经济援助

以色列有利地位的最明显指标是它从美国纳税人那里得到的美国外援的总数额。以2005年为例，美国给以色列的直接经济和军事援助达到了1540亿美元（2005年的美元价格），其中的大部分是由直接赠款而非贷款构成。 ^[1] 就像在下面所要讨论到的那样，实际的总数要大大高于这一数字，因为美国的直接援助条件是异乎寻常有利的，而且美国还提供给以色列不包括在对外援助预算中其他的物质援助。

因为对以色列此种程度的支持今天几乎不会受到质疑，所以人们容易忘记，现在的这种美以间的“特殊关系”，是在以色列建国数十年之后才出现的。在第二次世界大战之前，虽然美国领导人偶尔会在口头上表示支持犹太复国主义者建立犹太人家园的目标，但是没有哪位总统做出过很大的努力来推进这一目标。当哈里·S.杜鲁门（Harry S.Truman）总统决定支持联合国1947年的分治计划，并在以色列于1948年5月宣布独立后立即对它给予承认，他确实在支持建立犹太人家园中扮演了关键角色。但是，杜鲁门政府和艾森豪威尔政府也意识到，同以色列抱得太紧将会威胁美国与阿拉伯世界之间的关系，诱使苏联获得在中东提高影响力的机会。因此，在20世纪50年代期间，美国寻求在以色列和它的阿拉伯邻国之间走中间道路；美国给予以色列的经济援助是适度的，而且几乎不向以色列提供任何直接的军事援助。 ^[2] 以色列向美国购买武器的请求以及希望得到美国安全保证的请求，都被礼貌性地拒绝了。 ^[3]

这一时期华盛顿与耶路撒冷之间还有过数次尖锐的外交分歧。当以色列无视联合国的要求而在1953年9月修建一条运河，并从约旦河中引水的时候，约翰·福斯特·杜勒斯（John Foster Dulles）国务卿立即宣布美国终止对以色列的外交援助。威胁的效果立竿见影：以色列在10月27日同意停止引水计划，而美国的援助也随之恢复。 ^[4] 在说服以色列撤出在1956年的苏伊士运河战争中从埃及手中夺取的领土问题上，类似停止美国援助的威胁也起到了关键的作用。以色列总理戴维·本-古里安（David Ben-Gurion）明白，战争是领土扩张的机会，因此在战前就开始与英法两国——它们是进攻埃及的主要煽动者——进行讨论，建议以色列和伊拉克两家分割掉约旦、黎巴嫩的部分让给以色列，由以色列来控制西奈半岛的堤蓝海峡（the Straits of Tiran）。 ^[5] 由于英法两国正全神贯注于埃及身上，故而对这个大方案没有兴趣。但是本-古里安在以色列国防军征服西奈半岛后的几次声明——包括11月7日在议会的讲话——中认为，1949年的停战协议已然无效，以色列打算保留它刚夺取到的土地。当艾森豪威尔威胁说要停止所有一切给以色列的公共及私人援助时，本-古里安立即退让，答应“在原则上”撤出所占领的土地，以换取对以色列足够的安全保证。而后以色列在美国纠集对自己的支持，这场运动削弱了国会对艾森豪威尔的支持，导致他发表全国性的电视转播讲话来为自己的行动辩护。1957年春，以色列最终撤出了它所占领的那些领土，条件是保证它在加沙地带的边界安全以及在堤蓝海峡的自由航行权利。 ^[6]

20世纪50年代末，美以关系已经回暖，但在肯尼迪政府的时候，美国才真正第一次承诺以色列的军事安全。 ^[7] 事实上，在1962年12月，肯尼迪曾告诉以色列外交部长戈尔达·梅厄（Golda Meir），美国“在中东地区同以色列所具有的‘特殊关系’，只有同英国在一系列广泛的世界事务上的关系可以相比拟”。他接着说道：“我认为十分清楚的是，如果发生侵略以色列的事件，美国会来支持以色列的。我们有这样的能力，并且这种能力在不断增加。” ^[8] 此后不久，肯尼迪即在1963年授权出售给以色列第一批主要的武器——霍克防空导弹（Hawk antiaircraft missiles）。这一转变反映了许多战略考虑，如平衡苏联对埃及的军售、打消以色列的核野心，以及鼓励以色列领导人对美国的和平倡议作出好意的回应；但是，技巧娴熟的以色列外交、数位亲以顾问的影响，以及肯尼迪渴望维持的犹太选民和捐款人的支持，也同样在他的决定中发挥了作用。 ^[9] 霍克防空导弹的销售为另外几批武器交易打开了大门，其中最引人注目的是在1964年销售的两百多辆M48A式战地坦克。为了掩盖美国卷入这一军售行为中，限制这一事件在阿拉伯世界的反应，这些坦克是由联邦德国运送给以色列的，而联邦德国则从美国得到替代性武器。 ^[10]

然而，至于美国援助以色列的绝对数量，真正的突变是发生在随后的1967年6月的六日战争（the Six-Day War）。从1949年至1965年期间，美国每年对以色列的援助——其中超过95%是经济和食品援助——大约是6300万美元；而此后在1966年至1970年期间，每年的援助增加到1.02亿美元；1971年，美国的援助飙升到6.345亿美元——其中大约85%是军事援助；而在1973年的赎罪日战争（the Yom Kippur War，又称“十月战争”）中，援助的数量是1971年的5倍之多。1976年，以色列成为美国每年最大的外援接受国，而这一地位一直保持至今。这一时期对以色列的支持从贷款转为直接赠予，而其中的大部分则是美国的军事援助，而非经济或技术支持。根据美国国会官方的武器研究机构——国会研究处（the Congressional Research Service， CRS）——的克莱德·马克（Clyde Mark）的说法：“以色列更喜欢的是贷款而非赠款形式的援助，以避免有个美国军事代表团在以色列对赠款项目进行监督。自1974年以来，美国对以色列的某些或全部军事援助都是以贷款形式进行的，而美国则放弃贷款偿还的要求。从技术上来说，援助被称为贷款，但军事援助实际上就是赠款。”

以色列现在从美国得到的直接外援每年大约为30亿美元，这一数目大约占美国直接对外援助预算的1/6，约等于以色列国内生产总值的2%。在近几年里，美国给以色列的援助中大约75%是军事性的，剩余的部分则被分解为各种形式的经济援助。 如果按照人均国内生产总值来算，这种程度的外援等于每年向每个以色列人直接补贴500美元。与此相比较，处在接受美国外援第二位的埃及，每个人只得到20美元；而像巴基斯坦和海地这样的贫困国家的外援，平均每人则只分别得到5美元和27美元。 ^[11] 耶路撒冷与华盛顿同意从1997年开始逐渐停止美国对以色列的经济援助。自1999年财政年度以来，美国国会开始以每年1200万美元的幅度削减对以色列的经济援助。通过美国承诺每年增加6000万美元军事援助的平行方案，以及国会投票支持追加援助的一揽子方案，这一削减步骤得到了补偿。军事援助的平行方案和追加援助的一揽子方案，包括像提供支持实施1998年怀伊河协议（Wye Agreement）——在该协议中，以色列答应从西岸的部分地区撤出——的12亿美元，以及2003年帮助以色列准备伊拉克战争而额外增加的10亿美元美国对外军事财政资助。 ^[12]

每年30亿美元已经够慷慨的了，但这几乎不是全部的援助实情。就像上面所指出的那样，在规定的30亿美元中，以色列得到的大量其他好处都被略去了，因此，以上所说的美国对以色列的支持比实际上的支持打了很大的折扣。事实上，来自印第安纳州的民主党国会议员李·汉密尔顿（Lee Hamilton）在1991年告诉记者，以色列是得到援助的“实际量大大超过普遍引用的数字”的三个国家之一，他说每年的实际数额超过了43亿美元。 ^[13]

误差部分是因为以色列比大多数其他接受美国援助的国家条件更加优惠。 大多数美国对外援助的接受方，都是分四次来领取钱款，但是从1982年以来，美国的年度对外援助法案当中包括了一条特殊的条款，规定在财政年度最初的30天里得到它的整个年度拨款。 ^[14] 这就类似于在1月1日就拿到了全年的工资，因此就能够在将未花完的那部分钱花掉之前赚取利息。

由于美国政府通常是进行预算赤字运作，因此将全部援助即刻交付给以色列，就要求它预先借贷必要的欠款量；而根据国会研究处的估计：“为了提前一次性地支付这笔钱给以色列，每年借贷的资金所耗费的美国纳税人的钱达5000万至6000万美元。” 更有甚者，当以色列将未花完的那部分钱再投资到美国的短期国库券的时候，美国政府最终还要支付给以色列额外的利息。按照美国驻以色列大使馆的说法，提前向以色列支付美国对外军事财政资助，使得以色列在2004年赚取了大约6.6亿美元的额外利息。 以色列还同样接受“额外军品”（excess defense articles）——美国以免费或大幅折扣的方式提供给友好国家的剩余军事装备，而不受1976年《武器出口管制法案》（Arms Export Control Act）的常规限制。这一限制起初的限额是2.5亿美元——其中不包括舰只；但是，1990年11月5日的拨款法案，授权“一次性地”在1991年转让给以色列价值7亿美元的美国剩余装备。 ^[15]

类似地，美国对外军事财政资助计划通常要求美国军事援助的接受方把钱花在美国，以使美国国防工业的员工不会失业。然而，国会却在年度拨款法中给予以色列特例，授权它将接收到的美国军事援助的每4美元中的1美元，用于补贴它自己的国防工业。一份近期的国会研究处报告指出：“没有任何其他美国军事援助的接受方曾经得到过这种好处，从使用美国的资金进行采购的那些以色列国防工业公司所得到的收益，使得以色列国防工业获得了必要的经济规模并变得高度精密复杂。”到2004年的时候，作为一个相对的小国，以色列却成为了世界上的第八大武器供应国。

以色列也同埃及和土耳其一道，被允许将全部的美国对外军事财政资助资金用于应对当年的负担，而不用匀出部分钱来应对接下来的那些年份里的预期花费。根据美国审计总署（U.S.General Accounting Office， GAO）的说法，这种“现金流转”（cash flow）的融资方式，“允许一个国家比通常能够做到的订购更多的国防物资和服务，因为当一项合同签订时，必须保留较少的欠款” 。只要美国继续提供类似的援助数额，以色列就能够进行偿付，这种情况使得美国在将来减少对它的支持更加困难。而在更进一步的对资金控制方式上，美国援助的接受方通常要求的是美国对外军事财政资助贷款的到期支付，并给予同等的利息额；但是，以色列却被允许在它使用任何被贷出的部分款额之前，通过延期贷款的激活日期，这一程序减少了以色列所欠的山姆大叔的利息额。

引人注目的是，以色列是接受美国经济援助唯一不用解释援助的钱是怎么花费的国家。给别的其他国家的援助，是按照具体的发展计划来分配的：防止艾滋病、反毒、儿童健康、推进民主、改善教育等。但是，以色列却是一次性地得到直接的现金交付。 这种例外使得美国几乎不可能阻止以色列将得到的援助金用于美国所反对的目的，例如在西岸建立定居点。根据美国国会研究处克莱德·马克的说法：“由于美国的经济援助是直接按照政府对政府的预算授权方式拨付给以色列的，没有进行具体的项目会计，并且钱款是可替代的，因此无法弄清楚以色列是怎样使用美国的援助的。”

美国对以色列的另外一种形式的支持是贷款担保，这项担保允许以色列以较低的利率从商业银行借款，从而使得以色列在利息偿付中节省数以百万计的美元。20世纪90年代初，为了安置苏联犹太移民到以色列定居的花费而进行融资，以色列从美国请求得到的贷款担保大约为100亿美元。美国政府并不直接以贷款担保的形式提供资金——它只是在出现的那些玩忽职守的事件中才向私人放贷者进行偿付。而促成这些贷款担保措施的人则经常宣称，这样做不存在实际的费用，因而对美国纳税人来说也不存在实际的成本。然而，贷款担保确实存在预算上的影响和后果，因为国会必须拨付资金，以弥补基于现值的贷款期而估计到的可能损失。1992年贷款担保成本的估计值介于1亿美元至8亿美元之间。 ^[16]

华盛顿于2003年批准了第二轮的贷款担保，总额几乎达到90亿美元，以帮助以色列准备伊拉克战争，应对经济危机的延长，以及弥补因第二次巴勒斯坦人起义所导致的成本。由于在法律上以色列被禁止在被占领土使用美国的经济援助，因此，实际的拨付量是按照等于以色列估计的在定居点建设上所花费的数量而加以削减的。然而，这一削减量可能并不像听起来那么严重，因为它不涉及美国直接援助的减少，而只是迫使以色列对所借资金的一小部分支付稍微高一点的利息而已。

除了政府的补贴援助和贷款担保之外，以色列每年还从美国公民那里得到估计为20亿美元的私人捐款，其中直接支付和购买以色列的国家债券大约各占一半。 ^[17] 在美国的法律中，这些债券受到优惠对待；虽然这些债券的利息并不是免税的，但是国会特别将其从《1984年预算赤字削减法案》——该法案对低于联邦利率的其他债券进行额外的税收惩罚——的条款规定中加以剔除。 ^[18] 类似地，在大多数其他国家，私人慈善捐款是不能够减税的，但是根据美国-以色列收入税条约中的一项特别条款，许多给以色列的私人捐款却可以享受减税的待遇。

流向以色列的金钱对以色列总体经济的实惠一直以来都是至关重要的，但是美国公民的私人捐款也发挥了重要的战略性作用，这可以回溯到以色列独立前的时期。 ^[19] 以色列总理西蒙·佩雷斯（Shimon Peres）在他的回忆录中披露，来自海外犹太人——其中包括一些美国犹太人——的私人捐款，曾在20世纪50年代和60年代为以色列的秘密核计划筹得了资金。按照以色列新闻记者迈克尔·卡尔平（Michael Karpin）的说法，这一资金募集努力的协调者是亚伯拉罕·范伯格（Abraham Feinberg）——他是一位有着广泛社会关系的美国商人、慈善家和政治顾问；而据报道，捐款人还包括加拿大啤酒业巨头塞缪尔·布朗夫曼（Samuel Bronfman）以及罗斯柴尔德家族（the Rothschild family）的几位成员。然而，范伯格从未泄漏过那些美国捐款人的名字，他自己扮演的角色也从未得到过正式的确认。 ^[20] 今天，像以色列国防军之友（the Friends of Israel Defense Forces）这样的团体在美国募集资金，以“支持那些捍卫犹太人家园的男女青年士兵的社会、教育和娱乐项目及设施”。据报道，最近在纽约的一次餐会上募得了1800万美元，而这笔钱根据美国的法律可以减免税款。 ^[21]

来自美国公民的其他私人捐款，也用来资助被占领土旷日持久的殖民活动。人们期望这些给西岸定居点的捐款——其中包括那些通过美国慈善机构或其他“……之友”组织得到的捐款——不应免税，但是这样的限制从根本上来说却很难执行，而且过去的监控也很松散。 ^[22] 例如，为了保证美国捐给以色列犹太人代理处（the Jewish Agency for Israel）——这是一个帮助安置新到以色列人的准政府组织——的钱款所享受的免税地位，资助被占领土定居点的工作就从该代理处的定居点科室中剥离出来，转而分派给世界犹太复国主义组织（World Zionist Organization， WZO）中新设立的“定居处”这个部门。但是正如格肖姆·格伦伯格（Gershom Gorenberg）所指出的那样：“定居处只是承接以色列犹太人代理处所有服务的一个空壳机构而已……这一改变使得美国犹太人的慈善捐款，可以用来清理被占领土。同样的人在当场继续着同样的努力。” ^[23] 由以色列前刑事检察官塔丽娅·萨森（Talia Sasson）指导的一个官方的以色列政府研究项目显示，世界犹太复国主义组织——该组织得到全世界那些著名的犹太组织的支持——的定居处积极卷入到在被占领土上建立未经批准的定居点活动中，此时，这一问题的严重性得到了凸显。 ^[24] 更广泛地说，由于以色列慈善捐款的运作是美国税收当局鞭长莫及的，因此从犹太人和福音派基督教组织得到的捐款，一旦转给了以色列就难以监控。所以美国政府事实上不能够容易地决定在多大程度上对转而用于未经批准用途的私人捐款进行免税。 ^[25]

当人们意识到以色列并非一个贫穷国家，或者像阿富汗、尼日尔、缅甸和塞拉利昂那样遭受毁灭的国家的时候，所有这些慷慨捐赠就尤其引人注目。相反，以色列现在是一个现代工业国家。根据国际货币基金组织的资料，2006年它的人均收入在世界上排第29位；这一收入几乎是匈牙利和捷克共和国的2倍，实际上比葡萄牙、韩国或中国台湾要更高，远远超过任何拉美国家和非洲国家。 在2006年的联合国《人类发展报告》中，以色列排名第23位；而在英国经济学人信息部2005年的“生活质量”报告排名中，以色列则位列第38位。 ^[26] 然而，这个相对繁荣的国家却是美国最大的援助接受国，它每年从美国接受的援助总额，使美国对孟加拉国、玻利维亚和利比亚那些贫穷国家的支持相形见绌。甚至连一些更加狂热支持以色列的美国人都承认这种反常现象的存在。例如，美国以色列公共事务委员会的《近东报道》（ Near East Report ）前编辑米切尔·巴德（Mitchell Bard）和亲以的中东论坛（Middle East Forum）鹰派创办人丹尼尔·派普斯（Daniel Pipes）就在1997年写道：“由于以色列已经成为了一个其个人收入能够与英国比肩的富裕国家，因此美国提供给以色列的援助不再纯粹是基于短缺需要的原因。” ^[27]

为了以色列的利益，美国还承担了其他的经济负担，经常是作为说服以色列接受或实施与其邻国之间的和平协议所进行的努力的一部分。例如，作为1975年埃以脱离接触协议的组成部分，国务卿基辛格签署了一份谅解备忘录，美国承诺在危机事件发生的时候保证以色列的石油需要，为以色列提供估计耗费数亿美元的“额外战略石油储备”。 ^[28] 在1979年3月的埃以最终和平谈判期间，美国再次确认对以色列的石油担保，在那以后就静悄悄地不断进行重新担保。 ^[29]

最后，美国向以色列数个邻国提供的援助，至少部分地也是打算让以色列受益。埃及和约旦是美国对外援助的第二和第三大接受国，但其中的大部分援助钱款应该被看作它们表现良好的回报——具体而言，就是它们愿意同以色列签署和平条约。1974年，埃及从美国的援助中获得了7170万美元的援款，但是，随着西奈半岛第二阶段埃以脱离接触协议的完成，埃及在1975年和1976年（按照2005年的美元不变价值计算）分别得到11.27亿美元和13.2亿美元的援款。美国对埃及的援助在1978年达到23亿美元，在1979年猛升到59亿美元——这一年签署了埃以和平条约。开罗现在每年还从美国得到大约20亿美元的援助款。 类似地，约旦在1994年得到的美国援助是7600万美元，而1995年则只有5700万美元，但是对于1994年侯赛因国王决定签署和平条约，美国国会的回报是免除约旦所欠美国的7亿美元债务，并取消美国援助的其他限制。1997年以来，美国给约旦的援助一直是平均每年大约5660万美元。 ^[30] 美国愿意以这样的方式回报埃及和约旦，显示的依然是华盛顿对这个犹太国家的另外一种慷慨大方。 CilEXF3PMuvpQ6sHR5Bdw9H8OvUeNrplD9fcnh1+c1QKunFdBg+TdR6q3SLWNSwO