各种工具进行逐一的经验研究从而形成对各种工具及其应用的解释；而且经过一定时间的研究，可望形成一整套工具理论以及确定有关工具的各项原则。
（2）过程主义。这种途径的支持者并不承认存在着超出特殊具体问题之外的工具。他们认为，各种工具之间有着重要的差别，没有哪一种或哪一类工具具有普遍的适应性；恰当的工具并不是抽象计算的产物，而仅仅是一种在动态适应过程中的试探性解决办法；工具的恰当与否是因具体情况而定的。因此，过程主义者所强调的是工具发展的重复性过程，而不是工具的特性。
（3）权变主义。这种途径又称工具—背景研究途径，它所持的是传统的社会计划观点。权变主义者认为，工具选择的根据是：工具的绩效特征是如何满足某种特殊问题背景的需要的。一旦政策的目标或目的明晰化了，那么，直截了当的事情就是要去工具箱中找出最适应的工具。因此，工具的研究既要注意弄清解决问题的特定要求，又要注意选出最适合这种要求的工具。权变主义途径试图通过同时考察工具本身的特性和工具的应用背景来解释工具的应用过程，它与古典途径的区别在于，它认为工具的使用过程及其效果不仅由工具的特性决定，而且由工具应用的环境或背景（包括执行组织、目标团体及其他利益相关者等）所决定。这种途径注意到了工具使用过程中环境因素的作用。在这里，工具至上主义受到了挑战。
（4）建构主义。这种途径比权变主义又前进了一步。它认为，要了解特定工具被采用的脉络背景的特殊性，就必须了解这些工具的主观意义。在这里，主观意义既表示非工具性的方面（如符号的或伦理的内涵），又表示那些其意义和解释被价值和感知所中介的工具性特征。依这种途径，并不存在关于工具及其特征的客观现实，相反，工具代表了一种社会地建构了的实践形式，其意义和合法性被不断地加以建构和再建构。建构主义认为政府工具在政策系统及其运行过程中并不起决定性作用，它只是决定政策系统与政策过程的众多因素之一。在这里，政府工具研究重心发生了转移，人们关心的不再是“工具”，取而代之的是政策系统、政策网络、决策系统和执行过程。因而，“工具性”特征几乎完全消失了。
由此可见，政府工具研究似乎是越来越自我否定，从第一个途径到第四个途径的演变使得政府工具的“工具性”特征的重要程度越来越低，似乎工具主义理论不再适用。这在一定程度上反映了政府工具的研究走向及其发展过程中工具主义所面临的威胁。
政府工具研究的兴起有其深刻的背景及原因。20世纪发生的两次世界大战，给各国人民带来了巨大灾难。战后，各国政府为重建国计民生、振兴经济、改善人民生活，一个近乎全能的“大有为”政府如雨后春笋般成长起来。“稳定的社会制度结构、从混乱中建立秩序”赋予了政府统治的正当性和强大的政府权威，使得政府功能涵盖了社会的各个方面，政府能够对经济社会生活进行广泛深入的干预。政府理所当然地被视为社会的权力中心，是处理公共事务、解决公共问题的唯一主体。几十年间，政府采用国有化、经济管制和社会管制等传统的干预手段来解决经济社会发展中出现的各种问题。而从20世纪70年代开始，西方各国相继陷入了一场空前的深刻的治理危机之中。政治冲突、财政赤字、社会问题等使政府束手无策，无法按照原有的方式继续治理下去。财政危机和权威信任危机，使得传统的治理工具（过分管制等）的基础受到削弱，传统的治理工具失灵了。80年代初，荷兰的吉尔霍德委员会得出结论：政策工具知识的缺乏和不足是导致政策失败的重要原因。因此，解决政策失败问题的关键在于建立和发展一门政策工具理论并将它付诸实践。
“手段创新是良好治理的先决条件”，这一治理原则的特殊重要性开始得到各国政府和公众的认可。
具体来说，政府工具研究在公共管理学和政策科学中兴起的原因有以下几个方面。
一是政府管理以及政策执行的复杂性导致人们对政府工具或手段的反思，实际的行政管理以及政策执行对工具方面知识需求的增长，这就要求对公共政策问题做更多的科学与实证分析和研究。由于政府工具研究致力于如何把一个简单但却难以回答的社会问题付诸实施，因此，从政策目标和途径的关联来思考，政府工具研究能够为公共管理实践做出贡献。
二是福利国家的失败以及政府工作的低效率，导致人们对工具途径的政治及意识形态上的支持。
三是当代社会科学实践性的增强，特别是应用性社会科学领域日益介入政府的政策和管理实践，导致这些学科的学者对包括工具性知识的更多的追求（例如，大学的法律和政策学者同时也参与实际生活中政策与法律的制定、执行和评估过程）。这种学术与实践的密切结合引发了更多的学者投身于解决实际社会问题，推动了对政府工具的研究。
四是公共管理学和政策科学的研究领域自身的扩展导致了政府工具被纳入学科的视野之中。尽管政府工具研究有其深远的渊源，然而，在20世纪70年代以前，社会科学（包括公共行政学）中并没有形成系统的政府工具理论。有如荷兰学者范·尼斯潘所说：在20世纪70年代之前，公共行政学界对于政府工具的系统研究非常匮乏，甚至关于是否应该研究这一领域的争论都几乎没有出现过。
政策科学奠基人叶海卡·德洛尔（Yehezkel Dror）在1971年的《政策科学设计》一书中就已注意到公共行政学中政府工具研究的匮乏，认为对于工具实践的忽视导致了公共行政学缺少一种具有说明力的知识体系。
随着公共管理理论的发展，要求公共管理与公共政策学科拓展范围并增强解释力，这就推动了政府工具研究在20世纪70年代之后的迅速发展。