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政府工具理论试图在治理理论框架下通过政府工具的选择和应用，从一个全新的视角开创公共管理理论在理论和实践上的新治理范式，新治理强调政府和社会组织势力通过面对面合作方式组成社会网络管理系统，强调社会管理的多元化和有效政府的功能角色定位，强调政府、私营部门、第三部门等社会主体通过工具的选择和应用来进行有效的治理。
公共治理理论形成于20世纪70年代，其内涵与治理概念的基本含义有着密切的联系。众所周知，“治理”并不是一个新名词，从词源上说，英语中的“governance”一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵，长期以来它一直与“government”一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。罗茨（R．Rhodes）认为，治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会”；他还详细列举了六种关于治理的不同定义。
治理理论体现了人们对公共部门管理的全新的认识，构成了一种新的范式、新的理念。“公共行政”一词基本上可以理解为政府对公共事务的管理，公共行政学主要是对政府管理的研究，“行政”基本上指服从指令和服务；而“公共治理”一词中的“治理”的含义已经远远超出了“行政”，而且“公共”的含义也不仅仅指政府部门，或者仅仅指对公共事务的管理。在治理范式下，公共管理的主客体构成、公共管理的过程和公共管理的方式发生了很大的变化。
20世纪90年代末以后，出现了所谓的“新治理”（New Governance）
范式，它将大家的关注点引入到通过政府工具的广泛运用来解决这个新世界中的公共问题上来。”不像传统公共行政抵制变革抑或政府再造理论不加批判地接受新理论，新治理理论寻求以整个知识体系的更新发展来服务于政策制定者、执行者及其他越来越多参与到公共问题解决的合作者，让他们在新工具使用面临的机遇和挑战中获益。这个过程中，焦点转到不同政府工具的特征及其不同工具之间赖以相互作用的复杂网络结构中。
所谓的“新治理”，正如萨拉蒙在他的新书《政府工具——新治理指南》所说：“为了填补‘重塑政府’（reinvented government）理论和‘私有化’（privatization）理论的鸿沟，一种新途径是必须的。我们总结了这一途径所具有的特征并冠之以‘新治理’这一名称。”
“首先，公共问题解决的一个显著特征就是其合作性，打破以往公共问题的解决局限于政府，现在范围广泛而有丰富的社会主体加入进来，其中既有公共部门也有私人部门、既有营利组织也有非营利组织。这些主体的参与活动不受政府的指挥和控制，完全处于其主动的自愿的行为；其次，参与公共活动的多元组织体系不能消化产生于其中的所有问题，并因此对公共领域的管理和组织提出了挑战。但这种挑战并不同于传统政府管理所面临的问题，这些挑战和问题的解决和突破最终必须以一种不同以往的新途径和新方法来应对。”
新治理范式，作为任何新方法途径的提出都不是全新的。正如传统公共行政理论，新治理也不可能是全新的。新治理也是建立在前人丰富理论，经历各阶段的变迁，揉入新元素基础上的，但是它也不会全部替代过去的所有成果。新治理是一个新假设、新范式，更好的引入对普遍现实问题的关注以便最终能为在问题解决中提供更多的推动力。五个关键理念构成了这一范式的核心。如表1.7所示。
表1.7 新治理范式
新治理范式的核心是在公共目标的实现过程中，政策分析和公共行政的“分析单元”从公共组织或单个的公共项目转到有特色的工具使用研究上。正如我们所见的，近几十年来，政府工具在数量和规模上有了长足的发展。尽管政府工具方法在现有的理论和方法上只是被部分认可，但政府工具这一基本方法的运用和发展已经改变了公共管理和公共问题解决的本质，这成为新治理理论的一个中心议题。
对公共行动工具和技术的关注将新治理理论和传统公共行政理论及20世纪70年代兴起的“政策执行”理论区别开来。公共行政理论关注的是政府机构的运作，反映了在改革时期公共行政研究主题渊源于通过合法化的行政手段来处理自由市场体制日益增多的缺陷。
传统行政理论的基本主张是：（1）对政策执行组织进行规制而不是政策制定；（2）人员的任用选拔标准重在技术能力上而不是政治标准第一；（3）设立一系列的科学管理原则方法以追求高效的公共行政。此外还主张：思考公共行政问题时将公共组织作为基本分析单元，严格划清公私部门界限；分清政策和行政范围和责任；倾向于由行政部门承担责任和进行控制；重视用命令和控制手段来管理。
执行理论倡导分析单元由公共组织转移到单个公共项目上来，追求将项目目标越明确越好，着重强调项目管理。
新治理理论则将分析单元从单个项目或组织转移到完成项目所要用到的工具或技术上来。这个理论前提下意味着，在不考虑工具所属的领域情况下，数量众多的不同公共项目中所要使用的基本工具其实是有限的。政府工具理论为我们对后政策制定阶段研究指明了一条清晰思路，这个阶段中执行无疑起着极为重要的作用。工具选择及其相关问题构成了这个阶段的重要研究内容，对政策执行的后果有着直接影响。
传统行政理论偏爱于行政组织内部运作的研究，如人事、预算、组织结构及制度动力往往成为重点，对这些的关注远过于对项目成功与否的关注。
私有化理论认为现实政府管理的效率就是将其“私有化”：削减公共组织规模，责任向私人部门转移，设立更多的对私人部门更有吸引力的公共项目。
新公共管理理论认为与其用合同外包和其他的政府间接管理形式，不如鼓励公共部门管理人员参与竞争来改进公共部门的内部管理。所以重塑政府学派不太重视已经在用的间接工具，并极力减少由此带来的问题。但是新公共管理理论由此陷入了这么一个矛盾，管理人员在被鼓励为他们负责的项目承担更多责任时被要求让与关键权利给参与其中的第三方执行人员。
新治理理论（政府工具理论）更清楚地了解了不同网络组织形式安排的公共特性。工具的选择与运用决定了网络组织的构成，明确了参与特定类型公共项目的主体包括哪些，及他们应当扮演什么样的角色。
在传统公共行政理论看来，公共部门凭借其法定的权力，依据人民的民主要求获得他们相应的责任而形成权力垄断。因此公共组织具备权威性，可以公众的名义来行使权力。
私有化理论时刻都在防止国家对私人领域的侵犯，认为国家权力扩张不可避免地要以私人利益（营利或非营利的）为代价。
新治理理论认为，网络组织的核心内涵是网络组织的参与者将始终保留作为个体的独特性。网络组织间关系是以合作代替了竞争。新治理理论将此看做是政策执行重要补充中一个值得期待的副产品，这种补充能够有助于公共问题的解决。
传统公共行政理论关注公共组织内部的运作，强调运用命令和控制的方法管理公共项目。公共行动由高度层级化的公共组织来完成，组织内部命令是从上到下进行传达。
私有化理论推崇市场机制是进行有效协调、实现公共目标的最有效的机制。市场竞争应该代替公共决策并消除行政控制。
新治理理论认为，尽管使用了间接工具进行管理，但是还得重视政府管理。因为没有主动的公共参与来更多关注公共利益，这些由私人市场来实现显然是不可靠的。不仅在政策制定还是执行阶段，以谈判和劝服来代替命令和控制作为管理方式都值得提倡。
新治理理论将关注点从管理技术和官僚组织的控制转移到授权技术上来。授权技术要求在网络组织中的参与者以水平方式安置，在相互独立的情境下将不同的参与者整合在一起来实现共同的目标。
（1）激发行动技术。要求触发网络组织的主体不断地去解决公共问题。现实中，不是等着政府去行动，私人部门应该采取更加主动的姿态。责任分散于网络组织成员，以激发其解决公共问题，这已经成为新治理模式中越来越令人期待的一方面。
（2）协调指挥技术。协调指挥并不意味着命令和控制，协调指挥角色也不比激发行动技术那样更多充当政府权威角色。在大的并购项目中，政府将协调指挥的职能合同外包给主合同人，主合同人则授权分合同人来运作项目体系。
（3）奖惩技术。在复杂的工具网络结构中，通过使用到位的奖惩技术来引导相互独立的个体进行合作已达到共同目标。对公共管理人员来说，最大的挑战就是怎样进行奖惩的搭配才能有效实现期望的目标。
由上可见，政府工具的广泛运用正在成为解决公共问题的一条新途径。新治理理论认识到现代公共行动的合作性，同时也明白合作中蕴藏的巨大挑战。新治理理论的核心就是解决公共问题的基本范式变迁。不像传统公共行政理论、公共管理理论把关注点放在公共组织或公共项目上，新治理理论将焦点转向能致力于公共问题解决的工具或技术上。在这个范式变迁中，不同的工具具有它自身的特征，这些特征在公共项目运作中起着独特的作用。通过对网络组织中参与主体扮演角色及角色性质的确定，工具的选择运用成为后政策制定阶段的研究主题。在这样的语境下，整个公共管理的特点都将改变。公共管理应更重视谈判和劝服而不是命令和控制。管理技术渐渐被授权技术所取代。政府工具的广泛运用在面对扩大选择范围和众多的潜在资源可供利用时，极大地丰富了公共问题的解决而不是将公共问题解决进行简单化处理。所有这些都对政府工具动力系统的建构和发展、各种政府工具的特性提出更迫切的要求。
那么，什么是政府工具呢？萨拉蒙认为，政府工具（或称为公共行动工具）是一种可辨认的通过集体行动致力于解决公共问题的方法或途径。
这个定义的含义如下：
首先，每个工具都具有可辨认的一般特征。这并不是说一个特定种类的所有工具特征都一致。除了它们所具备的一致特征、定义或特点外，不同工具还得有能将它与其他工具区别开来的某项具体的特征设计。比如说，从一个政府层级到另一个政府层级或是私人实体所有补助金都包括支付工具，但是不同的补助金项目在不同层级发放上，因为对补助对象资格、被补助者的资格范围、如何发放补助金及其他一些要求的设定不同而不同。
其次，工具将公共行为组织化。意思是说工具涉及的各方关系不是随意的或短暂的。工具是制度化的。新制度经济学者认为政府工具是对个体和组织间互动的规制形式。他们这个定义包括了谁参与了运行公共项目；他们充当什么角色；他们是怎么联系在一起的。因此，将这一揽子的思考有效地融入到政策执行所有重要的阶段。
最后，围绕工具选择和应用组织起来的行动是“集体行动”，旨在解决回应“公共问题”。这并不是说这一行为都是政府行为，其他的社会主体也可以加入到其中来。
政府工具是构成新治理理论的核心内容，从政府工具的选择和应用视角入手更能从治理手段的实际运用来考察公共生态。治理理论发展到现在已经在全世界范围内形成共识，而作为新治理理论的政府工具理论是治理理论在公共管理领域的新发展和尝试。
以政府工具理论为分析路径，可知我国政府在整个社会中仍然扮演重要角色，在某些方面仍然发挥着不可替代的作用，如制定科学的法律规范、提供宽松的政策环境和基础设施、保护弱势群体、保护生态环境等等。但是，政府并不是唯一的权力中心，非营利组织、公民自组织等第三部门以及私营部门只要得到公众的认可，就可以成为不同层面的权力中心，它们将在不同程度上分担管理公共事务、提供公共物品和公共服务的职责。此时在政府工具选择和应用上应考虑政府寻求与社会建立良好的合作伙伴关系，将“划桨”转变为主要负责“掌舵”，而将“划桨”的任务移交给市民社会。
培育我国的非营利组织，促进公民社会发展，充分发挥社会多元主体的作用。非营利组织的兴起和发展是当代社会的一个重要特征，其规模和影响之大，被人们视为“影子政府”或者“第三部门政府”。非营利组织除了可以直接提供公共服务之外，还有发展公共政策、监督市场、监督政府、维护社会的良好价值，促进积极的公民精神和公民参与的功能，它已经成为政府治理网络中的重要行动者。英国学者吉登斯在他的著作《第三条道路及其批评》中指出：“政府、国家同市场一样也是社会问题的根源。一个强大的市民社会对有效的民主政府和良性运转的市场体系都是必要的。”
因此，政府应重视其积极的作用，并积极致力于与非营利组织发展伙伴关系。此外，政府也通过财政补助、税收优惠、行政委托、辅导监督等方式积极促进非营利组织的健康发展。考虑到家庭在住房、健康、教育、福利等许多方面的重要职能和作用，政府也积极鼓励公民自助或者自我服务。这一变革预示着“市民社会和民间组织将成为一种主要的发展潮流，公民的个人责任以及个人对自己决定承担的后果将上升为社会选择过程中的主要法则，多元竞争不断引入公共物品的提供与生产过程中”。
培育和发展公共服务的市场化机制。由于受新右派的意识形态和新古典经济理论等的影响，为了解决财政赤字、效率赤字等政府问题，各国均强调和重视市场机制在政府治理过程中的作用，主张把公共服务尽量交由市场机制来处理。因此，从最保守的建立内部市场，到最激进的公共服务民营化，在各国都有不同程度的体现。越来越多的人意识到，对于许多公共产品和公共服务，政府实际上越来越多扮演的是产品和服务的安排者或者提供者角色，而不是生产者角色。
（1）政府管制的重新定位。针对传统管制制度等一些缺陷，各国政府均致力于管制制度改革。管制制度改革涉及多个层面，包括程序性改革、结构性改革和实质性改革。程序性改革着重于完善管制的程序，目的在于促使管制的过程更加透明、更加公平、更加具有效率；结构性改革主要着重于管制机构本身，包括重组管制机构，使政府管制更加统一，管制机构的工作更加有效率，同时加强对管制机构的监督，防止管制过程中出现腐败行为；实质性改革涉及重新审查政府的管制，进行政府管制的影响评估。与此同时，国际化发展要求放松限制人、财、物、信息在国际间的流动；信息技术和其他新技术的发展和扩散，也打破了以前在自然垄断领域内形成的新企业进入所需的技术基础，通过管制来维持垄断的根据已经削弱；加之过分的经济性管制导致企业的无效率、寻租、阻碍企业的技术创新、限制服务的多样性以及高昂的管制成本，因此各国均进行了放松管制的运动。放松管制主要集中在证券、铁路、航空、通信、能源、银行等领域。从效果来看，放松管制在一定程度上起到了改善企业效率、扩大经济需求、降低收费水平、促进服务多元化等作用。但是，在放松管制的同时，为了加强企业的社会责任，各国也建立了企业对其产品和服务的自我约束和责任制度，政府也通过建立相应的制度，如产品责任制度、消费者保护制度、损害赔偿制度等，保护社会和公民的权益。需要说明的是，在放松经济性管制的同时，各国也普遍加强了社会性管制，社会性管制是以确保人民生命安全、防止灾害、防止公害和保护环境为目的的管制。
（2）行政指导对社会治理信息的有效整合。行政指导乃是政府为了达到行政的目的，采用建议、指导、指示、希望、劝诫等非权力手段，使公民接受其意见，得到公民的同意或者协助。行政指导的核心是向公民传递某种信息，通过信息的沟通，劝导公民作为或者不作为。在现实的政府管理过程中，政府管制的弊病很多，人们不欢迎，而自我管理也达不到人们希望的效果，因此，行政指导便成为一种比较好的管理方式。在实践的过程中，行政指导的方式是多种多样的，如政府信息的公开；发布指导性规划和纲要；通知、提示；提供意见、建议；进行协商、商讨；宣传、推广、示范；表彰、奖励；批评、劝诫等等。行政指导的有效实施，是建立在政府掌握比较充分的信息、掌握专门的知识、能够制定高质量的政策、有公信力、官员的素质高、回应力比较强等基础之上的。但是，行政指导由于没有法律依据，如果应用不当，也会出现许多弊病，如行为缺乏透明、责任不够明确、缺乏必要的救济措施等。