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莱斯特·M．萨拉蒙等人主编的《政府工具——新治理指南》（2002）提出了一个比较完整的政府工具研究的分析框架。该书的第一章导言部分勾勒了一个系统的、全新的、较为完善的政府工具分析框架，此后对每一个具体工具的分析都是在这个理论分析框架内进行。因此，第一章对于读者了解萨拉蒙工具理论的核心内容具有指导作用。萨拉蒙在其理论框架下对每一种政府工具的分析主要包括三个方面：（1）工具理论，即关于不同工具的运行特性以及工具的提供系统和提供方式的理论；（2）选择理论，即关于如何针对公共行动的目标及政治环境来选择与之相适应的工具的理论；（3）运行理论，即关于如何最有效地运用新的工具来达到目标的理论。
全书从这三个角度对工具的分析，具体地说主要包括以下内容：（1）工具的本质特征和主要的选择特征，以及应用该工具所产生的结果变量；（2）工具运用的范围和模式，包括近几年来在美国和其他国家对该工具的运用趋势；（3）工具的运行机制，即运用该工具所必须具备的机制条件，包括政府官员应扮演怎样的角色等；（4）工具选择的动因分析，包括工具所适合的应用环境以及选择工具时可能考虑的政治因素；（5）工具运用中所产生的管理挑战以及如何解决；（6）面对多样化的目标，对工具优点和缺点的全面分析。
莱斯特·M．萨拉蒙指出：“政府治理工具，又称公共行动的工具（A tool of public action），它是一种明确的方法，通过这种方法集体行动得以组织，公共问题得以解决。”
根据这一定义，萨拉蒙将政府工具的特性概括为：
首先，每一种工具应该具有一些共同属性，这些属性使得这些工具得以识别。这并不是说所有的工具都具有共同的特征，除了一些共同特征外，每一种具体工具都有其设计上的特征，使之与其他工具区分。
其次，工具行动。即每一种工具规定的行动中各要素的关系并不是随意或临时的，而是一种制度化的行动模式。因此，在某种意义上，“新制度学派”将工具强调为“制度”（如它们在个人或组织间有固定的相互作用方式）。这些工具规定谁有权操作公共项目，其角色是什么，以及与他人关系如何。因此，在目前执行环节成为政策关键之时，它们规定了一组有效的公共行动的权利与义务。
最后，这种结构化的行动是一种“集体行动”，它的目的是解决公共问题。这不同于以往认为政府工具只是政府行动的说法，其他实体（如私人机构和非营利组织）同样可以参与到行动中，成为公共行动工具结构中的一部分。
由此，政府工具包括以下几个方面的内容：（1）一种类型的物品或服务，例如为公众提供信息服务，为公众提供现金或贷款；（2）一种提供物品或服务的工具，例如通过凭单制、税收系统、司法系统；（3）一种提供物品或服务部门，例如政府部门，非政府组织，地方政府，或者赢利部门；（4）一套规则，这些规则既包括正式的或者非正式的，它主要是界定各提供者之间关系。
萨拉蒙在《政府工具——新治理指南》一书中，在对政府常用的治理工具进行了详细的分类的基础上，又根据工具所包含的内容对每一项工具的特征进行了进一步的说明（如表1.1所示）。
表1.1 公共行动的工具的特征
萨拉蒙认为政府工具具有多方面的维度，因此，对工具的分类应分为两个步骤：第一步，根据基本的描述性的特征来定义不同的工具（即如表1.1中的三个基本的特征）；第二步，根据各种维度来区分工具，在这个基础上，工具能被归类从而进行分析（即以下我们要讲的工具的分析标准和关键维度）。通过这些维度，工具之间可以进行比较，有些工具可能在一些维度上相似而在其他维度上又各异，不同的维度可以反映出工具的不同层面。萨拉蒙在第二步所归纳出来的政府工具的分析标准和关键维度，为工具领域的研究开拓了新的视野（可以说，在萨拉蒙的工具理论中，对工具属性和特点进行分析的两大维度体系可以说是其理论框架的基础和核心。这两大维度体系即政府工具的评估标准和工具选择的关键维度）。
对于政府选择工具的过程，首先是一个评价各种政府工具的过程，这就需要一系列共同的标准来对政府工具进行评估。在以往的政策分析领域，较为普遍的评估工具的标准主要是有效性、效率和公平这三个方面，而萨拉蒙将评价政府工具的标准归纳为五个方面：有效性、效率、公平性、可管理性、合法性和政治可行性。
有效性或效能是判断政府公共行动是否成功最为重要的标准，也就是我们经常所说的社会效益。有效性表明一项公共行动达到了目的，虽然成本也将成为一个考虑的重要标准，但是有效性常常可以独立于成本，如果一项公共行动没有达到预定的目的，即使所付成本很少，这项公共行动也没有任何意义。按照这项标准，最好的政府工具就是能够解决公共问题，达到其预定目标的工具。
但是，判断政府工具是否有效，有时很难判断。一方面由于很多项目本身的目的性就非常模糊，我们无法通过具体指标来评价某项公共行动是否成功或失败。另一方面不同的工具适应不同的环境，不同工具有不同的制度基础，我们不能简单地断定某一工具有效或无效。
有效性关注的是结果，而效率关注的是结果和成本的比率，最有效的政府工具不一定就是最有效率的工具。根据效率标准，最好的政府工具是能在收益和成本之间取得最佳平衡的工具。而政府工具的成本不仅仅包括政府的直接成本，即政府运用工具完成公共行动的成本，还包括其行动对象为接受公共服务或管制所需要付出的代价。
这里，公平性包含两层不同的含义：
首先是基本的公平，即在所有的主体间，收益和成本的分配或多或少要达到均匀，也就是我们通常所说的“多劳多得，少劳少得”。一种工具能够促进项目的收益在各个地区间的均匀分配，从基本“公平”的意义上来说，这样的工具可以被认为是公平的。
其次是再分配，即引导收益不均衡地分配给那些最需要的人们。根据这个观点，政府存在的一部分就是修正已形成的不公平。政策的研究者由此对分配项目和再分配项目进行了区分。分配项目实质上是在不同层次的接受者中进行公平的收益分配；而再分配项目针对弱势群体进行利益的倾斜分配。按照这一标准，最好的政府治理工具是那些能够满足公平要求的工具，如社会保险等。
最近的研究表明，在项目执行过程中管理问题逐渐变得越来越重要。工具越是复杂，所涉及的参与者越多，管理的难度就越大。虽然有些工具在理论上向我们许诺会带来更大的利益，但是实践上往往却会因为管理方面的原因而失效。正是基于这个原因，有学者甚至把可管理性作为项目设计的第一标准。如果按照这一标准，那么最好的政府治理工具是那些最简单和最直接的操作工具。
工具的选择还会受到政治可行性和公共行动的合法性的影响。例如，在选择工具时，首先要决定执行计划中涉及哪些行动者和利益，因此有哪些是最支持或者最反对计划的。很明显，一项政府工具即使效率很高，效果也很好，但是如果没有政治的支持，那么这项工具也不可能被采用。
除此之外，公民对一项公共行动合法性的认同程度也影响着政府工具的选择。比如，有些工具在公共权威或者公共资金的分配利用上比较能够促进行动者的责任感，而在一个民主社会里，这种责任感被赋予了较高的价值。因此，工具的选择在一定程度上能够反映人们看待他们付出的税收和他们得到的服务两者之间关系的程度。按照这一标准，那么最好的政府工具是最具有政治合法性的治理工具。
萨拉蒙的分析框架除了从评估标准这个单一维度对政府工具进行特质分析外，还建立了一个多维度的分析框架，即从几种主要的价值判断的角度，对政府工具进行多视角的分析，从而能更好地认识各种政府工具的利弊得失。由此，萨拉蒙又提出了强制性程度、直接性程度、自治性程度和可见性程度这四个分析维度。
强制性程度可以说是与一项政府工具体现出来的公共行动有关的最明显也是最常用的一个衡量尺度。强制性程度主要是判断政府工具限制个人和集团行为的程度。如果一项政府治理工具的强制性越强，那么个人和集团的自由活动空间就越少。经济学家认为强制性程度是一个重要标准是因为它实质上反映了一个工具在多大程度上影响了对市场机制依赖的偏离，而这种偏离通常被经济学家认为是不适当的。政治学家经常从政治体制特别是民主的角度谈论政府工具的强制性，认为政府的强制性越强，个人自由空间越少，个人自由越有可能受到侵犯。
虽然每一种政府工具在某种程度都有一定的强制性，但是每一种政府工具在强制性程度上还是有很大的差异。这一点我们从表1.2可以清楚看出各种政府治理工具在强制方面的特性：
表1.2 基于强制性程度的政策工具分类
在表1.2中强制性最低的是侵权责任、税式支出和公共信息。所有这些都要求个体采取自愿行动。例如政府发布的公共信息，可以选择接受与不接受。但是，如果公共信息通过教化（indoctrination）的方式来供给，那么这时公共信息是具有相当的强制性的。政府治理工具强制性越弱，有效性也可能会越差，很容易形成“上有政策，下有对策”，公平方面也会得不到保证，但是这种治理工具适应性较强，政治家也愿意接受该种治理工具。
强制性较为适中的是通过各种方式给予个体或团体以补贴或津贴，个体可以自由支配。而在其中，强制性最低的是凭单制，它直接给予补贴，让受补贴者自己选择是否去接受政府提供的补贴；稍具有强制性的是保险、政府公司、补助金、贷款保证、直接贷款和合同，这些工具在政府提供补助后都需要一定的反馈；而其中最具有强制性的是标准要求和矫正税，这些工具对于那些违反的人施加了一种潜在的压力。然而这些收费又具有一定的自愿性，因为人们仍然可以从事（或继续重复）被惩罚的行为，只要其承担罚款或者税收即可。这些强制程度较为适中的工具会产生很高的效率，因此新公共管理的很多措施，如“契约外包”、“让管理者管理”都属于这一类。但这种治理工具在有效性、公平性和政治合法性方面一般。
社会和经济管制的强制性较强，无论社会管制还是经济管制都是限制那些不是政府所期望的行为发生。政府治理工具的强制性越强，有效性越高，这样越容易实现再分配，因此公平性就强。但是由于政府要同时面临无数个体，因为会给政府的管理造成很大的困难。同样政府的治理工具成本也会很高，适应性环境的能力很差。
直接性反映的是在一个集体行动中，为共同实现目标而加入的行动实体的复杂程度。它包括两个重要的方面：首先，解决一个公共问题，实际上是由一系列单独的行动所组成；其次，这些不同的行动并不一定需要由同一个组织实体来进行。比如，对于一个公共服务的融资和其服务供给就可能分为两个单独部分，而每一部分都可以用公共的或者私人的形式来提供。这样，就产生了四种可能的公共服务的提供模式，如表1.3所示。
表1.3 公共问题解决的模式
在表中，提供者既包括政府，又包括私人，政府不仅有全国政府，而且有地方政府；私人不仅包括营利部门，而且包括非营利部门。融资方式既可以通过政府来融资，私人来提供和生产，也可以私人来融资金，政府付费。按照这两个标准，我们可以将公共服务的提供方式分为四类：A类表明公有公营（例如国防等）；B类表明公有私营（例如承包、租赁）；C类表明公营私有（例如政府向公民提供的收费物品）；D类表明私有私营（例如保安服务）。
同样，根据政府是否直接提供服务，将政府工具分为直接提供程度较高的工具、适中的工具、间接性较高的工具，如表1.4所示。
表1.4 基于直接性的政策工具分类
可见，政府工具越是间接性的，其获得政治支持的程度越高，自主性越高效率也会越高，适应性也越高，这表明政府间接行政有很多优势，例如：间接的治理工具可以让公民有更多的选择权，在公共服务提供者之间创造更多的竞争；间接行政让管理者有更多的自主权从而能够处理各种复杂的事情；最后间接行政有较大弹性，政府易于控制，因此其政治支持性也较高。不过其公平性和有效性会较差，同时由于涉及主体较多，不容易管理，这是很多政治家更愿意采取直接行政的原因。
政府的直接行政在有效性、公平性和管理性方面占有优势，而在效率性和适应性方面则较差，这也是现代政府遭受抨击最多的地方。
第三个衡量政府工具的尺度是自治性，即这种政府工具是利用已有的政府机构为公共提供服务，还是创建自己的机构为公民提供服务。越需要依靠政府机构来运行的政府工具，其自治性程度就越低。
例如，政府的工具利用市场来提供公共服务，则表明政府的这种工具是高度自治的。除市场之外，其他机制还包括税收系统、私人信用机制、法院系统，再扩大一些，包括地方政府和私人的非营利组织的网状系统。让这些现存机制介入公共行动是一个可行的、重要的选择，政府与其不得不建立一个独立的管理机构还不如利用这些现存机构。因此，在工具的自治程度和直接程度之间有一些重合。然而，并不是所有的自治性工具都是间接性的，同时也并不是所有间接性工具都是自治性的。如税式支出是自治性的，但它并不完全是间接性的；合同是间接性的但它远远不是完全自治性的。可以按照政府治理工具的自治性将政府治理工具作如下分类：
表1.5 基于自治性的政策工具分类
综上所述，政府治理工具自治性程度较高是那些利用非政府组织提供公共服务的工具，例如侵权责任、税式支出、矫正税、合同等，这些政府治理工具效率者较高，适应性较高，但是公平性和有效性都较差。相反，那些自治性程度较低的治理工具，则在公平性和有效性方面较高，而在效率、适应性方面较差。
第四个重要的工具维度是工具的可见性，它描述的是工具所需要的资源能否进入一般的政策辩论过程，特别是能否在预算过程中反映。那些可见性较强的政府治理工具往往是那些成本和收益比较清晰的工具，例如政府公司。那些可见性较弱的治理工具则是像管制这类政府治理工具，其成本与收益不容易计算。我们可以用可见性对政府治理工具进行如下分类：
表1.6 基于可见性的政策工具分类
通过上表可知政府治理工具可见性较强的是直接贷款、凭单制、政府公司、补助金、矫正税，这些项目通常非常容易在预算中反映出来，也经常是政策辩论的焦点。这样就能够保证效率和公平性，但是这些项目的适应性和政治支持度即可行性都比较差。因为，工具的可见性越强，采用它们的公共行动所担负的责任就越大。而那些可见性不强的政府工具通常能够获得政府的政治支持，这些政府治理工具包括：经济管制、社会管制、标准要求，保险等，但这些治理工具的效率、公平性并不理想。
工具的可见性对他们服务于公平目标的程度有重要的意义，因为在政治领域合法性是与公平目标紧密联系在一起的。因此，一个项目使用越多的可见性的工具，它就越接近服务于再分配的目标。相反，越多的特殊利益集团如油田主或大投资者谋求自身的利益，那么就会越倾向于使用不可见性工具。
20世纪80年代在西方各国掀起的“新公共管理”和“政府再造”运动，其所提倡的改革理念和改革措施给传统政府的管理理念和管理模式带来了深刻的变化，因此，“新公共管理”和“政府再造”运动通常被认为是对传统政府基本理论和运作框架的结构和重建。然而，从某种意义上来说，这场运动并没有动摇传统政府产生和存在的基础及政府作为一个特定组织的价值取向，且运动也没有打破原有政府职能的理论框架。因此，“新公共管理”运动给传统政府管理带来的深刻变化实质上更多的是政府工具的变革，是在原有职能的基本框架内，通过引入类市场机制和市场手段，来使政府更好地实现这些职能。因此，政府工具的理论分析途径，通过对政府工具的理性的、直接的、技术性的分析，为政府行为的研究提供了一个全新的、强有力的方法和视野，具有很强的实践运用意义。
萨拉蒙构建的工具理论研究框架，不仅从各个维度全面地研究了政府工具的属性与特点，而且运用大量各个国家的实践事例来分析工具运用中的运行机制及其所产生的问题，以及面对多样化的目标，工具的优缺点等，一方面从工具角度更好地分析了政府运作的新治理模式，也为新模式下政府的实际运作提供了可资借鉴的“工具箱”；另一方面为工具的理论研究提供了一个更为系统和完整的研究框架，把政府工具的理论研究又向前推进了一步。
在当前我国，加强对政府工具的研究，具有重要的理论和实践意义。随着市场经济的不断成熟和加入WTO，行政体制改革的深化以及政府职能的转变，政府治理模式以及行政管理的方式、方法和手段亟待创新。20世纪90年代以来，随着市场化进程的加速，我国公共管理尤其是政府管理的某些部门、领域、方面已尝试引入市场竞争机制，如政府采购制度，公共工程的招标投标，土地的有偿使用等；同时，目标管理、绩效评价、全面质量管理、合同聘任制等一类的工商管理技术以及社区治理、志愿者服务、公众参与以及听证会一类的社会化手段也逐步在公共部门的管理中推行。新的政府工具的引入正不断体现在我国的政府变革中，而目前国内学者缺乏对政府工具尤其是市场化工具、工商管理技术和社会化手段进行深入的理论研究和实证分析，不能为公共管理方式的创新提供理论基础以及提供行之有效的工具。因此，加强对政府工具的研究，概括、总结和提炼一系列在国内外公共管理中被证明是行之有效的政府工具尤其是市场化工具、工商管理技术和社会化手段，对促进我国政府管理方式以及管理方法、技术与手段的创新，推动我国行政体制改革和政府职能转变，提高政府管理的绩效及效率具有重要的现实意义。
从这个意义上而言，萨拉蒙的政府工具理论对我国政府工具理论的研究与实践都具有重要的借鉴作用。