二、房地产税改革步骤：先立法，后改革

“加快房地产税立法并适时推进改革”的表述，明确了未来一段时间房地产税的改革步骤分两步走：先立法，后改革。

首先，这是贯彻“依法治国”和“落实税收法定主义”的需要。税收法定是民主法治观念在税收领域的具体映射，是对国家征税权的行使施加合理的限制，以严格的立法程序来保障纳税人的合法财产权益不受国家征税权的过度侵犯。它起源于中世纪的英国，已经成为各国通行的税法基本原则，并且大都写入各国宪法。十八届三中全会《决定》中明确提出“落实税收法定原则”，这是“税收法定原则”第一次被写入党的重要纲领性文件中，体现了中央对税收法定原则的高度重视，它符合我国宪法尊重和保障纳税人基本权利的精神，符合建设法治中国的要求，也符合市场经济对税法的权威性与稳定性的客观需要，对保障公民财产权益、维护社会经济稳定、促进收入公平分配具有重要意义。

其次，房地产税改革需要通过立法树立征税的权威性和正当性。房地产税改革之所以步履艰难、争论颇多，是由于该税种具有以下特点：一是对个人住房从多年免税到重启征税，涉及增加纳税人的税收负担的问题；二是房地产税属于直接税，是直接减少个人的现金流，相比内含在商品价格中的间接税和代扣代缴的个人所得税，纳税人对房地产税的反应最为敏感和直接，是所有税种中纳税“痛苦指数”最高的税种；三是与房地产交易环节的税种一次性缴纳不同，只要拥有房产每年都要持续性缴税；四是如果未来对存量房和增量房普遍征税，涉及的范围面广、影响力度大，凡有房者，均要征税，房屋越多，征税越多，需要支付的现金流越大，既得利益者反对的呼声越高。立法作为“顶层设计”的最优形式，能够通过透明、规范、正式的利益博弈过程来统合分歧、寻求“最大公约数”，从而增强改革的民意基础与可接纳度。房地产税需要通过全国人大及其常委会“开门立法”，以程序上的民主公开赢得各方共识，减小阻力、推进改革，树立征税的权威性和合法性。

再次，是对房产税试点中合法与不合法性争论的考量。2011年1月28日，根据国务院第136次常务会议有关精神，重庆和上海两市政府分别制定了《对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》。试点前后，人们对试点合法性的争论就不绝于耳。有些法学专家认为试点规定违反了“税收法定主义”，是政府未经纳税人同意擅自扩大征税范围，沪、渝两市对个人住房的征税办法与房产税暂行条例相冲突，是下位法违反上位法，国务院对沪、渝两市政府的授权是“二次授权”，不符合《中华人民共和国立法法》的规定（朱征夫，2011；朱青，2013）。在试点过程中，纳税人也存有疑虑，难以理解，部分纳税人表现为消极抗税、拒绝缴税、拖延税款，行政复议，征管成本和纳税成本都比较高。虽然试点工作的初衷是提高效率，加快推进房地产税改革的进程，然而房产税是增税试点，毕竟不同于增值税转型和营改增的减税试点，纳税人本来就从心理上排斥，实际的执行结果最终难免差强人意。十八届三中全会《决定》对房地产税提出先立法，后改革，一方面，体现了党中央对房地产税制改革的重视，另一方面，也表明了吸取试点经验和教训、尊重民意、维护纳税人财产权益的态度。

最后，是对“税收立法权回归”的呼应。20世纪80年代，全国人大将税收立法授权给了国务院，从当时条件看，具有积极的意义，但这一授权就是将近30年。我国18个税种中，有15个税种都是以暂行条例的方式开征的，而且很多暂行条例执行多年，条件成熟多时都没有上升为法律层次。在2013年的全国“两会”上，全国人大代表赵冬苓联合31位代表正式提交《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或者条例的议案》，掀起了对税权回归的热烈讨论。在税种体系基本建立、民众法治意识逐步提高的今天，税收立法权回归全国人大是大势所趋，而且今后凡是新出台的税种，都应当先立法、后实施，无论是“暂行条例”还是“国×条”，都要遵循程序，遵循法律，要经过充分的讨论和投票之后才能施行。即使需要人大授权，也只能一事一授权，并且有时间期限。当然，落实税收法定原则需要一个循序渐进的过程，要求在短时间内将所有税种都制定法律，可能并不现实。当前，更为理性的选择是分清轻重缓急，将条件相对成熟、社会关注度高的税种先行立法，房地产税就属于这样一个税种，可以将房地产税作为落实税收法定原则和税权回归的突破口（刘剑文，2013）。此外，对房地产税的立法问题还要避免一个错误的观念，不能狭隘地理解为对1986年《房产税暂行条例》的修改，而是一个新税种的建立，所以必须经过全国人大立法，而不能再以暂行条例的形式出台。 RDd8yUQI2jNiJqPkDXW+N3mLnkdzEWkHDNS9XBr2fFHcqeQl7CEMguIK/WYd9rCA