下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
政府工具的理论研究始终与公共行政和公共政策的实践紧密相连，这一趋势在市场工具（market-based instruments）和志愿性工具（voluntary instruments）得到使用并在理论上被识别后表现得更加明显。著名学者林德布洛姆（C．Lindblom）和达尔（R．Dahl）就将以志愿性工具为代表的新兴政府工具的出现称为“这个时代我们政治领域最伟大的革命”
，足见这些新兴工具的重要性。
所谓“志愿性工具”，这里的“志愿”更多是与“强制”、“规制”或“管制”相对的概念。主要意指公共行政管理者运用信息提供（information provision）、平等协商（如voluntary agreements）、诱因管理（incentive management）、激励（stimulation）等非强制性工具实现公共行政目标的途径和方法。由此，在公共政策学科内，也产生了与传统规制途径（“command and control”approach，CAC）相对应的志愿途径（voluntary approach）。因而对于很多学者来说，志愿性政府工具与志愿途径之间在很大程度上是可以等同的，多数学者在使用志愿途径这个概念时都是在政府工具的层面来理解的。
到底何谓志愿性工具，很难找到权威的定义，胡珀（P．Hupe）所说的“后现代工具”（post-modern instruments）
中很大一部分就是志愿性工具。而在英国学者胡德（C．Hood）那里，建议、信息和劝导（advice，information and persuasion）也可以被看做是志愿性工具。
志愿性工具的提出是与政府工具的分类密切联系的，而且在多数语境中都是与其他类型的政府工具相对而言的，因而厘清政府工具的分类对于准确理解志愿性工具非常重要。
英国学者乔丹（A．Jordan）、乌泽尔（R．Wurzel）和济托（A．Zito）在他们的论文中提出了四项的分类法，他们将政府工具分为传统规制工具（traditional regulatory instruments）、市场工具（market instruments）、信息手段（informational devices）和志愿协议（voluntary agreements）四项。
他们认为对政府工具的分类完全可以不拘泥于互斥的分类法。而他们在这里提到的志愿协议，也正是一般性志愿性工具中的主要形态。西方学者在使用这些概念时多数倾向于将市场工具单独作为政府工具的一种类型而与规制工具和志愿性工具分开。在他们看来，无论是作用机理、有效性和对资源的消耗，市场工具与另外两者都是显著差异的，不应因为其强制性弱于传统规制工具就将它们简单地划入志愿性工具的范畴。而在实务界，这一分类被广泛接受。
而比较有争议的是信息手段（也称信息提供）的归类。彼得斯等人将其称之为信息传递（Information transfer），并将其作为政府工具的一种单独类型。
迪茨（T．Dietz）和斯特恩（P．Stern）则认为，在现代公共行政的实践中，对于任何一种政府工具的使用，没有了必要的信息提供，在信息化的时代里是不可想象的，所以将信息工具（information-based instruments）作为一种单独的政府工具分类并不妥当，何况信息工具较少单独使用。在单独使用信息工具时，它的作用机理是通过影响个体的内心判断和价值导向来影响个体行为，从而实现政府设定的目标，因此迪茨和斯特恩认为，根据信息手段的属性将其划入志愿性工具的范畴更为合理。
本书也将信息手段作为志愿性工具的一种类型。
实践中的志愿性工具主要有以下几种类型：
这是使用最为广泛的一种志愿性工具。欧盟委员会曾经将其宽松地定义为“公权力与行业就政策目标的实现达成的协议”。
多数情况下，由行业或单个企业发起，与政府就某一议题进行平等协商，以非正式协议或正式合同的形式将经过合意的条款确定下来。这种形式之所以被称为志愿协议而不是行政合同，是因为其中基本不包含违约惩罚内容，因而不具有实质的强制性。在形式上，志愿协议随各国不同的传统而显示出一些差异。在荷兰，协议往往注重协议本身的合法性而具有明显的刚性。而在英国，志愿协议则较为灵活宽松，双方的空间都较大。
在时效上，一般志愿协议的时间跨度为3～10年。
法国学者格拉昌特（M．Glachant）用议价途径（bargaining approach）的研究方法解释，在具体志愿协议中，政府一般不对相对方作诸如减免税收、质量免检等正式承诺。作为相对方遵从的回报，政府会在志愿协议到期后选择不诉诸规制手段，这是实际操作中的通行做法。但是这种方式与很多国家的法律有一定抵触因而事实上造成志愿协议本身作为一种政策工具无法取得合法的地位，比如法国。而在英国和荷兰，这个问题得到了解决，志愿协议从法律上已经成为政府工具箱里可以自由选用的一种工具。
对于志愿协议被广泛采用的原因，芬兰学者萨瑞宁（R．Sairinen）和泰特宁（O．Teittinen）认为其具有的桥梁功能、支撑功能和中立功能赋予了志愿协议很多其他工具难以具备的优势。
在志愿协议的订立与执行过程中，有一些基本原则：
——可及性（attainability）。目标的设定要切合实际，不能虚高，符合所在地的经济、历史和文化条件。
——一致性（consistency）。协议要与现行的法律法规相一致，如果已经订立协议，政府要尽量避免以后出台的法规与正在执行的志愿协议相矛盾。
——渐进性（gradual phase-in）。志愿协议的执行应该是一个渐进的过程，不能过于激进。
——灵活性（flexibility）。志愿协议应该较为宽松，鼓励创新，并且注重发挥非政府一方的创造性。
——防止搭便车行为（resistance to free-rider）。虽然搭便车行为很难避免，但是协议的订立要尽量朝这个方向努力。否则，将影响企业和其他组织与政府协商的积极性。
信息手段有时也被称为信息提供（information provision）或信息披露（information disclosure），是指政府以宣传（propaganda）、广告（advertisement）、劝诫指导（exhortation）等方式向公民或特定人群提供具有导向性的信息，以引导其达成政策目标。现代的政府在使用大众传媒和自身宣传工具上显示出极大的兴趣与活力，而作为信息手段的这些工具也确实在引导民众心理、态度，影响个体选择上起到了其他工具难以替代的作用。典型的例子就是上世纪70年代以后西方国家普遍推广、继而在80年代扩展到我国的“吸烟有害”宣传。早在那个时候这些国家的政府就已经用规制的手段要求每个烟草生产商在成品香烟包装上明确标注“吸烟有害健康”字样，并规定了尼古丁、焦油等有毒物质的含量指标。除此之外，政府还广泛地通过公益广告和大众传媒介绍吸烟的巨大危害，以期从根本上影响民众对烟草的消费观。作为整个国家国民健康政策的一部分，吸烟有害的信息宣传起到了非常积极的作用，在绝大多数国家，“吸烟有害健康”已经成为民众普遍接受的基本常识，深入人心，证明这项志愿性工具的实施是相当成功的。
美国学者卡普林（A．Caplin）发现，相当多信息提供都是以制造可预期的恐惧来达到影响个人预期和心理判断的。他指出，人们接受信息的程度决定于信息本身带来的可预期的恐惧的强度。如果强度较小，人们会选择不接受信息工具所期望的遵从，而如果恐惧的强度足够大，那么人们大多会选择规避可能产生的后果而选择遵从。
因此，信息手段能否奏效，很大程度上取决于其能否制造可预期的恐惧以影响个体心理。
值得注意的是，信息手段在使用时多数都是与其他工具一同使用。而作为单独使用的志愿性工具，其作用则比较有限。肯尼迪（P．Kennedy）、拉普兰特（B．Laplante）和马克斯威尔（J．Maxwell）通过对环境领域信息手段的研究认为，当传统的规制性工具无效或不可用时，对大众的信息提供有助于提高政策绩效；但是当传统工具可用时，对信息提供的需求便非常有限。
虽然规制工具以制定标准为其主要特征，而事实上志愿性工具也有其特殊标准，不同的在于志愿标准不具强制性。政府对达到志愿标准的相对人提供某种回报作为诱因。以无公害食品为例，政府部门除了制定食品行业必须遵守的卫生和食品安全标准作为规制，通常还会出台一套标准更高的指标体系作为志愿性工具。对于达到志愿标准的企业，政府将赋予其产品或服务以志愿标签，这种标签承认特定的产品或服务具有高于同类产品或服务的质量和信誉，而且这种认证具有相当的公信力，因而对于提高产品或服务的销量、提高企业信誉具有积极作用。很多企业愿意积极地向志愿标准靠拢，不断提高产品质量和服务水平，而政府的公共政策目标也就得以以较小的成本达成。典型的例子是美国国家环保局（EPA）的“能源之星”活动，它通过评选美国生产商中节约能源的标兵，授予其“能源之星”称号，并广泛宣传。“能源之星”也成为志愿性工具的成功案例。
志愿方案是由政府就某一议题设置具体方案，企业、团体或个人自愿决定是否加入，这是强制性最低的一种志愿性工具，而且在相关领域的规制也是最低的，或基本没有规制。志愿方案主要应用于社会保障政策、卫生康复政策的一些具体领域。比如英国政府为了分担农民经营风险而推行的农业经营担保方案（farm assurance schemes）就是在对广大农场主充分宣传的基础上由个人决定是否加入。
历史地分析20世纪80年代以来的西方发达国家公共行政实践，我们可以发现，志愿性工具的兴起与国外公共行政民主化的演进是同步的，与解制（deregulation）的全球化浪潮也是契合的。同时，在这些新兴工具的实践中也可以看到治理理念的影子。正是政府再造、民主行政和社会对解制放权的普遍呼声等等作用催生出了志愿性工具。
在实践中，对于志愿性工具的主体和应用范围，西方学者们的意见不一。综合分析目前文献可及的实践领域，可以看出：
第一，志愿性工具在人们已经有一定诱因改变自身行为的时候使用最为有效，而如果人们没有改变的激励，那么志愿性工具的作用就非常有限、甚至是完全无效的。因此，志愿性工具某种意义上讲就是一种诱因管理，这种诱因有时候是经济利益，有时候是普世的社会价值（common values）。它抓住了人们内心改变现有行为以改进福利的潜在动机，通过外部诱导来实现相对人的遵从。而对于相对人遵从的更深层次的原因，霍莱特和拉梅什归结为“自利性、伦理判断和内心满足”。
第二，志愿性工具在治理理论兴起的背景下被赋予了更广泛的意义。治理倡导公权力与市场、公民社会的网络化协作，实践中志愿性工具的使用已不只局限于政府-行业（industry）的单向联系，而呈现出政府-行业-企业、政府-社区-家庭、第三部门-企业等丰富多彩的政策关系。很多社会公益组织已经开始与企业、社区乃至家庭订立志愿协议，开展诸如弃婴收养、未成年人失足教养、扶危济困、动物保护等事业。虽然对于此类协议是否属于严格意义上的政府工具还有争议，但非政府部门在公共行政中扮演的新角色还是大大丰富和扩展了志愿性工具的理论和实践。
第三，具体而言，多数志愿性工具是在规制工具表现出低效、缺少相对人自愿遵从、成本消耗巨大等弊病后作为一种替代性手段出现的。受到质疑尤其强烈的是规制工具的有效性。随着社会的日益多元化、碎片化和对解制的普遍要求，规制工具在公共行政中的作用开始日益受到质疑。而志愿性工具由于强调官商、官民平等协商，自愿合意，节约成本，很容易得到相对人的配合，并使其保持长期遵从的充分动力，因而在很多领域其有效性优于规制工具。一般而言，这些领域有排污政策、节能政策、人权保护政策等。这些领域的性质决定了其公共政策长期以规制为核心，但是强制性过高也产生了很多负面效应。在这种情况下，志愿性工具作为一种必要的补充发挥了重要作用。
同时，志愿性工具在很多尚无相关立法和行政规章规制的新兴政策领域发挥着越来越重要的作用。由于近二十年来志愿性工具在环保政策上取得的显著成绩大大鼓舞了政策制定者的信心，因而在西方国家、尤其是西欧和北欧发达国家，气象政策、废物利用政策、互联网安全等新兴政策领域，政府更愿意使用志愿性工具来推动公共政策的执行。
志愿性工具近二十年来迅速发展的原因得到了西方学者的广泛关注。英国学者沙利文（R．Sullivan）将志愿性工具的优点归纳为三点：（1）在政府和具体行业之间构建更好的合作关系。（2）为提高政策绩效提供可能，而与传统规制模式相比，这种绩效的提升付出的成本更小，而且更为快速。（3）使具体行业中自我产生规则成为可能，而且使政策系统在面对具体政策问题时更具适应性。
经合组织的工商业咨询委员会（BIAC）在一份报告中以环境政策为背景，将志愿途径的优势总结为促进政府与行业之间的伙伴关系、更快更平稳地达到政策目标以及减轻政府负担。
在霍莱特和拉梅什看来，志愿性工具能够适应个人主义的文化以及强化家庭、社区之间的纽带。
因而志愿性工具的本质是一种方法论的个人主义。
在西方发达国家的公共行政和公共政策实践中，志愿性工具的应用领域虽然较为广泛，但是最具代表性和占主导性的则主要是环境政策领域。西方资本主义国家工业革命以后几百年经历了严重的环境污染和生态破坏，并且逐步蔓延，二战以后随着自然科学的发展和人们认识的提高，尤其以卡尔森（R．Carson）的名著《寂静的春天》和罗马俱乐部为标志，环境保护成为西方国家最受社会关注的领域之一。从20世纪60年代开始，西欧和北美发达国家在环境领域经历了近30年的高强度管制时期，其主要做法包括：制定污染物排放标准（emission standards），不符合标准的企业给予处罚直至关闭，确立污染者付费原则（Polluters Pay Principle，PPP）等。其中制定标准成为规制工具的典型代表。这些做法在当时对于抑制环境恶化、促进环境好转起到了非常重要的作用。80年代末，美国和加拿大率先在环保领域尝试使用志愿性工具，二十多年来取得了较为显著的成绩。在欧美近年来广泛采用的新环境政策工具（New Environmental Policy Instruments，NEPIs）已经成为志愿性工具创新的主要来源，现在使用的志愿性工具的主要形式，大多数都来自于环境政策领域。
志愿性工具在西方国家得到广泛应用的同时也受到了很多质疑，英国布莱尔政府在执行环境政策时大量采用了志愿性工具，与企业签订志愿协议，但是面对“地球之友”（Friends of Earth）等公益组织提出的疑问，布莱尔政府却难以回答。由此，英国在环保领域使用志愿性工具的效果开始被重新评估。很多非政府组织甚至直指其有效性，认为传统规制工具在任何情况下都比志愿性工具有效，而志愿性工具在政策执行中的作用值得怀疑。
志愿性工具的提出理论上源于对规制工具有效性的否定，英国有学者指出，志愿途径对规制工具的批评一定程度上是切合实际的，但是它忽视了一个事实，即越来越多的规制工具是与市场工具一同使用的，两者的结合在很大程度上提高了政策绩效，规制工具本身的固有弱点也得以避免。而志愿性工具的使用很多时候要依赖市场工具和规制工具
，但是在这个过程中，其本身的弱点却暴露无遗。
在实践中，西方学者对志愿性工具的批评主要有以下几个方面：
一是缺乏透明性，目前通行的志愿性工具过程确实缺乏公众参与。尤其是关系到民众日常生活的一些议题，也较少征求民众意见，达瑞（E．Darier）和范·尼基纳滕（D．Van Nijnatten）称之为“缺少公众咨询”。在志愿协议中，政府与私营部门在一些关键条款上的议价往往不对公众公开，有的甚至牺牲了社会利益。地球之友组织经过调查表明，政府在签订协议中常常屈从于一些大的跨国公司和企业集团，造成它们在公共政策问题上有恃无恐，而另外一方面，公众的利益受到了损害却无法得到行政救济，因而它们认为，志愿性工具本身是不民主的。
二是高绩效与低目标的悖论。如前所述，志愿性工具使用的前提是企业或个体对某种价值或取向的认同，但这只是理论上的前提。在实际的公共行政中，由于无意识或者信息不对称，社会对某个行政目标并没有形成心理认同和公众舆论，政府要引导这种集体认同（consensus）就变得非常困难，用中国成语来说就是“曲高和寡”。面对这种情况，政府通常会降低行政目标以使得集体认同的达成不至过于困难。英国包装业与政府就排污标准进行的协商中就曾试图采用志愿性工具，但是讨价还价的结果是对环境破坏更大的排污标准，最后不得已，又回到了规制的路子上。这个失败的案例说明，政府采用志愿性工具时，要想得到“高绩效”，就必须降低行政目标；在很多情况下，要维持高政策目标，就很难达成集体认同，志愿性工具的高绩效更无从谈起。批评者们将这一悖论作为质疑志愿性工具的重要武器。
三是参与者激励不足。批评者认为，志愿性工具的参与者（主要是私营企业）们的激励并没有其倡导者们所说的那么强烈，多数情况下，企业都是被动接受志愿性工具的。地球之友组织认为，志愿性工具很多时候并没有提供诸如政府资助、减税等立竿见影的遵从激励，对于效益最大化的私营部门，志愿性工具本身没有太大的吸引力。对于它们来说，参与志愿性工具不过是为了短期避税以及维护企业形象。而即便不遵从，也并不绝对意味着企业成本增加和企业形象受损，因而参与者的激励相当有限。即使企业参与到了志愿性工具中来，工具本身的弹性也纵容了企业降低政策目标、拖延时间等做法。因而从根本上，志愿性工具还是低效率的。
四是缺乏监管。如前所述，在志愿性工具使用的议价中，对于垄断性组织和强势的行业协会，政府很多时候无法占据主导，议价的结果常常是政府做出让步，在很多时候政策目标甚至更加退步，有时甚至与法律相抵触。因此人们认为，志愿性工具的使用是在“法律的阴影下”进行的。对志愿性工具持批评态度的西方学者还指出，与规制工具具有一整套监管机构和技术手段相比，志愿性工具的使用和监管、评价都缺少政府力量的威慑。虽然志愿性工具本身不具强制性是符合逻辑的，但是没有必要的配套装置却显然不合理。
西方学界对志愿性工具提出的批评还包括浪费时间、影响后续政策、阻滞创新等等，所有这些都直指志愿性工具的有效性，而倡导志愿途径的学者对此做出的回应，从目前收集到的文献来看少之又少，且未成系统。
综合分析西方国家志愿性政府工具的理论和实践可以发现，它适应了解制的要求，在一些具体的政策领域充分发挥了其特点，提高了政策绩效，也扩展了公共行政和公共政策的学科视野，更重要的是，它以与行政实践如此高的关联度而成为理论与实践交融、相互促进的典范。通过对西方国家的研究，对照我国，我们可以发现，在我国公共管理和公共政策中，这种新兴政府工具的使用还比较少。一方面是由于我国政府职能转变还未完成，政府管理理念有待创新；另一方面也与我国公民社会发育不健全，社会自理能力弱有关。当然，我们也很欣喜地看到，近年来在行业信息披露、环境友好企业等方面，志愿性工具在我国也开始得到尝试使用。虽然新兴政府工具是否得到使用并不能完全反映一个政府的公共管理能力，但是一个更为完整、充实、多样化的“工具箱”却必然能提高公共管理的效能，也更能满足社会的需要。