序言

当前各国财税体制面临重大变革压力。冷战结束后，全球尽享“和平红利”，跨国投资迅速增加、国际贸易规模急剧扩张、原东欧社会主义阵营各国纷纷开始国内经济改革，国际经济与贸易的分工出现新格局，并逐渐形成了两大重要国际趋势。一是经济全球化，各国深深卷入其中，推动了新的国际分工体系和价值链。在此过程中，西方国家创新体系优势明显，增长较快，对外投资和贸易加速带动创新扩散和技术转移，并在新兴国家和发展中经济体形成了巨大的产业链，呈现出国际贸易反向流动的潮流；发展中经济体在全球化潮流裹挟下，借后发优势，纷纷加入WTO、欧盟、欧元区等，或与周边大国签订自由贸易协定，加入国际分工和竞争，竞争力不断提高，并走向现代化，对战后形成的国际秩序提出新问题，同时对国际反避税与税基侵蚀行动提出了新要求，各国进行财税体制改革的压力陡增。二是经济数字化，各国财富创造出了新的价值形式，大型数字产品和服务提供商利用创新优势，跨国经营、跨国避税，引起各国广泛注意，凸显出传统财税管理体制亟待改革。这两种新趋势对于各国中央政府的财税改革提出了新挑战。与此同时，美国和欧盟等主要国家和国家集团经济增长缓慢，财政增收困难，经常性支出赤字高企，债务累积规模剧增、负担越来越沉重，其中美国联邦财政年均赤字率维持在3％以上，赤字规模大、债务余额增加快，加上长达十多年的反恐战争直接支出数万亿美元，在经济大衰退爆发至今，联邦债务总额翻了一番多，余额高达21万多亿美元，为美国GDP的100％以上，公众持有债务的GDP占比从36％左右，增长到75％以上，财政风险急剧加大；而且税制竞争力下降，加上新兴国家和发展中经济体的有力竞争，美国等财税体制变革，面临越来越大的外部压力。

欧盟的财税改革既有内部动因也有外部压力。冷战结束后，欧盟一体化进程加快，原东欧社会主义阵营国家纷纷加入欧盟、放弃本国货币而采用欧元，同时为了应对世界经济的不确定性，欧盟在财税制度建设方面也出现了逐步走向统一的趋势；由于当前欧盟并无统一财政、也无统一税制，爱尔兰等国又以低税率保持竞争优势，西班牙、意大利等国增值税缺口较大，这些客观上都不利于欧盟走向更紧密一体化，欧盟单一增值税区域建议预示了财税统一大方向。而美国联邦税改在对欧盟造成压力的同时，在当下也提供了机遇，即欧盟致力于维护税收政策主导权。欧盟即将在2022年出台统一的增值税政策，但目前无法将其权力凌驾于成员国税收政策之上，调整有关政策是为了应对跨国公司的激进避税策略，但仍旧主张成员国通过税收协定解决争端，2017年通过了解决有关税收协定解释争议的新条例。

一、欧盟单一增值税区域建设方案是近25年来最大的改革举措。2017年10月4日，欧盟委员会提出了单一增值税区域（Single EU VAT area）的基本原则和主要改革建议，目的是完善当前的增值税制度、加快增值税制度现代化，避免增值税滥用造成财政收入流失；简化企业在欧盟单一市场的经营规则。同时设定了实现欧盟单一增值税区域的日程，其中在2018年将制定欧盟增值税指令，推进有关权威框架的全面技术规范；争取在2022年开始运行单一增值税区域。目前将主要致力于制定欧盟内部企业间（B2B）商品交易统一增值税制度，建设单一增值税区域，简化税制与防范欺诈，并坚持消费地征税原则。欧盟近期发布的增值税改革方案，还着眼于减少欧盟内部跨境贸易成本。欧盟单一增值税区域建设迈出财政统一的重大一步。

二、欧盟增值税改革的三大目标与四大内容。欧盟增值税改革将遵循三个目标，即简化公司的增值税义务，同时给予欧盟成员国灵活决定低税率纳税产品自主权，并减少税收欺诈行为。改革主要包括四项内容。一是对现行增值税制进行重大改革，对跨境货物的销售课税与国内课税采用同一方式。二是引入“认证纳税人”概念。“认证纳税人”即得到信任的欧盟企业，无论企业大小，只要满足一定条件，就可认定为欧盟可靠的增值税纳税人。三是实施四项“速效对策”。在2019年之前通过实施短期措施，改进欧盟现行增值税制度。四是扩大使用“反向收费机制”增值税。所谓“反向收费机制”，是将增值税纳税义务从供应商转移到消费者。这一机制要求客户同时负责增值税的进项税与销项税，进而防止不法供应商在预扣增值税后，却不向税务机关纳税。欧盟增值税改革在保持政策统一基础上，对立陶宛等四个成员国增值税设置了例外政策，显示了灵活性。但是普遍认为，欧盟增值税改革可能还会遇到较多挑战。一是对现行增值税制度的冲击大，纳税人将面临重大合规调整。二是由于改革规模大，各国不可能轻易达成政治协议。三是时间过于仓促。

三、欧盟反避税体制建设与行动加快了步伐。一是发布跨国企业《公开国别报告》（CbCR）。二是就“巴拿马文件”提出税收调查建议。三是公布非合作税收管辖地“黑名单”。“黑名单”首次列出了17个未达统一税收治理标准的国家。此外，有47个国家将在2019年底达到标准。四是提出协调解决跨境增值税欺诈建议。五是实施反洗钱与反避税新规。打击避税和洗钱的《欧盟反洗钱指令》第四版于2017年6月26日生效。六是实施新燃料标记防止税收欺诈。七是改善成员国跨境追回税收债务规则。立法第1189／2011条修正案提出，欧盟成员国要加强税务部门相互对话，有效地利用预防措施，确保追回跨境税收债务。八是欧盟法院禁止不合理推迟增值税退税。九是设立欧洲检察官办公室进行反增值税欺诈检察。最后，当前重点是打击数字垄断企业的避税行为，对爱尔兰施加压力向苹果补征税款130亿欧元，外加60亿欧元利息对亚马逊进行税收违法指控，推进审理谷歌欠税案，同时打击航空货运卡特尔的垄断型避税。

四、欧盟迅速推出数字单一市场战略与数字税收政策。数年来苹果、亚马逊、谷歌税收案件频发并迁延不决，说明了欧盟制定统一的数字税收立法很有必要，也凸显了欧盟建设单一增值税区域之路不平坦。一是2017年《建设欧盟单一数字市场公平高效的税收体制》建议指出，当前各国数字经济8.5％的有效税率远远低于传统企业税率。跨境数字经济税负低，数字企业通过税务筹划甚至不必缴纳任何税收，这不公平。未来数字经济税收目标，是确立更加公平、有效的税收体制，支持公共收入，确保企业公平竞争，通过数字单一市场推动欧盟增长与竞争力提升。二是提出改革国际税收框架，避免各国税务部门各自为政，欧盟新议程将完善欧盟和国际企业税框架，通过改革解决激进的税务筹划弊端、提高税收透明度，通过《有效税收的外部战略》强化税务治理。对国别援助进行税务裁定和税务方案调查，并责令整改。三是重新推进《公司统一税基》（CCCTB）谈判，确保未来CCCTB成为保证市场竞争、公平和有活力的公司税收制度框架，并包含数字税收政策。四是欧盟2018年3月21日提出制定公平的数字经济所得税建议。提出数字税征课对象是用户对价值形成作用重大的收入活动，它在传统税制下是最难以确定的。税收由各国在本国征收，资格条件是企业全球营业收入达7.5亿欧元以上，在欧盟的营业收入达到5000万欧元。若按3％税率计算，欧盟每年增加财政收入50亿欧元。欧盟增值税数字经济立法一揽子计划获得成员国有限度支持，却遭到企业界一致反对，而OECD呼吁效仿欧盟数字税改革。

五、主要国家和国家集团对于国际数字税收政策制定主导权争夺激烈。欧盟2018年3月21日公平的数字经济所得税建议，一是“综合解决方案”，通过改革公司税规则，确保明显从事数字业务的公司利润在相应的成员国申报。二是“临时解决方案”，在出台永久方案前实行，避免单方面采取数字税务行动。而英国在2017年秋季预算中就提出了数字经济税收立场报告，目标是制定长期、综合的解决方案，定义数字永久设施和新的利润分配规则。英国的过渡方案将采用“以用户参与为基础的营业税”，主要针对用户数量大的数字企业，现行税制根据电商营业总收入只征收1％～5％的税收太低。而OECD一直忙于构建多边解决机制，在2018年4月公布了临时报告，以反映OECD对于电商税收政策的共识，希望重签税务协定，适应转让定价规则。在2017年多国共同签署BEPS之后，又有个别国家提出了与电商税收有关、应对BEPS的单方面措施。澳大利亚和英国针对大型跨国企业提出了特别体制安排，如转移利润税，美国则在《2017年减税与就业法》中增添了税基侵蚀与反滥用税（BEAT）。美国反对欧盟的电商税收临时解决方案，认为电商税收将打击就业、不利经济增长，不应单独针对电商征税。俄罗斯是国际上出台数字税收法规最早的大国。2015年12月初，俄罗斯杜马通过了针对数字业务的增值税新法规《第244－FZ号联邦法律》，并于2017年1月实施，增值税税率为15.25％，规定了13个数字服务增值税对象，明确了四项内容不在征收之列，规定了数字增值税征管办法，对违反数字增值税法律者将进行惩罚。

美国、欧盟等的税制改革将产生重要国内影响和国际示范效应，并对国际投资和贸易体制产生重大影响，尤其是美国税制改革将造成资本回流，我国需加强财税体制改革，回应冲击。重点之一，推进财税体制综合改革；重点之二，进行支出体制改革；重点之三，改革社保体制；重点之四，研究税收在调节人口政策方面的作用；重点之五，重视财税改革对促进军民融合深度发展的重要作用；最后，必须重视占领国际税收规则制高点，抓住话语权。

《欧盟财税动态》是由国家税务总局税收科学研究所与上海财经大学公共政策与治理研究院共同主办的内刊，其主要目的在于为国家有关决策提供咨询和参考，同时为财政、税收学科发展提供基础资料建设，兼有服务社会的政策功能，刊物资料信息全部来源于第一手资料（外文）。今后将按照相关的要求继续办好刊物，有关成果也将持续以年刊形式整理出版。《欧盟财税动态（2017）》由上海财经大学公共政策与治理研究院首席专家李超民研究员任主编，国家税务总局税收科学研究所国际税收研究室副主任孙红梅博士及上海财经大学公共政策与治理研究院田志伟博士任副主编，吴柏莹、林文慧、侯昭君、刘诗雅、李霁、张铖嫣、周璇熠等参与了编写，本书的出版得到中国税务出版社领导和编辑的大力支持和帮助，特鸣谢于后。