前言

政府工具研究既是当代公共管理学理论研究的一个新的学科分支或主题领域，又是当代公共管理实践的一个新的重大课题。20世纪80年代以后，在公共管理学及政策科学领域，出现了不少关于政府工具方面的论著。例如，胡德（C．Hood）的《政府工具》（1983、1986）、彼得斯和尼斯潘（B．Guy Peters and Frans K．M．Van Nispen）主编的《公共政策工具》（1998）、戴维·奥斯本等人主编的《政府改革手册：战略与工具》（2000）、莱斯特·M．萨拉蒙（Lester．M．Salamon）等人主编的《政府工具——新治理指南》（2002）等。

在实践上，政府管理方式的创新，特别是市场化机制、工商管理技术和社会化手段在政府管理中的引入，是21世纪行政管理发展的一个基本趋势。自20世纪70年代末开始，伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临，西方各国相继掀起政府改革的浪潮。尽管西方各国政府改革的战略和优先性不同，但都以改进管理方式为核心，并采取以引入市场机制和工商管理技术为特征的“管理主义”或“新公共管理”措施，追求提高行政效率，改善管理绩效，加强责任制，放松管制，增加灵活性和回应性等目标。西方的“管理主义”改革在将市场机制、工商管理技术和社会化手段应用于行政管理的实践上已积累起成功的经验，也留下了失败的教训；西方学者对这个问题做了大量的实证分析与理论研究，取得了丰硕的成果，但也有许多理论与实践难题没有解决。

在我国，随着市场经济的不断成熟和加入WTO，行政体制改革的深化以及政府职能的转变，政府治理模式以及行政管理的方式、方法和手段亟待创新。现阶段我国行政管理水平不高的一个重要原因是管理手段单一，管理方式落后，即缺乏管理方式方法的更新和现代化。这就迫切需要引入一整套与市场经济和加入WTO相适应的新的政府工具或现代化的公共管理技术，并建构起新的行政管理的实践模式。党的“十六大”报告将改进管理方式与深化行政管理体制改革、转变政府职能和推行电子政务并列，作为今后我国政府改革的四大内容之一。而管理方式的改进必须靠引入新的政府工具或现代化公共管理技术来实现。然而，目前国内学界缺乏对政府工具尤其是市场化工具、工商管理技术和社会化手段进行深入的理论研究和实证分析，不能为公共管理方式的创新提供理论基础以及提供行之有效的工具。因此，在当前开展政府工具的研究十分必要和迫切。

基于上述理由，近年来本人关注政府工具这一领域的研究，承担了包括国家社会科学基金项目——《政府工具与政府管理方式创新的研究》在内的多个课题的研究任务。多年来，我们对政府工具这一领域研究的基本思路是：既从理论上探讨政府工具的内涵、特征和功能，政府工具的分类、选择与评价及其标准，主要的市场化工具、工商管理技术和社会化手段应用的范围、机制和各自的优劣；又从实证分析上说明这些工具及技术的潜在价值和实际效果，特别是说明它们是如何引起公共管理方式创新，如何改善政府功能和提高行政效率的；并描述当代国内外政府工具的理论研究与实践应用的现状和发展趋势，指出政府工具研究与应用的重大学术价值和实践意义。

本书涉及的主要内容有：

（一）政府工具研究的兴起。本专题讨论政府工具研究的兴起、研究所取得的理论成就及学科的现状，说明政府工具研究对于当代公共管理学科发展的意义以及对政府治理（尤其是管理方式改进）的极端重要性。

（二）政府工具研究的范式。本专题描述政府工具研究的理论脉络，评介政府工具的分析框架（以萨拉蒙的《政府工具——新治理指南》一书为例），并讨论“新治理”范式与政府工具的应用等问题。

（三）政府工具的分类。这一专题探讨政府工具的分类方法，对政府工具的基本类型尤其是当代政府改革与治理中常用的工具以及志愿性工具做了简要的评述和分析。

（四）政府工具的选择及评价。这一专题探讨政府工具的选择及评价的标准，影响政府工具选择及评价的因素，政府工具选择及评价的过程与程序以及中国政府改革与治理工具的选择等问题。

（五）市场化工具。这一专题讨论9种主要的市场化工具的内涵、特征和功能，其应用的范围、机制、效果与局限性以及实践中须注意的问题。这9种市场化工具是：民营化、合同承包、税式支出、政府保险、用者付费、特许经营、凭单制、产权交易和内部市场。

（六）工商管理技术。这一专题着重讨论全面质量管理、绩效管理、流程再造、目标管理、标杆管理、战略管理、顾客关系管理等七种工商管理技术在公共部门的应用，涉及这七种工具的演变、含义和功能，其应用的范围、机制、效果与局限性以及实践中须注意的问题。

（七）社会化手段。这一专题讨论公众参与、听证会、公私伙伴关系等几种典型的社会化手段。具体内容包括公共政策制定中的公众参与、行政听证制度的构建和公私伙伴关系中的非营利组织三个问题。

（八）政府工具应用的理性基础。作为前面各个专题的拓展和补充研究，本专题探讨工具理性、价值理性和制度理性的平衡与实现问题，力求体现我国政府工具选择、评价和应用的正确价值导向尤其是如何立足于国情，坚持以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导。

（九）走向一个合约制政府。本专题讨论作为当代公共部门管理发展的一个基本趋势、建立在合同承包基础上的合约制政府的理论与实践问题，由此说明新政府工具的引入和应用对于政府治理及其新实践模式形成的意义。

总之，本书勾画出作为公共管理学一个分支学科的政府工具研究的基本轮廓以及研究方向；从理论与实践的结合上，对政府工具的重要主题——政府工具的内涵、特征和功能，政府工具的分类，政府工具选择、评价及其标准，作为政府工具三种类型的市场化工具、工商管理技术和社会化手段应用的范围、机制、效果与局限性等进行研究，形成了较为系统的政府工具论。

作者认为，政府工具的研究很重要，在当前加强对这一领域的研究具有十分重要的理论和实践意义。就理论意义来说，这方面的研究可以全面了解政府工具的内涵、性质、类型和作用以及每种工具的潜力、优劣和应用范围等问题，形成关于政府工具的系统化知识，建立起作为公共管理学的一个分支学科的政府工具学，拓展公共行政学以及公共管理学的视野，促进公共行政学与经济学、工商管理学的理论和方法相互渗透、融合和相互借鉴，丰富公共管理学的理论内容；还有助于更好地把握21世纪国内外公共部门管理研究领域的发展前沿，推动我国公共管理的理论在新世纪的全面发展。就实践价值来说，概括、总结和提炼一系列在国内外公共管理中被证明是行之有效的政府工具，对每种工具的特征、效力和优劣，其应用的机制、范围和条件进行了研究，特别是对于这些工具在当代公共部门尤其是政府改革与治理中应用的实践及案例进行认真的实证分析，这将有助于加快现代化管理方法和技术在我国公共部门管理中的引入，促进政府管理方式以及管理方法、技术与手段的创新，推动我国行政体制改革和政府职能转变，从而提高政府管理的绩效及效率。

作为本书主编，陈振明负责全书的总体设计、各专题研究的指导和统稿的工作。各章的执笔人分别是：导论：陈振明；第一章：陈振明、和经纬、卢霞、王伟昌；第二章：陈振明、和经纬；第三章：吴法、刘洪、和经纬；第四章：卜敏、储亚萍、巴海英、李洁琼、张哲菁、魏丽艳、梁建东、陈敬德、黄培茹；第五章：陈振明、宋红、和经纬、于兵、林燕玲、曹艳秋；第六章：林燕玲、黄文江、蔡晶晶；第七章：谢耀南、陈诚；第八章：贺珍、陈振明。

本书既是一本关于政府工具的研究性论著，也是一本比较系统地介绍政府工具理论的教科书，还是一本政府工具应用的实践指南。它可以作为公共管理、政治学、经济学、社会学和教育学等学科专业的本科生和研究生（尤其是MPA专业学位研究生）、各类公务员培训班的相关课程（如“政府工具”或“公共管理技术”一类的课程）的教学参考书，也可以作为公共部门从业者特别是公务员了解政府工具知识及其应用实践的指南。

本书写作得到了国家社会科学基金的资助；北京大学出版社对本书的出版给予了大力的支持；耿协峰先生为本书的编辑和出版付出了辛勤的劳动；在研究和写作的过程中，我们也参阅和借鉴了大量国内外的研究成果。在此，深表谢意！鉴于政府工具研究是一个新领域，国内学者的研究刚刚起步，本项研究也只是一个粗浅的探索，有错谬和不足之处，谨请读者及专家赐教！

陈振明
2008年8月16日
于厦门大学成智楼