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张晓娟
民族乡是我国特有的少数民族自己管理自己内部事务的、依法行使当家作主权利的一种基层政权形式，是解决我国散杂居少数民族问题的一种较好的政治管理形式，是民族区域自治制度的一种必要补充形式。民族乡的建立和发展，在保障少数民族的权益，有效贯彻落实中国共产党少数民族政策，发展民族地区经济文化教育医疗卫生事业，推动民族地区民主改革和政治建设，实现民族团结，维护社会稳定以及国家和谐安定统一方面发挥了巨大的作用。然而随着民族乡的发展，其自身也暴露出了问题，且在城市化进程中面临“去与留”的两难选择。面对这样的问题，只有从本质上去重新认识民族乡，才能从根本上解决民族乡面临的问题。本文拟对新时期民族乡的性质及其地位进行研究。
民族乡自从在我国1954年宪法中被提出至2016年已存在了62年，是中国民族政策的重要组成部分。关于民族乡的建立与发展的研究、意义的研究、民族乡性质与地位的研究，以及随着城市化的进程，民族乡是否该升为民族镇和民族镇法律地位的研究等，学者们对民族乡政策存在的问题提出了一些对策。
沈林在2001年出版的《中国的民族乡》一书中，比较全面和系统地研究了我国的民族乡制度。沈林认为民族乡作为一种解决中国问题的政治形式，是中国的国情决定的，并且是在解决中国的民族问题的过程中逐步形成以及被完善的，作为解决国内民族问题最好的形式之一，它非常具有中国特色。沈林和其他学者一样，在民族乡制度的形成和发展方面都以民族乡的建立背景、确立过程以及民族乡恢复重建的过程为重点。覃乃昌在《关于民族乡的几个问题》、金炳镐在《有关民族乡的几个理论问题》等文章中，也都着重叙述了民族乡的建立过程，还有改革开放后恢复重建的过程，并对民族乡的意义进行了阐述。
民族乡政策虽然有效地解决了国内的一些民族问题，然而在具体实施的过程中也遇到了不少问题。这些问题主要集中体现在因民族乡性质与地位不明确、政策主体不明确等导致的政策贯彻力度不够等方面。面对出现的这些问题，究竟要如何完善民族乡政策，又要怎样改进民族乡工作呢？学者们也提出了自己的见解。覃乃昌在《关于民族乡的几个问题》一文中，对民族乡建立以及发展过程中的主要政策进行了梳理，并提出建议：“在宪法和法律中明确民族乡性质”“修改《民族乡行政工作条例》”；沈林在《关于民族乡理论与实践的几个问题》中，又一次对我国民族政策面临的许多困难和问题，从原因到现象再到建议，进行了全面的分析，他提出要加强民族乡的法制建设，并提出了制定一部《中华人民共和国民族乡条例》的呼吁；晏路在《关于我国民族乡经济社会发展的思考》中表示，“应尽快制定《散居少数民族权益保障法》，切实促进散居少数民族特别是民族乡的法制建设”。
随着城市化的推进，20世纪90年代曾掀起了民族乡撤乡建镇、建民族镇的热潮，然而1992年国务院发布了《关于停止审批民族镇的通知》，民族乡建民族镇的现象戛然而止。一方面民族乡要跟上城市化的步伐，另一方面民族乡在升为非民族镇之后不能继续享有民族乡的待遇，因此许多民族乡由于不愿放弃优惠政策而停止建镇进程，民族乡的发展受到了阻碍。周翔宇在《民族乡撤乡建镇困境》中提出，农村散居少数民族地区要想经济发展，民族乡小城镇化建设是必经之路，同时也是我国城市化进程中不可或缺的重要组成部分，但是民族镇法律地位不明确等问题已经成为民族乡小城镇建设中的一个障碍；牛志民在《民族乡模糊性法律地位的影响及对策》中表示，民族乡城镇化进程中出现撤并不规范的现象，实则是由民族乡法律地位模糊而导致的。解决这个问题最理想的途径，他认为应该在法律中明确规定民族镇的地位和性质，制定《中华人民共和国民族乡（镇）法》，以便全面发挥民族乡（镇）的价值。
除以上学者外，还有许多学者在做着关于民族乡方方面面的研究，不断有新的研究论文与文献出现，对民族乡的理论认识与实践研究都在不断深入，所讨论的问题更是涵盖了民族乡具体工作的各方各面，也对国家相关政策提出了建议。但是，虽然研究的人数与研究文献越来越多，对民族乡政策的问题以及对策的研究越多，越应该回归到本质问题上，即民族乡的地位及性质上，这会更有利于解决眼前的问题。正是在此背景下，本文尝试从民族政治学视角，考查新时期以来我国民族乡在现实生活中所呈现出的性质、地位变化及其变化的内在原因。
1.学术意义
此前学界有关民族乡性质和地位的讨论，主要从法学、民族学的角度入手，其研究成果虽有助于加深我们对民族乡的历史形成、发展演变和现实意义的认识，但是由于学科视角所限，已有研究成果尚不足以解答我国民族乡在当下社会发展中所遭遇的制度困境和现实问题。本文尝试从政治学特别是民族政治学视角切入，不仅考虑民族国家的一体化建设，也考虑地方少数民族族群政治的现实发展。因此，本文将有助于推进学术界对于民族乡性质和地位的认知与思考。
2.现实意义
本文梳理了民族乡政策的发展历程，归纳了执行民族乡政策取得的成就和历史经验。在新形势下，民族乡政策面临着新情况和新问题，此时民族乡的去与留的问题实质上也就是民族乡地区如何发展的问题，在这样的背景下，应对民族乡的性质和地位进行再讨论。本文通过研究当下民族乡的性质与地位，从本质上揭示存在的问题，提出相应的对策，希望能为我国民族政策的完善以及促进民族乡社会经济繁荣稳定提供参考。本文不单单讨论民族乡的“去”与“留”，而以民族乡的地位以及性质的讨论为主线，对民族乡如何发展提出对策。
1.研究方法
①文献研究法。本文通过文献资料，获得相关的理论和资料，阅读涉及民族乡以及民族乡的性质与地位的著作和论文，吸取学术先贤的理论营养充实本文。
②比较研究法。本文通过与过去民族乡的性质与地位的比较研究，得出新时期民族乡性质与地位的变化方式以及民族乡在新时期遇到的问题及解决建议。
2.创新点
①研究视角方面，以往的研究主要从法学或民族法学角度对民族乡的性质和地位进行探讨，本文则从民族政治学入手，在研究视角和分析思路上，这是一种创新。
②在研究结论或者观点预设方面，以往的研究主要认为民族乡是国家制度安排中的一个环节，其困境在于制度设置不健全。本文更强调民族乡在当下遭遇的困境，既有制度安排存在的盲区，又与我国现实发展特别是民族地区现实发展的诸多社会问题交织，包括随着我国现有民族理论和民族政策的推行，民族乡的经济性工具意义正在被凸显和强化，而在维护民族平等与团结的社会价值下其被不断遮蔽等。
沈林曾在《中国的民族乡》一书中这样写道：“中国的民族乡是指在相当于乡的少数民族聚居的地方建立的一级国家政权，或者说民族乡是中国在不具备实行民族区域自治条件的少数民族较小的聚居地方建立的由少数民族自主管理内部事务的乡级基层政权。民族乡是解决中国散杂居少数民族问题的一种特殊政治形式，是我国民族区域自治制度发展和完善的结果。”
1954年《中华人民共和国宪法》规定：“县、自治县分为乡、民族乡、镇。”
这说明民族乡是中国的一级政权组织形式。同时还规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治”
，“自治区、自治州、自治县都是民族自治地方”
，说明民族乡虽然是在少数民族聚居的地方建立的政权组织形式，但是不属于民族自治地方。
1.民族乡提出的理论背景
我国民族乡政策是我国民族政策重要的部分，而我国解决民族问题的指导思想是马克思主义民族理论。“马克思主义民族理论是指以辩证唯物主义和历史唯物主义的世界观和民族观为指导的科学的民族理论学说。”
马克思主义民族理论认为民族是一个历史范畴，它的形成、发展和消亡都有其客观规律；各民族间的差别是产生民族问题的基本因素，而民族问题的本身是发展总问题中的一部分，不能孤立地得到解决，要高度重视和处理民族问题，充分认识民族问题对社会发展的影响和反作用；在民族政策方面，马克思主义认为国家的集中统一和民主是解决民族问题的必要条件，各民族共同繁荣是社会主义在民族政策上的根本立场，而民族区域自治是解决多民族国家民族问题的普遍原则。马克思主义民族理论对民族的定义和看法，以及解决民族问题的方法论成为中国民族乡政策的理论来源。
2.民族乡提出的政策背景
在马克思民族主义理论的指导下，中国共产党的民族政策始终围绕着民族平等、促进民族团结、保障少数民族利益进行。民族区域自治政策的实施是最好的印证。在1954年宪法明确规定民族乡是非民族自治地方的乡级基层政权之前，民族乡作为乡级自治区存在。自1922年党的二大宣言提出民族自治的主张以来，中国共产党以及中国各民族致力于将少数民族自己管理自己事务的权利落到实处，1931年《中华苏维埃共和国宪法大纲》中就已经提出了少数民族可以建立自己的自治区域。1938年10月，毛泽东在中共扩大六届六中全会上做的报告中明确提出民族区域自治的主张。1949年9月，中国人民政治协商会议鉴于我国具体的国情，经人民政协的讨论决定建立单一制国家，同时考虑到在长期历史实践中形成的复杂的民族关系，决定在尊重少数民族自治权利的基础上建立少数民族自治区。于是，民族区域自治制度被正式确定下来，民族自治区以专区级、县级、区级、乡级划分。同时，在还未具备实行民族区域自治条件的民族杂居区建立民主联合政府。经过几年的实践，在参考一些现实因素后，1954年宪法中明确将民族自治地方明确划分为自治区、自治州、自治县三级，同时民族乡的行政地位也被明确下来。
3.民族乡提出的社会背景
我国少数民族人口多，民族多，同时各少数民族之间差异大，人口数相差悬殊。1954年宪法颁布后，相当于县级、州级和省级的民族聚居区域先后建立了民族自治地方。但是中国为数更多的民族聚居区域因为地方小、人口少的现实因素，不能建立民族自治地方以自己管理自己的民族事务。为解决中国散杂居少数民族问题，照顾散杂居少数民族的利益，促进民族团结与稳定，加快当地经济发展，缩小地区间经济发展水平差异，进而实现社会同步发展，于是在相当于乡的少数民族聚居区纷纷建立起了民族乡。
1.民族乡的曲折发展（1954—1978年）
1954年宪法确立民族乡的行政地位后，1955年12月国务院发布的《关于更改相当于区的民族自治区的指示》《关于改变地方民族民主联合政府的指示》《关于建立民族乡的若干问题的指示》3份文件，贯彻了1954年宪法的规定，我国民族乡建设迎来第一次快速发展，相当于区的民族自治区调整改建为民族乡的工作、地方民族民主联合政府的撤销与改建为民族乡的工作共同开展。同时，一些全新的民族乡也建立起来，到1958年，中国改建和新建的民族乡包括民族区、民族镇有1300多个。1954年至1958年，是中国的民族乡建立最快、发展最好的时期。但好景不长，中国在急于求成的“左”的思想影响下，“大跃进”和人民公社化运动席卷全国，民族乡也未能幸免，民族乡被撤销、改变直至在公社化运动中消失。在意识到“大跃进”和人民公社化运动给中国各个领域带来严重影响和破坏后，1960年9月中共中央提出要对国民经济进行调整，并在1961年1月提出“调整、巩固、充实、提高”的方针，虽然未能从根本上纠正“左”的错误，却也在这个时期恢复了民族乡。但是，“文化大革命”开始后，“左”的思想被推向极端，民族问题完全被混为阶级和阶级斗争问题，许多刚刚恢复不久的民族乡又被撤销，民族乡政策遭受重创。
2.民族乡的重建与发展（1978年底至今）
1978年，随着中共十一届三中全会的召开，一切复苏起来，民族工作也得以恢复。1979年10月，中共中央、国务院批转了国家民委《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》，强调要切实保障杂居以及散居少数民族的平等权利。1982年颁布的新宪法恢复了1954年宪法对民族乡的规定。在做了一些基础性的准备工作之后，国务院出台了民族乡政策恢复具体措施，即在1983年12月，发布了《关于建立民族乡问题的通知》，相当数量的民族乡恢复并建立起来，同时也有一些新的民族乡建立起来。到1987年时，我国已经建立了1500多个民族乡。这些民族乡不仅依照国务院关于民族乡工作的通知，恢复和建立民族乡，而且在具体的实践中，不断探索，创造了完善民族乡制度的办法，为民族工作的有效开展提供经验，民族乡工作不断规范化、法制化。这个时期发展得较好的少数民族乡有了更高的政治诉求，掀起了民族乡建制为镇的高潮，民族乡纷纷改建制为“民族镇”，有的改建为镇。可是，国务院在1992年发出了《关于停止审批民族镇的通知》，民族乡改建为“民族镇”戛然而止，这个通知在实际层面将民族乡改建为“民族镇”的途径看作违宪。对“民族镇”的限制并不影响民族乡工作的整体发展。在总结民族乡工作经验的基础上，国家开始起草关于开展散杂居少数民族工作的法规，经过有关部门联合调研考察，以及广泛地征求意见和反复协调，前后历时8年，1993年9月，《民族乡行政工作条例》终于被国务院发布面世。《民族乡行政工作条例》出台后，地方性法规也得到进一步的深化配套，我国各地制定和出台了许多以保护少数民族或散居少数民族为目的的地方性法规。随着相关法律法规的建设，截至2004年，全国共建立民族乡1248个，其中民族镇59个。
民族乡相关法律法规的建设涉及面广，但尚未形成成熟的体系，再加上民族乡在数量上、性质上的不断变化，为了适应民族乡的发展，现在以及未来至少几十年内，完善民族乡法律法规体系是民族乡工作的一项重要内容。
民族乡自1954年确立了行政地位以来，它的发展起伏不定，直到20世纪90年代开始民族乡的发展才进入比较稳定的时期。民族乡在中国共产党的领导下，坚持马克思主义与中国现实相结合，用科学发展观来解决民族乡政策实施中的问题，致力于民族乡政策法制的健全，从而使民族乡的作用得到了充分发挥。民族乡政策实施取得的成就不可否认，然而，经过半个多世纪的实践，特别是改革开放以来的快速发展，由于政策本身的有待完善以及一些其他外部的原因，我国的民族乡建设也遭遇了一些新问题。
从民族乡政策的制定看，有民族乡性质与地位不够明确和民族乡法律体系不健全两大问题。1954年《宪法》明确规定：“省、自治区分为自治州、县、自治县、市”
，“县、自治县分为乡、民族乡、镇”
。这虽然明确了民族乡基层政权组织形式的行政地位，但它特殊在哪儿，并没有规定，模棱两可的民族乡政治界定给民族乡工作带来困难。另外，以《民族乡行政工作条例》为代表的民族乡法制体系仅涉及民族乡的行政管理领域，对民族乡的合并、撤销等方面并未涉及，缺乏专门且完整的民族乡法。
从民族乡政策的执行来看，民族乡政策的执行主体不明确，民族乡政策的执行主体应该是各个民族乡的人民政府，但因为政策未明确规定，且我国政府机构庞大、重叠，导致乡政府没有集中的权力和责任对民族乡负责。民族乡政策的执行力度不强，一方面是因为法律不健全导致法律强制力不够，另一方面是大部分民族乡的经济水平都偏低，政策执行受阻，还有就是民族乡政策与民族乡现状脱离，因为民族乡法律没有预见性，在执行中难以发挥作用。
另外，还没有民族乡政策的评估标准。民族乡政策评估可以检验政策执行的效果，以此来确定政策的实际作用并改进。然而民族乡政策评估标准的缺乏，直接导致民族乡政策在执行过程中没有督促力。政策评估是“政策过程的一个重要环节。只有通过政策评估人们才能够判断一项政策是否收到了预期效果，从而决定这项政策是应该继续、调整还是终结；同时，通过政策评估，还可以总结政策执行的经验教训”
。
民族乡建立的初衷是通过保障散杂居少数民族当家作主的权利，促进散杂居少数民族聚居区政治、经济、文化、卫生等事业的发展，从而保障民族平等，促进民族团结与稳定。随着城市化进程不断加快，民族乡的经济诉求与日俱增，在“控制大城市，多搞小城镇”
的发展思路下，虽然宪法或者任何法律没有民族镇的规定，民族乡为了获得更多的国家发展资金和开发项目，在20世纪90年代掀起了撤乡建镇的高潮，针对这种现象，1992年国务院发布了《关于停止审批民族镇的通知》，这个通知实际上将民族乡改建成民族镇的行为视为违宪行为。根据国家相关政策规定，民族乡撤销后只能改为普通的镇，而不能改为民族镇，且不再享有民族乡所享有的民族政策优惠等待遇。很多民族乡因为不愿意放弃民族乡的待遇而不愿改制为镇，另一方面民族乡又想改制为镇，跟上城镇化的脚步，想从城镇化进程中谋取自己的一份利益。因此，在现实生活中，一些民族乡已经具备“镇”的发展水平，却仍然保留着民族乡的头衔。造成这种名不副实的原因是复杂的，但总体而言主要出自两个方面，从中央来看，国家不承认“民族镇”；从地方而言，基层政府又不愿抛弃“民族乡”这一内含优惠的政治符号。正因为如此纠葛，才滋生了这么多的讨论。但是，民族乡的“去”与“留”的问题至今仍未有实质性的解决方案。
民族乡在当下遇到的问题，无论是民族乡政策自身的不足还是城市化进程中民族乡的发展困境，都没有好的解决办法，因为在新的时期，民族乡的性质与地位发生了改变，要想解决问题，就要抓住当下民族乡的性质与地位，以此为起点，逐步加以解决。
1954年宪法规定民族乡不是一级自治地方，是一级政权组织形式，但又不同于一般的乡。民族乡虽不是民族自治地方，但与民族自治地方有很多相同点。民族乡与民族自治地方产生在同一历史时期，是在同一历史条件下结合中国实际，以维护祖国统一，加强民族团结，保障少数民族当家作主的权利为目的而产生的。民族乡维护着散杂居少数民族的利益，实质就是维护少数民族的利益。民族乡与民族自治地方的政策理论指导相同，都源于党的民族区域自治理论和政策。从这两方面看，民族乡和民族自治地方的性质是一样的。但是，宪法赋予民族自治地方自治权，民族乡只有相关法律法规赋予的自主管理内部事务的权利，并没有自治权。所以，总的来看，民族乡是拥有非自治权的基层政权组织。
民族乡是基层政权组织，但不全同于一般的基层政权。虽然民族乡与一般的基层政权有着同样的性质与职能，但是民族乡与一般的基层政权组织也存在着差别。从建立基层政权组织的主体民族来说，民族乡是以一个或者两个少数民族为主体民族，一般的基层政权组织则是以汉族为主体民族。从政权组织的自主性来说，民族乡有更多的自主性。《中华人民共和国宪法》规定：“民族乡的人民代表大会可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施。”
所以，民族乡与一般的基层政权组织的区别在于宪法赋予了民族乡一定的自主权，而这种自主权实际上是带有自治性质的。
从这两方面可以看出，民族乡是带有民族区域自治性质的基层政权。
1954年宪法确立了民族乡的行政地位之后，民族乡的性质在政策层面并没有变动。在这里，讨论的是民族乡的性质在实践发展层面的变化。
1982年颁布的新宪法恢复了1954年宪法对民族乡的规定。在做了一些基础性的准备工作之后，国务院出台了民族乡政策恢复具体措施，即1983年12月国务院发布的《关于建立民族乡问题的通知》，此后相当数量的民族乡恢复建立起来，同时也有了一些新建立的民族乡。这些民族乡在改革开放的大潮中也得到了前所未有的发展，为了政治上的诉求，一些民族乡纷纷改建制为镇，有的改为“民族镇”。针对当时民族乡改建制为“民族镇”这一现象，国务院于1992年发出了《关于停止审批民族镇的通知》，即将民族乡改建制为民族镇的行为视为违宪行为，改建制为“民族镇”活动戛然而止。“民族乡”虽然是“乡”，但是经过30年的发展，不少“民族乡”事实上已经达到了“镇”的水平。这些已发展到“镇”的水平的民族乡仍旧保留“民族乡”的称号，带着“落后”的帽子，呈现某种程度的“名实分离”。也就是说，现在的民族乡在实践发展层面与以前的民族乡已经产生了很大的不同，现在的民族乡很大一部分已经具备了相当于“镇”的发展水平，决定了其性质在实践层面已经不是“乡”，而是“镇”。
有关民族乡性质的“再讨论”，是对此前民族乡性质地位的再思考。民族乡的不断发展以及取得的发展成果是民族乡性质变化的根本原因。不论是在抗日战争时期我党在陕北根据地建立的民族乡，还是1954年被写入宪法的民族乡，它都是我党出于民族平等、民族团结以及民族稳定的考虑而设立并发展沿用的。但是现在时代不同了，和平与发展是当今世界的两大主题，在中国，和平与稳定对老百姓而言已经习以为常。在城市化进程的推动下，以及在全面建成小康社会的奋斗目标引导下，民族发展问题成为当下中国解决民族问题的关键部分。因此，当下在给民族乡定位时，已经不再只考虑民族团结与民族稳定，“民族发展”实际上已经作为一个变量和标准被带入进去，也因此，民族乡的性质在实践发展层面已经发生了很大的不同。
民族乡是民族区域自治制度的重要补充形式，是有效地带领散杂居少数民族发展经济、提高生活水平的制度，是各族人民全心全意拥护的能够保障散杂居少数民族同胞当家作主权利的基层政权组织形式。但是随着中国在各方面的发展，特别是市场化以及城市化的推进，民族乡人民的利益诉求发生改变，民族乡的地位也随之变动。
民族乡是民族区域自治制度的重要补充形式，是带有民族区域自治性质的基层政权。这是民族乡建立之初的政治地位，现如今也是如此。但是，在当下的实际中，民族乡的政治地位并没有完全体现。原因是多方面的：一是我国的民族政策理论以及民族政策在过去的几十年里都得到了很好的执行，其取得的成果，如民族平等观念深入人心、各民族团结共同繁荣，基本上解决了民族间歧视的问题。也就是说，现在的少数民族已经不用像以前那样，全权通过民族乡这样的民族政策来保障自己当家作主的权利。二是民族乡人民的经济教育文化事业得到良好的发展，民族乡政策带来的优惠已经满足不了他们的发展需求。以前的民族乡政策主要是强制保障少数民族当家作主的权利，带动散杂居少数民族经济教育文化卫生等方面的发展，而现在的民族乡已经成为民族乡人民在自己的权益受到侵害时寻求保护的最低防线。
从经济角度看，民族乡建立是为了拉动散杂居少数民族的经济发展。民族乡借力于民族乡政策带来的优惠，结合自己民族乡的特点发展经济，虽然起点不同，发展的模式不同，但民族乡的经济都取得了发展。现在，对民族乡的经济地位存在两种看法：一种是民族乡的经济地位提高了，另一种是民族乡的经济地位降低甚至没有经济地位。两者存在的差异在于民族乡的发展状况。一些民族乡在民族乡的体制下，积极开发自身的优势资源，比如发展与民族文化相关的旅游文化产业，经济发展得好，尝到了民族乡的“标签”带来的好处，民族乡的经济作用发挥得好，自然经济地位也就高了。一些民族乡因为地理环境等原因，不能很好地发挥自己的区位优势，需要国家财政的扶持，而在城镇化进程加快的今天，作为“乡”能争取到的资金和项目已经不能满足发展需求，民族乡的“标签”被视作一种障碍。
民族乡建立之初，民族乡地区的公共事业是相对落后的。而在民族乡政策的实施下，民族乡的各方各面得到了较好的发展，现在的民族乡建设是我国全面建成小康社会的重要组成部分。民族乡虽然在不断地发展，但是因为一些历史和现实的原因，各方面都相对落后，因此民族乡建设好了，实际上离我国的全面建成小康社会的目标也就更进了一大步。民族乡的数量多、分布广，决定了民族乡建设是我国城镇化建设不可或缺的组成部分，忽略民族乡小城镇建设的城镇化建设是有缺陷的。民族乡政策保障散杂居少数民族当家作主的权利，是解决民族问题，促进民族团结的重要举措。它的有效执行，为中国创造和谐社会贡献了力量。在恐怖主义、极端民族主义不断的今天，民族乡政策在一定程度上有效地缓和了民族矛盾。
从民族乡建立到今天，它在维护祖国统一，加强各民族团结，促进社会主义民族关系发展，保障散杂居少数民族当家作主的平等权利，促进民族乡经济发展以及公共事业迅速发展的目标贯穿始终，在中国共产党民族平等、民族团结、各民族共同繁荣的民族政策下，取得了明显的优秀成果。然而，民族乡的发展也遇到了一些问题，在城市化进程加快的背景下，民族乡的发展不断发生着变化，从而衍生出一些迫切需要被关注和解决的问题。如上文分析的那样，民族乡在当下遇到的问题主要来自政策本身的缺陷以及社会背景的变化，以及民族乡自身发展需求的改变，而要解决这些问题，就要从民族乡的性质与地位入手，从根本上解决民族乡在当下遇到的问题。笔者认为，可从以下几个方面着力：
民族乡政策是我国民族政策中非常具有特色的政策之一，民族乡政策产生于民族区域自治制度的施行，因此民族乡理论也是来自民族区域自治理论，并没有独立的理论指导。虽然在宪法中有关于民族乡的规定，但是民族乡工作是具体的工作，且民族乡之间差异大，在开展民族工作时往往因为没有直接对应的理论指导，只能随着大流盲目向前。民族乡理论不发展，会制约民族乡工作的开展。在民族乡的理论研究过程中，要结合实际，用科学的手段和方法，坚持马克思主义民族理论，实事求是地直面中国的现实问题，不断发展中国民族乡理论。其中，最重要的是重新定位民族乡的性质。也就是说，以前国家在给民族乡性质定位时，出发点和依据是民族团结和民族稳定。但是现在时代不同了，当下在给民族乡定位时，我们不仅要考虑民族团结，还要将“民族发展”作为一个变量和标准带入进去，用发展的眼光来协调民族团结和民族稳定。
一方面，从宪法、法律、法规中看，我国对民族乡的相关规定不算少。但是对民族乡的性质、地位以及民族乡政策该如何执行、评估是没有规定的。依法治国是我国的基本国策，民族乡工作法治化建设符合中国的基本国情。要不断充实民族乡法律法规的内容，法律法规对民族乡规定的内容不仅要包含行政工作方面，在公共事业管理、少数民族宗教信仰以及文化，还有民族乡的性质地位方面也要有明文规定。笔者认为，制定独立专门的民族乡法是实现民族乡工作法制化建设的关键一步，专门的民族乡法也是我国民族法律体系不可或缺的一部分。另一方面，根据以上对加强民族乡理论建设的研究，应该用发展的眼光来协调民族团结和民族稳定。照此逻辑，“民族乡”演变成“民族镇”是大势所趋，国家要做的不是逆流而上，因循守旧，而是要因势利导，承认和规范民族镇的性质及其当下和未来的有序发展，并重新确立民族乡的性质定位。理想的路径，是从国家层面出发承认民族镇的性质定位，并出台相应的政治和指标体系，评价何为民族乡，何为民族镇，以及二者在权益优惠方面的异同。
从目前已有的民族乡建设来看，在“保障权利”方面已经有了较为完善的制度和措施，但在“实践发展”方面，仍有待继续完善的地方。有民族的存在，就会有民族差异存在，而民族差异是产生民族问题的基本条件。因为历史与现实的原因，各民族发展水平不一，导致了各民族在实际生活而非观念上的不平等，加上民族间交往和文化交流增多，也产生了一些新问题，城市化进程的加快使人员流动加快，产生了更多的散杂居少数民族。要想实现民族乡的各民族共同发展，协调发展，并且巩固已建立的政治制度和取得的政治成效，必须依靠较为完善的发展政策和发展措施，即新时期的民族乡制度建设，应当用更为完善的经济发展制度措施，来反哺此前已经得到较好落实的政治制度措施。二者齐头并进，最终实现民族乡制度的完善和发展。
民族工作的开展离不开民族乡工作的有效推进，做好民族乡工作的重要性无须重复，但在现实生活中，对民族乡工作的重视不够。各级党委和政府对民族乡的认识事实上相当有限，又因为民族乡与民族自治地方的特殊关系，各级政府往往重视民族自治地方而忽视了民族乡工作。我国的民族乡在国家的扶持下以及自身的积极努力下，多数已经得到了很大的发展，拥有相当于“镇”的发展水平，但是有不少的民族乡因为各方面原因发展仍然落后。全面建成小康社会，我们不能落下任何一个成员。因此，各级政府和领导带头重视民族乡工作，民族乡人民才会对自己的民族乡有信心。同时，在民族乡的工作中，民族乡的经济性工具意义被凸显和强化是必然趋势，但是维护民族平等与团结的社会价值不能被遮蔽。
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