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都阳
中央经济工作会议明确地把实施积极的就业政策作为2019年经济工作的重点任务，稳就业成为宏观经济调控的首要目标。通过积极的就业政策稳定就业，不仅要对当前的经济形势和就业形势有准确的研判，还需要进一步完善积极就业政策体系，在守住底线目标的同时，保持劳动力市场的活力，为经济持续健康发展创造条件。
维持充分就业既是稳就业的首要目标，也是坚持底线思维的重要体现。2018年，就业工作的底线目标是把城镇调查失业率控制在5.5%以下，城镇登记失业率控制在4.5%以下。2019年李克强总理在《政府工作报告》中指出，继续将城镇调查失业率控制在5.5%以下，城镇登记失业率控制在4.5%以下，作为政府的就业工作目标。结合经济发展和劳动力市场运行的实际情况分析，2019年实现就业工作的底线目标难度不大。考虑到城镇调查失业率较之城镇登记失业率更准确地反映了劳动力市场的实际变化情况，以下的分析以调查失业率为主。
从劳动供给的角度看，直接影响城镇调查失业率有三个指标：劳动年龄人口数量、城镇化率、劳动参与率。根据国家统计局新近公布的数据，2018年全国16~59岁人口总量为8.97亿。以2015年该年龄组人口60.5%的城镇化率为基准，假定其后的城镇化速率与总体的城镇化速率相当，则2019年16~59岁人口的城镇化水平为64%，人口数量在5.74亿左右。如果该年龄组城镇人口的平均劳动参与率在2019年不发生大的变化，保持在近年来的平均水平，即66%左右，由此推算2019年城镇16~59岁的经济活动人口总量大约为3.79亿。2018年全年月度城镇调查失业率在5%左右波动，均值为4.94%。如果以全国月度城镇调查失业率的均值水平和2018年9.02亿的16~59岁人口作为基准，在假定劳动参与率保持稳定和城镇化同水平推进的条件下，我们可以分别计算出2018年基准水平的城镇就业规模以及2019年城镇调查失业率为5.5%水平下的就业规模。结果发现，在劳动年龄人口减少但城镇化仍然继续推进的情况下，2019年新创造出165万个左右的就业岗位，就可以确保实现城镇调查失业率控制在5.5%以下的就业工作目标。
从劳动力需求的角度看，影响经济增长的就业弹性的主要因素，如经济结构和企业的技术类型，在短期内变化不大。过去十几年，中国经济发展和劳动力市场变化的现实也证明了这一点。即便经历了2008年国际金融危机等剧烈的外部冲击，就业弹性系数的波动幅度也相对较小，过去十年该指标的变异系数（该指标标准差与其均值的比）仅为0.092。以近十年的数据观察，城镇就业弹性的均值为0.393，近五年为0.388。以过去五年平均就业弹性作为分析基准，2019年的经济增长如果保持在6%的水平，则会增加约1 000万个就业岗位。这意味着，把城镇调查失业率控制在5.5%以内是一个完全可以实现的目标。
需要指出的是，基于上述假定所产生的劳动力供需缺口意味着2019年劳动力市场仍然偏紧。劳动力市场的调整和动态平衡仍然将主要通过工资水平的上涨（抑制劳动力需求）和城镇化的推进（增加劳动力供给）等方式实现。
在实现底线目标难度不大的情况下，实施积极的就业政策也需顾及经济发展和劳动力市场运行的长远目标，即不断提升劳动力市场的运行效率，并使其成为支撑经济持续健康发展的有利条件。尤其需要注意防范的是，因过度关注短期的失业率指标，而损害劳动力市场中长期的健康发展。当前，需要重点关注以下几个方面。
首先，力争劳动参与率稳中有升。劳动参与率反映了劳动年龄人口参与劳动力市场的活跃程度。高参与率和低失业率是劳动力市场调控所要追求的理想目标，也是劳动力市场繁荣的重要体现。相比之下，低失业率和低参与率的组合，虽然在一定程度上实现了劳动力市场的调控目标，但人力资源的利用并不充分，劳动力市场的效率没有得到发挥。
近年来，总体劳动参与率呈下降趋势。分析表明，影响劳动参与的因素除了劳动力市场的工资水平以外，一些制度性因素，如社会保障制度安排的方式、户籍制度、公共服务的水平与均等化等都会因影响保留工资水平，进而影响个体的劳动参与决策。例如，对未成年子女的看护提供社会化服务，可以有效地促进女性的劳动参与。而从中国的现实情况看，劳动参与的性别差异有扩大的可能，并制约了总体的劳动参与水平的提升。非劳动收入的增加也是影响劳动参与的重要因素，在老龄化日益严重的情况下，优化养老金给付机制，增加劳动供给激励，也是提高劳动参与率的重要方式。在城镇劳动力市场上，流动人口有着更高的劳动参与率，进一步消除劳动力流动的制度性障碍，继续鼓励农村向城市的劳动力转移，有利于提高总体的劳动参与水平。
其次，要注重提升劳动力生产率。中国已经面临人口老龄化的挑战，而且，老龄化进程正在加速。不断提升劳动生产率是应对人口老龄化的根本举措。2013年以来，中国16~59岁的劳动年龄人口开始持续减少，2018年减少了470万人，过去五年累计减少了2 225万人。劳动供给减少在大大缓解了短期的就业压力的同时，也在不断增加劳动力的稀缺性，并推动了工资水平的不断快速上涨。更重要的是，由于劳动力稀缺性推动的工资上涨往往与劳动生产率脱离，这使得工资上涨无须以生产率提升为基础，其结果将导致单位劳动力成本（劳动力成本与劳动生产率之比）不断上扬。对于可贸易部门如制造业而言，单位劳动力成本的上升必然意味着企业、部门或行业国际竞争力的下降。在外部经济环境多变的情况下，如果单位劳动力成本上升过快，也不利于外向型企业或部门保持竞争力和就业稳定。
最后，要继续提高劳动力市场的流动性，进一步提升劳动力市场的运行效率。劳动力流动可以有效地扩大劳动力市场规模，促进就业，并对经济增长产生积极的推动作用。
中国改革开放以来的成就也充分证明了劳动力流动对就业创造的积极意义。然而，劳动力流动对于维持短期的劳动力市场平衡的积极作用却往往被忽视。因此，每当遇到短期的就业冲击时，政策干预的方式往往是用限制劳动力流动的措施来“稳就业”，例如以行政命令的方式限制企业解雇员工来稳定就业岗位。这种方式虽然可以在一段时间内保持就业岗位，但不利于持续创造就业。
实际上增加劳动力市场的流动性，也是短期维持劳动力市场平衡的重要抓手。根据劳动力流动的形式和程度的不同，流动性包括劳动力在城乡之间、地区之间、部门之间和企业之间等多种流动方式。流动性是市场机制发挥作用的重要体现。提高劳动力市场的流动性，之所以对稳定就业起积极的作用，是因为更动态的劳动力市场增加了劳动力市场的厚度。通过劳动力的流动，企业获得了更多的机会寻找更合适的劳动者，企业用工的难度降低，有利于企业重新配置要素资源，进而增加对劳动力的需求。更重要的是，劳动力也有更多的机会选择更多的就业岗位。当前提高劳动力流动性的核心，仍然是继续致力于消除劳动力流动的各种制度障碍。要在各个领域深化改革，多措并举，以提升劳动力市场的运行效率。
要推动彻底的户籍制度改革，推进社会保障体系一体化改革，进一步开放城市（尤其是特大城市）的劳动力市场，以充分发挥大城市在就业创造中的特殊作用。进一步清理限制劳动力流动的行政干预政策，以及与户籍相关的就业歧视，最大限度地发挥城市的就业吸纳功能。消除劳动力流动的部门间障碍，通过深化国有企业用人机制改革，提高国有部门和其他经济部门之间的就业流动性，为新毕业大学生等面临暂时就业困难的群体创造更有利的就业环境。此外，还需要把握劳动监察和劳动力市场规制的节奏和力度，更加注重就业保护和就业创造的平衡。在外部经济环境多变、经济存在下行压力的情况下，谨慎出台新的规制措施，避免增加新的不确定性。
精准施策是国家治理体系现代化的重要体现，稳就业的目标虽然置于各项宏观调控目标之首，但实施积极的就业政策也需要追求以最小的代价取得最大的成果。同时，从政策实施的效果看，只有精准施策，才能更有效地实现稳就业的政策目标。
稳就业政策的成本体现于两个方面：推进积极就业政策的行政成本和实施积极就业政策的机会成本。前者主要是指公共财政对稳就业政策的直接或间接投入，行政体系为推进政策所动用的资源、产生的负担等。后者则是指稳就业目标和其他调控目标之间此消彼长的关系。一般来说，直接的成本切实可见，也容易计算，但政策执行的机会成本往往被忽视。因此，推进积极就业政策，不仅要考虑其所要实现的劳动力市场目标的实施效果，还需要考虑积极就业政策对其他经济指标可能产生的影响。
在宏观调控的主要目标中，失业率与价格水平的关系尤为密切。对于积极的就业政策而言，以下几个关于两者关系的方面具有重要的政策含义。
第一，失业率和价格水平存在此消彼长的关系，积极的就业政策和其他宏观政策的目标永远都需要寻求这两者的平衡。当然，人们对更高的失业率和更高的价格水平的容忍程度并不是等价的。已有的研究利用加总数据的分析结果显示，失业率对幸福感影响的估计系数是通货膨胀的两倍。
这既体现了失业率和价格水平作为调控目标的相对重要性，也为我们制订更加细致的调控方案提供了参考的依据。
第二，失业率是不可以无限降低的，积极的就业政策也有其作用的极限，这也是中央经济工作会议和政府工作报告将失业率水平作为一个工作目标的原因。自然失业率确定了一个经济的充分就业水平，也给出了积极就业政策短期的目标极限。当然，自然失业率在长期也可能下降，除了一些政策和制度不可控的因素（如人口结构的变化）以外，需要通过强化劳动力市场功能，而不是短期调控政策完成。
第三，积极就业政策的方向和力度需要由失业率与自然失业率的相对关系来确定。潜在经济增长率水平决定了自然失业率水平，自然失业率与现实的失业率水平的差异，决定了积极就业政策是否需要有短期的需求管理的内容。这意味着如果对失业性质没有正确研判，就会降低稳就业投入的行政资源的使用效率。
按照失业的产生机理，失业可以分为总需求不足产生的周期性失业、经济结构调整产生的结构性失业以及劳动力市场运行不畅导致的摩擦性失业。根据测算，中国经济在当前发展阶段的潜在增长水平在6.2%左右。
以此潜在经济增长水平估算，中国经济近年来的实际增长水平位于潜在经济增长率附近，需求缺口很小。从调查失业率和价格水平的相互关系看，总供给与总需求大体保持平衡，失业率水平与自然失业率水平接近。这意味着，目前并没有出现周期性失业，劳动力市场的总量关系也维持平衡。因此，中央提出的在2019年继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策的组合是非常正确的，不需要以刺激短期需求的方式维持劳动力市场平衡。
当前的实际失业率水平与自然失业率接近，失业的主要构成是结构性失业和摩擦性失业，其中以结构性失业最为明显。结合当前的经济发展阶段、经济运行态势和外部经济环境，造成结构性失业的来源主要有两个方面：首先，实施供给侧结构性改革，推动经济结构的调整和升级，劳动力成本上升，企业根据要素价格的变化重新配置资源等主动的结构性调整，可能会产生局部或区域性的结构性失业；其次，外部环境冲击和不确定性的增加，可能对部分企业和行业的生产经营产生影响，造成产出的波动，并导致就业岗位的损失。
当前可能发生的结构性失业具有企业、行业和区域类型较为集中的特点。这些特点导致失业发生时的冲击效应比较集中和社会影响较为突出，但其区域集中和鲜明的行业特点，也为精准施策提供了可能，可以采取滴灌措施进行瞄准，治理结构性失业。结合当前的形势，治理结构性失业应该统筹好以下几个方面的工作。
第一，把稳就业的积极就业政策和扶持小微企业的一般政策统筹好。小微企业的脆弱性决定了在外部条件急剧变化或结构调整猛烈的时期，比大企业更容易受到冲击。同时，从企业的生命周期看，企业的消亡和新企业的诞生是经济结构调整的主要形式，而其中小微企业正是这种动态调整过程的主体。一方面，要看到小微企业的不断自然更替是经济发展过程的正常现象，只要有新的小微企业诞生，就会有新的就业岗位被创造。同时，也要关注特定经济环境变化给小微企业带来的特殊困难。因此，要把稳就业政策和扶持小微企业政策结合起来，特别是把促进就业的专项资金纳入扶持小微企业的专项计划中，以形成合力。
第二，统筹协调稳就业的政策和应对贸易环境变化和保护主义等外部冲击的政策。随着中国转变经济增长方式的逐步推进，增长动力已经明显转换，外贸依存度开始下降，内需已经成为就业创造的主要来源。中国的贸易依存度已由峰值的2006年的64.2%，下降到2018年的33.9%。2017年中国货物出口总额与GDP的比率为18.5%。若以出口增加值占GDP的比例估算，外需产生的直接的劳动力需求占就业的比重并不大，不到城镇就业总量的1%。外向型企业区域和行业集中，而且是否受到影响及受到冲击的程度也容易识别，采取精确瞄准的方式，给遇到外需冲击、具有转型能力的小微企业以过渡性的扶持，防范可能发生的失业。
第三，把稳就业的需求和处置僵尸企业的需求统筹好。一部分结构性失业是和正常的结构调整相关联的，产生一部分失业是资源重新配置的必然结果，也是市场经济运行的正常现象，可以本着“保护劳动者，但不保护落后产能”的原则，瞄准个人而不是企业予以扶助。
经济发展过程中的失业现象不可避免，从宏观上看，一定程度的失业是不可避免的，也是可以接受的。但这绝不意味着对失业群体社会安全的忽视。就当前的经济运行情况看，5%~5.5%的城镇调查失业率与自然失业率水平接近，从宏观上看，过度干预失业水平可能会使其他宏观经济指标恶化，从而使政策实施负担更高的成本。但从微观上看，每一个失业的劳动者都经历着福利的损失，承受着失业带来的痛苦。因此，在强调稳就业的同时，对适度的失业率水平，要采取直接瞄准劳动者的方式，发挥社会安全网的兜底作用，对劳动者进行保护。这样既可以降低由失业引起的社会震荡，也能确保经济的正常运行。
失业人群仍然是劳动力市场的参与者，对他们的保护既要着眼于福利的稳定，也要致力于使他们重新回到工作岗位。因此，要注重福利补偿与工作激励的平衡。在社会安全网的诸多组成部分中，应该注重发挥失业保险制度的作用，而避免使用社会救助措施。
作为社会安全网的重要组成部分，加快改革现行的失业保险制度，充分利用失业保险基金，更好地发挥失业保险制度的作用，可以在失业冲击发生时起到立竿见影的作用。例如，改革失业保险的统筹方式，通过提高失业保险基金的统筹层次，解决失业严重地区基金供给不足、就业形势好的地区结余丰富的矛盾，真正发挥保险的互济功能。通过扩大基金覆盖范围，特别是提高农民工的参保率，解决劳动密集型行业对失业保险需求大、受到冲击的风险大，但覆盖相对低的矛盾。借鉴国际上成功的经验，改革失业保险基金的支付方法，兼顾失业救助与劳动供给激励，提高失业保险基金的使用效率。