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万筠 王佃利
摘要： 本文通过回顾改革开放40年中国城市公共服务的发展成绩，尝试梳理和回答城市公共服务的发展脉络、实践逻辑以及未来发展走向。通过对城市公共服务发展历史的脉络梳理，将其划分为三个阶段：单位制及其突破时期（1978—1992年）、市场化兴起与探索时期（1992—2002年）以及均等化推进时期（2002年至今），并进一步对阶段过渡和政策设计进行解读，提炼出围绕着供给目标、供给模式、供给机制三条线索转变的实践逻辑，以及延续此逻辑，中国城市公共服务将走向均衡、包容和以人为本的可持续发展之路。
关键词： 城市公共服务；单位制；市场化；均等化；实践逻辑
作者万筠，山东大学政治学与公共管理学院（山东）；王佃利，山东大学政治学与公共管理学院（山东）
回顾改革开放40年，中国城市发生了巨大变化，不仅表现在城镇化率的迅速攀升，还表现在城市公共服务的快速推进，实现了“质”与“量”的双提升。站在新时代的交界处，梳理回顾城市公共服务的发展之路时，若想更好地把握其发展脉络和未来走向，有几个问题要求我们不得不正视并思考：如何看待和评价中国城市公共服务取得的瞩目成绩？成绩背后贯穿的是怎样的实践逻辑？以及延续着此逻辑，未来的城市公共服务发展将去向何方？这也正是本文在城市公共服务发展40年背景下尝试回答的问题，本文将从40年发展成绩及阶段划分来挖掘推动阶段过渡及发展走向的内在逻辑，以及遵循此逻辑，进一步展望城市公共服务的未来发展图景。
对人类文明发展和公共行政进程而言，公共服务始终贯穿其中，并从诞生伊始便植根于政府战略管理层面。在公共服务理念已得到普遍认可并传播的今天，结合着全球城市化进程不断加快的大背景，越来越多的公共服务研究议题在城市范畴里被赋予了全新的意义。简而言之，目前关于城市公共服务的研究呈现出以下特征。
第一，对城市公共服务的基本认知源自传统公共服务，其发展是一个城市经济、社会、生态等因素综合作用的结果（楼苏萍、王佃利、曹现强，2016），大多数研究仍然将公共服务研究议题放置于城市环境下进行讨论。例如，从教育体育（孔祥，2011）、农民工融入（李景治、熊光清，2006）、公共交通（陈燕萍，2002）等公共服务具体内容来讨论其在城市发展中的现状、困境及出路等。
第二，从城市公共服务的供给侧出发，强调政府在公共服务供给中的地位、作用和以人为本的服务型政府理念，突出表现在对城市公共服务承载力的研究，例如，从智慧城市建设角度探讨如何改善和加强特大城市的公共服务承载力（丁煦诗，2018）。
第三，从城市公共服务的需求主体出发，探讨如何提升公众满意度，以更好进行城市公共服务的配套供给。例如，利用锚定场景法对城市公共服务满意度进行测评，并主张有限政府模式，在引入PPP合作的同时加强政府监管职能（孙宗峰，2018）。
现有研究中不同面向的关注反映出城市公共服务已成为一个研究热点，同时也成为现实生活中各级政府在进行城市管理和发展时面临的重要问题。伴随着城市化的进程从急剧扩张到“存留优化”的趋势转变，对城市公共服务整体发展的讨论也变得更为急迫和必要。有鉴于此，本文在改革开放40周年之际，在对中国城市公共服务取得成绩进行总结的基础上，梳理概括了城市公共服务发展的三个阶段，进而提炼出发展至今的实践逻辑并展望了未来的发展方向。
改革开放开启了中国一个伟大时代的序幕。40年来城乡面貌发生了巨大改变，城市化率从1978年的17.92%急速增长到2011年首次突破了50%，达到51.27%
，标志着中国由“乡土中国”转变为“城市中国”，这也是中国城市化的一个关键节点。城市化发展经历了从急剧扩张到“存留优化”的趋势变化，城市在发展中也已经摆脱单纯追求数量、规模和GDP，转向更加注重治理水平和公共服务供给能力上来。同样的，城市的迅猛发展不仅内在地推动了城市治理水平的跃升，也见证了改革开放40年来城市公共服务领域的发展变迁。从某种程度上说，城市化的发展历程也是中国城市公共服务的改革历程。总的来说，中国城市公共服务40年来取得了以下成绩。
历届政府通过不断完善公共服务管理体制和供给机制来提升公共服务供给效率，并通过推进基本公共服务均等化和完善社会保障政策等一系列政策手段来保障公共服务供给质量。具体而言，十七大提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”；十八大提出“在改善民生和创新管理中加强社会建设，使发展成果更多更公平惠及全体人民，加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境”；十九大提出“坚持在发展中保障和改善民生。增进民生福祉是发展的根本目的。必须在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展”。总体而言，公共服务发展目标强调效率与公平兼顾，并坚持以保障和改善民生为导向。
在纵向政策引领上，自20世纪80年代起，国家就通过投融资体制改革来推进公共服务的市场化进程，随后又分阶段、分层次地将不同属性的公共服务交由社会提供，近年来又进一步通过具体的政策规划文件明确支持和鼓励多元主体参与公共服务的供给。2012年发布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中强调要“创新基本公共服务供给模式，引入竞争机制，积极采取购买服务等方式，形成多元参与和公平竞争的格局，不断提高基本公共服务的质量和效率”，通过政策引领为公共服务运行机制提供良好的制度环境，进一步助推其高效顺畅运行。
在横向机制改革上，通过管理机制、运营机制和经营机制的改革探索，进一步明确政社边界、构建公共服务供给的多元运行机制。通过国企事业单位的改制，合理区分政府、市场、社会在公共服务中的角色，促进了政企分开、政事分开，市场化改革与市场竞争机制并行，打破了政府垄断公共服务供给的局面，既有利于政府将核心职能转向基本公共服务，也有利于激励民间资本投资公共服务领域，提高公共服务的效率与质量。通过探索民营化政策工具，进行公私合营和民营化的运营机制探索，以满足社会公众多样化的需求。例如，在城市基础设施、公共交通、城市环境卫生等准公共品生产中推行特许经营、合同外包等市场化方式，鼓励民间资本参与准公共品的生产；在教育、卫生、社会保障等领域推行责任分担；社会养老保险中政府、企业、个人强制性分担制度，社区服务中的公办与民办结合等方式（句华，2006）。
在宏观层面的政策纲领方面，逐渐建立起有关公共服务质量的国家标准体系。2012年2月国务院印发《质量发展纲要（2011—2020年）》，提出建立健全教育、卫生、人口、公共就业和人才服务等社会事业领域的标准化体系，促进社会公平正义。2012年7月国务院印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，明确了“十二五”时期基本公共服务的范围和项目，按照服务对象、保障标准、支出责任和覆盖水平四个方面，提出了针对性的国家基本标准（卓越，2016）。2012年8月，我国首个公共服务标准化的纲领性指导文件《社会管理和公共服务标准化工作“十二五”行动纲要》印发实施，旨在修订涵盖公共服务主要领域的800余项标准，确立了包括“建立社会管理和公共服务标准体系”“加强重点领域标准制定修订工作”“加快实施标准”和“开展标准化基础研究”的四项重大任务，以及公共教育标准化、公共体育标准化和公共交通服务标准化等11个领域标准化的推进工程。
在具体服务领域的标准规范方面，也逐渐完善着基本公共服务标准化建设。例如，2012年2月实施的《社会保障服务中心建设设备要求》，对社会保障中心的选址、中心功能区划、公共设施要求等作了具体的规范性要求；2017年1月，国务院印发实施的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中，列出了《“十三五”国家基本公共服务清单》，该清单涵盖了公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、残疾人服务等八个领域的81个项目，每个项目均明确服务对象、服务指导标准、支出责任、牵头负责单位等。
受到城乡二元体制等历史因素的影响，对城市公共服务发展阶段的探讨应以公共服务的总体变迁为参照系展开。目前学界对于公共服务阶段的划分，主要是立足于制度变革、政策措施等方面的差异而进行的差异化阶段划分。例如，姜晓萍立足于制度变革视角，将改革开放以来我国公共服务实践划分为四个阶段（姜晓萍，2008）：以复苏公共事业为主要任务的制度恢复阶段（1978—1984年）、以突破政府垄断为中心的制度改革启动阶段（1985—1992年）、以公共事业市场化为主要特征的制度改革加快阶段（1992—2003年）以及推动基本公共服务均等化为主要方向的制度完善阶段（2003年至今）。边旭东立足于政策均衡视角，划分了两个阶段：区域非均衡发展时期（1979—2000年）、区域协调发展时期（2001年至今）（边晓东，2010）。何水以改革措施的特征作为切入点，认为我国公共服务改革的实践先后经历了探索准备（1978—1984年）、正式启动（1985—1991年）、快速推进（1992—2001年）以及全面深化（2002年至今）等四个不同阶段（何水，2013）。综合各学者观点可以发现，无论立足于制度抑或是政策的划分依据，其背后更宏观的体制因素和更主观的能动因素皆是经济体制的转型和政府职能的调整，此二者是进行阶段划分的关键因素。因此，这也成为我们划分城市公共服务发展阶段的重要参考依据。
本文在对城市公共服务发展进行阶段划分时，优先考虑的是政府在改革进程中的主导作用，并将具有推动公共服务发展转型的重要时间节点作为划分依据。1992年作为社会主义市场经济体制改革目标确立的时间节点，将此前城市公共服务单纯由单位制供给转向了市场机制的竞争参与，推动了城市公共服务的市场化改革。同样重要的转折点为，2002年十六大明确界定了公共服务属于政府四大基本职能之一的同时，重新思考了市场化改革带来的一系列问题，从此更加注重城市公共服务供给的人本性和服务性。具体而言，三个阶段及其政策设计呈现以下特征。
以1978年召开的十一届三中全会为起点，我国揭开了改革开放的历史大幕，并于1992年正式明确了社会主义市场经济体制的改革目标，标志着对城市治理的探索进入到崭新的历史阶段。随着城市化进程的加快、经济体制的转型以及日益显著的城市聚集效应，原有的城市公共服务格局受到了巨大冲击，主要表现为传统城市公共服务供给体制的逐渐解体、公共服务领域及内容的变革，以及供给主体多元化特征的初现。本时期将从“单位制”解体和政策重点两方面进行探讨：
1.“单位制”的逐渐解体
中华人民共和国成立伊始，我国仿效苏联建立起以指令型计划经济体制为基础，并基于城乡二元体制的一套具有鲜明计划色彩的公共服务产品的生产与分配制度。在城市范围内，“单位”成为解决居民基本公共服务需求的主要供给主体，国家通过行政命令支持和控制居民的工作部门（即单位）为居民及其亲属提供社会福利保障，进而以单位为抓手实现公共服务在城市范围内的覆盖。对于游离在国企和行政部门之外的城市居民，政府也通过组建街道工厂、食堂等基本公共设施，将其纳入行政控制下的公共服务体制之中。可见，“单位制”是计划经济时代城市公共服务的基本制度依托，城市居民在单位制中享有单位提供的一切社会福利和基本生活保障（郑晓燕，2010），依托“单位制”，国家实现了对社会经济和资源的高度控制，也实现了社会公共产品的统一供应。
随着改革开放帷幕的拉开，经济和行政体制改革的相继推进、单位外组织的逐渐成长，加上越来越多的人口涌入城市，传统的城市“单位制”所固有的封闭性等缺陷已无法适应新的时代要求，面临着亟待改革的处境。以1978年《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和1979年《关于工人退休、退职的暂行规定》的出台为标志，我国开始推行企业与行政事业单位差异化的退休制度，将国企从社会公共服务供给体系中逐渐剥离开来。80年代初，民政部门提出了“社会福利社会办”的改革号召，“社会福利单位办”的固有观念逐渐被打破。1984年，国家在全民所有制企业中建立了退休费用社会统筹试点，并于1986年通过了《国营企业职工待业保险的暂行规定》和《国营企业实行劳动合同制的暂行规定》，标志着我国开始进行国企职工待业保险管理制度的初步探索。1989年，体改委开始在深圳、海南等地进行社会保障综合改革试点工作，社会保障制度改革逐渐起步。1991年，国务院出台了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，开始推行企业养老保险制度。
与此同时，私营、外企以及合资企业等经济体制转型背景下产生的企业，无力像单位制体系下的国企一样为职工提供全套的公共服务产品，也使得城市公共服务被逐渐推向社会。1983年4月，全国第八次民政工作会议明确了社会福利事业“国家可以办、社会团体可以办、工厂机关可以办、街道可以办、家庭也可以办”的公共服务改革思路（徐靖，2011）。自此，敬老院、托儿所、幼儿园等社会福利性组织越来越多地转变为民办经济实体，此后，整合公民、企业、社区、社会性福利组织等多元社会主体、承担少量与居民生活密切相关的公共产品的组织也如雨后春笋般不断出现，公共服务供给主体开始初现多元化格局的雏形。
2.公共服务领域的变革与调整
除国企改革开始稳步推进之外，科教文卫等领域也展开了多项公共服务改革举措。科技是最早启动管理体制变革的领域之一，一方面，我国对既有的科技组织体系进行恢复和整顿，另一方面也围绕科研工作各要素——生产联合体、科技成果有偿转让、技术合同制以及科研机构内部的课题组自由组合等方面开展改革试点，为今后的深层次体制改革提供了改革试验经验。
在教育领域，继1977年恢复中断10年的高考制度之外，我国于1981年开始实施《中华人民共和国学位条例》，并于1983年在高等院校推广助学金与奖学金并存等制度，为日后各项教育体制改革奠定了初步基础（阮萌，2009）。在医疗卫生领域，政府从公共卫生部门改革入手，在发展全民、集体医疗卫生机构的同时，鼓励和允许个人开业行医以及持续推进卫生立法工作，并于1984年正式颁布发行《中华人民共和国药品管理法》（胡杨，2008）。
另外，此阶段的公共服务建设尤为重视管理体制的改革，先后公布和实施了《中共中央关于科学技术体制改革的决定》《中共中央关于教育体制改革的决定》《中共中央关于艺术表演团体改革的意见》《中共中央关于体育体制改革的决定》和《中共中央关于卫生工作改革的若干规定的报告》等相关文件，多领域、跨部门全方位的联动改革态势逐渐兴起。
1992年，我国确立了社会主义市场经济体制的改革目标，市场机制逐渐嵌入到城市治理的探索实践之中，城市公共服务的市场化改革也逐渐兴起。自1994年分税制改革伊始，直到2002年十六大明确指出公共服务是政府四项基本职能之一，十余年间，我国不仅开始尝试推动城市公共服务的市场化改革、理顺央地财政关系、调整公共财政支出方向，也进一步将公共服务回归到政府管理实践的核心议题中来（赵强社，2012）。
1.事业单位和市场化改革的探索
事业单位是指“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织
”。作为我国特有的一种组织，自事业单位出现以来，就一直在教育、医疗卫生、社会保障、社会福利等领域发挥了重要的公共服务功能，是我国城市治理格局中的重要组成部分。伴随着中国特色社会主义市场经济体制的建立，计划经济体制下扮演重要支点作用的“单位制”，已无法满足城市居民对公共服务的多样化需求。因此，事业单位在“单位制”逐渐解体的历史拐点下，走向了我国城市公共服务市场化改革的舞台中心。
城市公共服务市场化改革的探索，首先需要对事业单位的功能定位进行再调整，而真正把事业单位改革纳入党政机构改革中来的契机则是，党中央在十四大精神引领下印发的《关于党政机构改革的方案》，其改革的初心是为了打破行政垄断，使市场机制更好地嵌入到公共服务供给格局中来，而改革的目标是逐步提高公共服务质量。在这一阶段，政府所推行的事业单位改革是以“分类+剥离”为主要思路，其目的在于实现事业单位分类管理的前提下，将其所承担的行政职能及社会服务职能进行调整。一方面，政府通过行政体制改革实现事业单位的分类管理，剥离并收回事业单位原本承担的部分行政职能，从而规范其职责权限和应然角色。另一方面，将更适合由市场提供的部分公共服务内容给从事业单位中剥离出来，使事业单位的社会服务供给功能聚焦到更需政府力量介入的服务领域之中。
2.公共服务变革的政策设计及侧重
本阶段所开展的公共服务改革，很大程度上源于行政机构改革的直接影响，并极大影响了我国城市治理的管理体制。1993年起，我国开始推进第三轮行政机构改革，将原有18个专设性经济部门全部改组为行业总会或经济实体，原有条状的行政垂直领导模式逐渐向以总公司为主要形式的企业转变。通过此次改革，在电力、石油、铁路、航空等关系国计民生的重要行业，已逐渐形成了国企主导部分行业市场的公共服务供给格局，为本阶段探索城市公共服务市场化奠定了坚实的主体基础。1995年召开的全国事业单位改革工作会议，针对政府机构改革之后存在的事业单位改革问题，初步确立了“政企分开、现代管理、多元化经营”的发展方针。1996年中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《中央机构编制委员会关于事业单位改革若干问题的意见》，对中国公共事业部门改革的目标和推进方式做出了明确规定。1998年的第四轮机构改革方案，进一步撤销了电力部、煤炭部、邮电部、广电部等15个部委，并将上述部委的行政职能下放至企业或移交经贸委等其他部门；并对部分部委的职能进行调整（刘明慧、常晋，2015）。可以说，我国城市公共服务在本阶段的变革，是基于市场经济体制转型和国家行政机构改革双重作用下开展的，事业单位在职能界定、人事制度等方面的变革不断推动着城市公共服务的市场化改革进程，我国城市治理整体格局由此渐变。
此外，在公共服务的具体领域也出台了相应的政策以适应和推动公共服务的市场化变革。例如，在医疗卫生领域，1992年9月，国务院明确提出“我国卫生事业是公益性福利事业”，依据“建设靠国家，吃饭靠自己”的精神，“支持有条件的单位办成经济实体或实行企业化管理，做到自主经营、自负盈亏”，这一政策的发布直接激活了医院的积极自主性，开始纷纷谋求拓宽自身收益的举措。1997 年国务院作出了《关于卫生改革与发展的决定》，对医疗保险制度改革、卫生管理体制改革、城市卫生服务体系改革、卫生机构运行机制改革、药品流通体制改革等作了部署
。2000年，国务院颁布了《关于城镇医疗卫生体制改革指导意见》，其政策要点是将医疗卫生服务机构分为两类：一类为营利性机构，医疗服务价格放开，按照企业模式进行组织和管理；另一类为非营利机构，追求公益目标。同时提出“扩大公立医疗机构的运营自主权，实行公立医疗机构的自主管理，建立健全内部激励机制与约束机制”。在市场化医改过程中，点名手术、特殊护理、特需病房等新事物，像雨后春笋般涌现在医疗系统中。
2002年十六大在明确界定公共服务属于政府四大基本职能之一的同时，又提出了践行科学发展观和构建社会主义和谐社会等宏伟目标。面对市场化改革所带来的一系列现实问题和城市化水平的继续提速，城市公共服务的优化完善对于建构以人为本的和谐社会更凸显了重要意义。在接下来的探索中，均等化成为我国城市公共服务变革的重要趋势。
1.“均等化”的渐进探索
公共服务均等化是对政府公共服务职能和“服务型政府”建设要求的有效回应，自2005年十六届五中全会首次提出“按照公共服务均等化原则、加大对欠发达地区的支持力度”
以来，党和国家历次重大会议都对均等化的城市公共服务发展提出了前瞻性规划。2006年十届全国人大第四次会议、党的十六届六中全会以及2007年党的十七大报告中均先后强调了基本公共服务均等化作为推动科学发展，促进社会和谐的重要目标，并且重点突出了强化民生建设对于协调经济社会发展的重要意义。
2013年十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中也明确指出：“推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。”2017年十九大对我国未来城市公共服务的发展谋划出崭新图景：“2020年到2035年期间，要实现城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现，全体人民共同富裕迈出坚实步伐。”对人民切实需要的回应已逐渐成为我国城市公共服务改革的显著趋势。
2.公共服务改革的调整侧重和政策设计
本阶段城市公共服务内涵范围不断外延，尤其体现为市政公用行业的市场改革与公共服务领域的深化调整。同时，随着2015年3月《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》的审查通过，和2017年1月《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》的提出，更是进一步推动了城市公共服务各领域的政策革新与发展。
在教育领域中，2012年《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》进一步明确了地方各级政府责任，提出推进义务教育均衡发展的基本目标是：每一所学校符合国家办学标准，办学经费得到保障；教育资源满足学校教育教学需要，开齐国家规定课程；教师配置更加合理，提高教师整体素质。2012年《关于加强教师队伍建设的意见》围绕促进教育公平、提高教育质量的要求，要求全面加强教师队伍建设，为教育事业改革发展提供有力支撑。2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》指出要发挥好政府保基本、促公平的作用，充分发挥市场机制作用，引导社会力量参与办学，扩大优质教育资源，激发学校发展活力，促进职业教育与社会需求紧密对接。同时，政府十分重视农民工随迁子女在城镇公平接受义务教育问题，2015 年12月，国务院颁布的《居住证暂行条例》保证了农民工申领居住证的条件，并确保其随迁子女享受包括义务教育在内的六大基本公共服务和七项便利。2016 年8月的《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》进一步为随迁子女进城提供了财政保障，促进了城市内部不同群体之间义务教育的平等共享。
在市政建设投资改革上，2002年12月建设部出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，开启了特许经营制度的政策尝试。2003年党的十六届三中全会首次提及要打破垄断、开放市场，推进市政公用行业市场化。2004年在《市政公用事业特许经营办法》及《城市供水、管道燃气、城市生活垃圾处理特许经营示范文本》带动下，北京、深圳等城市开始制定自身的特许经营办法。2005年出台的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，明确允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域，支持非公有资本积极参与市政公用事业和基础设施的投资、建设与运营。上述政策的出台，极大地刺激了非公有资本投资公用事业的积极性（周春山、高军波，2011），非公有资本参与公用事业建设从政策放开之前的“零敲碎打”发展到“全面出击”，涉足了包括交通、水、电、气、道路、园林绿化、垃圾处理等几乎全部市政公用领域（贺巧知，2014）。在各项政策的推动下，我国市政领域中长久以来的政府垄断的局面已经打破，多元化投资结构基本形成，形成了外资、民营、国有多元投资格局（刘卫东，2013）。
在城市管理和民生服务中，2014年国务院颁布了《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》提出要把加强城市地下管线建设管理作为履行政府职能的重要内容，力争用10年左右时间，建成较为完善的城市地下管线体系，使地下管线建设管理水平能够适应经济社会发展需要，应急防灾能力大幅提升。2015年，国务院办公厅发布了《关于加快电动汽车充电基础设施建设的指导意见》提出，充电基础设施作为一种新型的城市基础设施，要加强统筹规划，完善扶持政策。同时，要增加公共产品有效投资，提高公共服务水平，方便群众生活，更好惠及民生。2016年《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》强调要“着力转变城市发展方式，提升城市环境质量，创新城市管理服务，实现城市有序建设、适度开发，努力打造和谐宜居的现代化城市，让人民生活更美好”。
经过改革开放40年的探索，我国城市公共服务总体格局已呈现巨大变化。这种变化，不仅表现在对传统公共服务体制的突破，也体现为多元公共服务供给模式的建立，和中国特色的公共服务体系的基本形成。同时，为推动城市公共服务向更好的未来发展，我们也想知道是否存在着某种逻辑能够将改革的发展方向引导至今，是怎样的实践逻辑能够促使最初的单位制供给发展至今天的多元供给模式。为了回答这个问题，我们需要从城市公共服务发展的阶段过渡和政策变迁中探寻指导改革的逻辑线索，以下将从供给目标、供给模式、供给机制三条线索变迁来进行实践逻辑的具体分析，三者关系如图1所示。
图1 城市公共服务供给改革的实践逻辑关系图
资料来源：作者自制。
改革开放40年来，政府奉行的发展理念、角色定位和职能以及与之密切相关的公共服务目标和作用机制均经历了诸多变迁。在此过程中，公共服务目标作为政策导向标，是政府制定公共服务发展战略的理念先导，会影响到政策的具体走向，作用于供给机制，继而影响公共服务在不同群体和区域之间的分配，最终产生不同的政策效果。
改革开放之初，由于国家尚未完全摆脱计划经济时期“单位制”“全能政府”和一系列行政体制桎梏，主要奉行“以经济建设为中心”的政策理念，公共服务的目标是提高供给效率，满足民众日益增长的服务需求。经济发展一跃成为各级政府的中心任务，地方政府以经济增长为目标，在经济领域扮演积极的角色，如招商引资、开发项目等，政府财政最大化地用于生产性投资。为实现“量”的目标，政府主要通过行使经济管理和宏观调控职能，来直接规范、约束与影响企业、社会组织以及公民个人的一切行为，致使民众和其他社会组织难以参与到公共服务的供给中来。由此导致的直接后果是公共服务虽然发展速度快、总量大，但呈现出发展不均衡、社会参与普遍缺失和由于竞争不足而引起的公共服务供给低效等状况。
2003年中国人均GDP突破1 000美元大关后，标志着中国进入到现代化时期，这意味着公共服务发展进入到新阶段，“量”的增长已经基本满足，而“质”的需求与日俱增，这种需求突出表现为在不同群体和不同地域之间分布的不均衡状态，因此公共服务的目标逐渐倾向“公平”导向。在此目标导向下政府通过完善社会保障政策和推进基本公共服务均等化，力图推进公共服务的公平分配。不难发现，贯穿在40年改革中的公共服务目标经历了从由“量”到“质”、由“效率至上”的发展性目标和“发展的同时兼具公平”的保障性目标的叠加，彼此相互交织和叠加构成公共服务目标的内在演变逻辑。
中国城市公共服务体系在40余年的探索中逐渐形成了党委领导、政府负责、市场分担和社会参与的多元主体协同供给格局，即政府在公共服务发展中一直扮演核心角色，在此前提下通过在某些服务领域有序地引入竞争参与来提高供给效率。政府主导下的竞争参与模式既能紧密契合城市公共服务发展的现实需求和社会力量的发育状况，同时也能保证公共服务从“量”向“质”的目标转变和对效率公平的兼顾。
改革开放之初，推动经济增长是第一要务，所有政策的制定和执行都“以经济建设为中心”，公共服务被置于相对次要的位置，且通过单位制方式进行差异化供给，一直到90年代之前的单位制逐渐瓦解时期，政府都处于绝对的公共服务生产者和供给者的地位。随着改革开放的深入发展，市场化浪潮逐步席卷公共服务领域，暴露出政府职能过分向经济领域倾斜，以及对公共服务的重视和投入相对不足、不均衡等问题。
随后90年代启动了分税制改革和积极的财政政策，十四大也进一步明确了社会主义市场经济体制的基本框架，公共服务管理体制改革随之加快步伐，实行市场化改革、进入市场竞争机制的呼声不断高涨，并在以下三个方面进行改革以尝试引入参与竞争模式：①改革自然垄断部门。以引入激励竞争机制为主，放开部分公共产品定价权和浮动空间，加快企业现代化管理转型的同时开展重组合并，利用核准制等方面引入某些产业中的竞争构架，通过市场化改革与市场竞争机制并行，打破政府垄断公共服务供给的局面；②重新分割管制权。传统的管制权限主要集中在各公用事业部门，通过逐步放权进一步推动其供给体制改革，将公共服务市场化供给方式引入事业单位，减轻政府财政负担，同时引入竞争机制并加强监管力度，在不断拓宽公共服务设施融资渠道的基础上，加大对公共服务产品的质量监管力度；③放开服务收费权限。部分允许教育、卫生等公共部门扩大收费范围和权限，降低了部分公共事业部门的准入标准，将竞争机制引入了公共事业领域（邹晓东，2007）。通过竞争机制与合作机制的有机结合以及政府、市场与社会组织的具体功能角色的精细化划分，突破了公共部门直接提供以及简单的市场化或社会化提供的局限，大大提高了公共服务的供给效率与服务质量，并有效地平衡了公共服务供给的公益与效率目标。
40年来政府一直致力于简政放权，根据公共服务的特征，有阶段、分层次将市场竞争机制引入到某些特定领域，通过提供必要的制度环境、提供基本公共服务、维护公平性价值以及对委托给社会和市场的服务进行监管来达到有效和高效供给的目标，城市公共服务的供给在政府主导下形成了竞争合作、社会参与的新格局。由此带来的变化便是更加关注公共服务的均等化目标，通过政府补助、政策倾斜等手段保证基本公共服务的供给质量，同时市场和社会力量的竞争参与，也能进一步焕发公共服务活力，有效提高公共服务的供给效率和质量。
公共服务供给目标的侧重及转向，促成了供给模式的基本格局，进而又影响了供给机制中的具体方式和主体互动关系。不同的供给方式反映的是公共服务不同的理念、不同的供给技术及供给主体间不同的关系地位等。因此，从不同的角度可以把公共服务供给方式分成不同的类型，常见的几种分类如表1所示。
表1 公共服务类型分类标准
续表
资料来源：作者自制。
由于上文从主体视角对公共服务供给模式进行了归纳，因此在供给机制中也将选择“供给主体”的分类标准进行讨论。以下将从主要供给主体、运行模式、具体方式、适用领域、优缺点对四种供给类型进行简述，如见表2所示。
表2 四种供给类型之比较
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资料来源：作者自制。
现实中城市公共服务的供给往往是上述四种模式的混合运用，例如，对飞机场、桥梁、地铁、污水处理厂等资本密集型设施，可以采用服务外包的形式进行运营，由政府发起市场招标，通过市场机制进行融资、签订合同，由营利组织在政府授权的范围内进行服务的生产和提供。城市公共服务多元供给的机制运行和实践探索始终坚持以政府主导为前提，通过建构制度化的多元参与机制和多元治理工具，推进公共服务安全、高效和优质的供给。具体来说，多元参与供给机制有以下几个特点：
第一，以政府为核心的规范监管机制保证和维护公共性及服务质量。政府在公共服务供给和机制运行中发挥核心和主导作用，突出体现在制度供给、监管规范、财政投入和政策激励方面。例如国防、外交和基础公共服务方面，政府更是发挥直接生产和提供公共服务的职能，以保证纯公共物品的有效供给，并消除由于市场机制盲目性和逐利性而引发的公共服务供给在群体、地区之间分布的不均衡和不公平现象。
第二，以制度化保障多元参与。政府通过构建开放、参与和竞争的平台以及公平准入的制度规则体系，确保企业、社会组织和公民都能有序地参与到公共服务提供中来，既丰富了公共服务的供给主体，减轻了政府的财政和供给压力，又能保证参与供给主体的资质以保证服务的质量和水平。
第三，以高效的利益整合机制促进多元主体间的协商和利益表达。现实中公共服务的供给往往是多种供给机制的相互嵌入和配合，因此不同主体之间的利益整合和协商便尤为重要。政府把各个供给主体纳入协商对话平台，在对公共服务适用范围和公共利益精准定位的基础上实现利益的合理表达和协商，以提供高效优质的公共服务。
总体来说，城市公共服务的三条逻辑在不同程度上推动了公共服务的发展。首先，在供给目标方面，公共服务的供给目标经历了改革开放初期单纯追求效率到兼顾公平的转向；其次，为实现和适应供给目标的转向，供给模式也围绕其形成了政府主导的参与竞争格局，政府作为公共服务发展的主要驱动力，在公共服务中扮演着核心角色和主导地位，通过提供制度环境、监管市场运营等手段保证公共服务的供给，并促进公平价值的实现；最后，在具体的供给机制方面，探索出包括行政型供给、商业型供给、志愿型供给和混合型供给的多元供给机制，既是践行供给模式实现的有效形式，也能进一步保证高效优质公共服务供给。
回顾过往的发展历程，我国城市公共服务供给有着独特的中国逻辑，延续着此实践逻辑，对质量、兼顾效率公平的公共服务供给目标的追求引导着公共服务走向以人为本、包容共享的方向；以政府为主导形成的参与竞争格局引导着公共服务内容的均衡精准和不断完善；供给机制中参与方式的多元化趋势又迫切呼吁着公共服务技术的创新支持。可以预见，一个包容均衡、坚持以人为本和可持续发展的公共服务供给体系正在形成，也必将为经济与社会发展提供更强的保障功能。
公共服务的发展和深化内在地隶属于“服务型政府”的建设范畴。只有坚持以人为本、坚持服务导向，才能推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质高效的公共服务、维护社会公平正义转变，进而建立起人民满意的服务型政府。政府在公共服务供给中占据核心地位，公民一边享受着政府提供的公共服务，同时也有权参与到公共服务的供给中来。这种参与既包括直接参与，也包括对于公共服务质量评估和需求表达的间接参与，因此政府提供公共服务必须强调“公民本位、社会本位、权利本位”，必须用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来为社会服务，这是公共服务供给最本质和最核心的价值观，也能有效保证未来公共服务供给的方向和质量。
“包容性发展”提出的背景正是改革发展40年至今所面临的一个非常现实的问题——经济增长迅猛但严重失衡。经济发展的不平衡势必导致公共服务供给的不平衡，长此以往无法使改革成果惠及广大人民，也会伤害到社会的公平正义。包容性发展理念强调公共服务对象的公平、平等，提倡建立共享型公共服务，使不同群体、不同地区、不同阶层共享公共服务的改革成果（李晓园，2016）；强调经济增长与改善民生要同步发展，践行社会主义公平正义价值观；强调努力缩小贫富差距，特别是让弱势群体和贫困人群能够充分享受改革成果。它既为经济发展提供了人本主义的新增长目标，也丰富和深化了公共服务的内涵，为建设和完善政府公共服务提供了科学发展路径。
为更好完善城市公共服务内容，公共服务的定制化和精准化都是一种有效探索。公共服务定制化是在资源有限的情况之下，精准把握居民的实际需求，实现供需匹配，保证资源高效率利用与居民公共服务需求的切实满足。它是公共服务供给发展到一定阶段之后出现的新现象，各地在公共文化服务供给方面的探索尤为突出，以杭州市下城区为例，该区将重心下沉到基层社区，探索以社区为核心进行公共文化服务升级转型，为广大居民提供服务菜单，让他们从菜单中进行选择，实现了公共服务供需之间的无缝衔接。城市公共服务供给内容精准化也是提升供需匹配的一项创新举措。它要求找准市民最关心、最直接、最现实的利益问题，从“供给端”（魏娜、张勇杰，2017）精准服务供给内容。针对不同城市和不同领域公共服务满意度的不均衡问题，识别不同需求，确定不同城市和领域存在的公共服务满意度较低的短板，进而逐个攻破。
信息化和大数据时代的海量公共服务信息，考验政府能否准确把握服务供给现状，通过建立“服务+大数据”的服务供给路径能够为精准服务内容做好前期摸排工作；借助互动式服务，例如语音搜索、图像搜索、LBS、人工智能等领先技术，可以建立“服务+场景”的服务供给路径；通过“互联网+服务”平台为核心的“C2G”（Citizen to Government）服务路径构建，可以进一步推动信息化、网络化、智能化的智慧服务型城市建设。“智慧城市”正是近年来各地纷纷探索实践的公共服务技术创新的最新成果，智慧城市通过信息技术来感测和整合城市运行的核心信息，从而对居民的各种需求做出智能反应。以智慧交通为例，通过移动互联网、云计算等电子信息技术保障了出行安全、提升交通系统运行效率。可以预见，随着互联网技术发展，智慧社会、智慧城市等建设的推进，公共服务信息化水平也会日渐提高。
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