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朝鲜“东学党起义”以后，北洋海军不是没有作为，而是频繁地以小队军舰协助赴朝平定事变的陆军投放军力，维系补给线、护商撤侨，并长派军舰驻防朝鲜仁川、牙山等地。这与大家通常的印象是不同的，通常指责的是北洋海军“避战自保”，不积极建立仁川基地，致为日军所乘等。实际上，北洋海军执行李鸿章的“避战保船”政策主要是黄海海战遭受重大损失以后的事情，那毕竟有舰队实际困难的客观因素在里面，笔者在第四章会进行简要分析。丰岛海战爆发前，北洋海军的总体态度是积极的，虽然驻防仁川的只是小队军舰轮换，不是大队全部主力，但毕竟战争没有爆发，全部主力驻防仁川，本来就是天方夜谭式的想法，根本不切实际。
丰岛海战前，随着朝鲜局势的进一步恶化，李鸿章和丁汝昌之间的电文也越发频繁，李鸿章的命令开始朝令夕改，并经常出现寄望议和、不愿大举的保守命令。
1894年6月18日（光绪廿年五月十五日）午刻，李鸿章电令丁汝昌满足在朝鲜帮办军务、代清廷“总督朝鲜”的袁世凯的要求，电令称：
袁电：倭兵船在仁七只，华兵船本只“济”“平”“扬”“操”，而“扬”昨托故赴牙未回，“济”“平”又均赴牙，尚成何事？应请酌电丁，加添数只，壮我军胆云。应饬刘、林二镇，酌派一员，统带数船，速赴仁川，妥慎防护。鸿。
电文中袁世凯称：日舰在仁川有七艘军舰，而北洋海军只有“济远”“平远”“扬威”“操江”四艘军舰，其中的“济远”“平远”“扬威”三艘主力舰又都去了牙山集结，仁川只剩下“操江”训练舰，形势可危，故请求增添海军力量。李鸿章迅即电令丁汝昌，派“定远”舰管带刘步蟾或“镇远”舰管带林泰曾率队前往。这个电令的发出，意味着李鸿章同意要加强北洋海军在朝鲜仁川的军事实力，以备不时之需的考虑，因为毕竟要派出的是北洋海军的头等主力舰。
1894年6月19日（光绪廿年五月十六日），已经得到丁汝昌答复的李鸿章电告袁世凯：
丁提督即派林镇带“镇远”铁舰、“广丙”“超勇”两快船赴仁。鸿。
1894年6月25日（光绪廿年五月廿二日）戌刻，李鸿章发电斥责丁汝昌的冒进思想和林泰曾的保守思想，电文称：
日虽添军，遥言四起，并未与我开衅，何必请战。林镇等胆怯张皇，应令静守，相机进止，岂可遽调回威示弱。现俄国出为调处，或渐近就范。传语在外各船并威海水陆各将勤操严防。鸿。
电文中，李鸿章明确表明了寄望俄国调停、逼日就范的思想，反对丁汝昌将舰队撤回整队后再出海决战的思想，认为其擅开战端，李氏主张与日舰对峙、斗而不破。可以说，这是丁汝昌的第一次全面出击请求被否决。
1894年6月29日（光绪廿年五月廿六日），李鸿章意识到议和恐怕不成，日本大肆购买英国在东海附近的大轮船，并尽可能雇佣东海附近所有能用的轮船以运兵、运军用物资等，日本准备开战的迹象十分明显。李鸿章担忧在仁川港的舰队安全，急切地要求丁汝昌派鱼雷艇和水雷等器材协助林泰曾防守。
……林镇廿三日电，仁港泊船，战守均不宜，拟以一二船驻仁探信，余船驻牙备战守。请速派雷艇三艘来牙，并派弁兵带水雷五十个、药线、电机，一切由商船速装来牙云。与尊电前所拟调度稍异。威防但令雷艇、炮船辅炮台太单，但牙防“镇”“济”等船，若有大雷艇防护，能否得力？路远是否能去？关东电仍未通，恐龚道尚未得信，殊焦急。望妥筹见示。鸿。
这段电文凸显北洋海军驻防仁川、牙山的尴尬：朝鲜的仁川港不适合海军驻防作战，须移至附近的牙山驻守备战，而牙山本身没有防御能力，相比威海卫军港可以依靠鱼雷艇、炮舰和港口炮台来防守都觉得力量薄弱，那牙山驻军若有大型鱼雷艇防护能不能行？李鸿章急切地想知道答案。这就显示出李鸿章在海军使用的错误性，海军是进攻利器，是一种攻强守弱的军种，在军港和驻地驻防时，它的战斗力几乎就是零，只能依托港口防御和辅助舰只保护，自身仅能作浮动炮台聊以支援。驻防牙山已成鸡肋之举。
1894年6月30日（光绪廿年五月廿七日）辰刻，丁汝昌复电给出了答案，电文云：
林镇要艇雷，已分电张道、龚道，惟龚尚无复电。“镇”“济”等牢住牙山，纵备艇雷，万一失和，日必要截，音信、煤粮中阻，必被所困，兵分力单，两难济事。前请调“镇”“济”“丙”回防，奉谕恐示弱，故未敢渎请，只得照林议筹备。愚见，水陆添兵，必须大举，若零星调往，有损无益。现拟仍申前请，将三船调回，与在威各船齐作整备，候陆兵大队调齐，电到即率直往，并力拼战，决一雌雄。倘蒙允可，艇雷暂可留威。请示遵办。
丁汝昌这段电文的回复，展现出了其很高的海军战斗思想，是真正业务能力强的体现，凡是质疑丁汝昌不懂海军的读者，可以好好地看看这段话。丁汝昌在电文中表达了如下思想：
1. “镇远”等舰孤悬朝鲜牙山港，一旦中日开战，日舰必定封锁港口出口，这在后来的威海卫保卫战、日俄战争的旅顺要塞攻防战中都已得到了证明。牙山港没有成体系的防御工事，舰队一旦被封在港内，煤、粮、弹等补给就无从谈起，必败无疑。
2. 北洋海军本不多的兵力被分成威海一波、牙山一波，兵分力单，两头难以兼顾。
3. 解决困境的办法，就是在朝鲜海陆并进，同时大举进攻，而不能零星调往，添油战术，有损无益。
4. 实际操作方案：将“镇远”“济远”“广丙”三舰调回威海，和在威海的大队舰艇合军，共同做战前准备，待陆军准备好，则海军大队并运输船带陆军大队同赴仁川、牙山，与日军决战，一决雌雄。
丁汝昌的四点意见，远见卓识，非常符合海军作战实际，体现陆海两军联合作战的先进思想，是最切实可行的方案，可惜北洋大臣李鸿章无此魄力。
此外，丁汝昌还有一个难言之隐，那就是水雷，威海卫也严重不足。水雷、鱼雷的生产基地在旅顺，因产能和运输的问题，威海卫的现有水雷都不足以封锁港口周边的要道。以至于因水雷防护问题，一个月后，丁汝昌还提交过海军大队暂去旅顺驻扎的申请。北洋海军的后勤保障问题十分严重，几乎涉及方方面面。
1894年6月30日（光绪廿年五月廿七日）辰刻，李鸿章在收到丁汝昌报告不久，就同意调回“镇远”“济远”“广丙”三舰，但几天后的事实证明，这是李鸿章“避战保船”思想的体现，待丁汝昌要实现自己作战思想的后半部分，整队攻击决战时，李鸿章就断然否决了。同日申刻，丁汝昌给李鸿章去电，“镇远”“济远”“广丙”“康济”四舰陆续从牙山出口，取齐后开回整备。
1894年7月4日（光绪廿年六月初二日）未刻，丁汝昌给李鸿章去电，请求大队出击朝鲜洋面，以实现自己之前提出“整队回击”的作战思想。电文称：
初十内征船齐，整备周妥，拟请带“镇”“致”“靖”“经”“来”“济”“乙”“丙”八船，探巡汉江、外冰洋、大同江一带，五六日回威。可否请再电龚道，添派“福龙”、“右一”来威，拟两随队，两留威。均候示遵。汝昌叩。
李鸿章当日申刻即回电丁汝昌，称：
兵船时时要整备。汝拟初十内带八船操巡汉江、大同江一带，五六日即回，此不过摆架子耳。诸船驻仁、牙两旬，竟不敢分一船往大同。据袁道电，闻大同有日兵船常巡驻，确否？大同江是我将来进兵要口，既往巡，即须在彼妥酌布置，备护陆军。同去同回，有何益处？人皆谓我海军弱，汝自问不弱否？龚俟“镇海”由旅载弁兵赴沽驾练“福龙”，似难克日就绪，汝自与龚商办。鸿。
此电，李鸿章对丁汝昌的“冒进”已经很是恼火了，大发脾气，李鸿章认为兵船应当时时整备、以待命令，而不是总抱着巡海决战的思想不放，认为是徒劳无益、摆架子之举，坚决不同意丁汝昌的巡海计划，这就使北洋海军彻底失去了以整体打击日舰部分的机会与可能，也给日舰在大同江一带布置水雷创造了条件，为后来的平壤之战埋下祸根。正是由于大同江内遍布水雷等障碍物，使清军的增援部队无法在海军的掩护下，由大同江直接登陆平壤附近，而只能劳师远征，绕道大东沟、九连城一线支援，贻误了兵机。电文中，作为安抚，李鸿章同意丁汝昌从旅顺龚照处调用“福龙”一等鱼雷艇，以供差使。丁汝昌的第二次全面出击请求被否定。李鸿章不明白，正是由于己方海军与日军比相对薄弱，才更需要主动出击、先发制人，以达到削弱对手、为日后战略决战创造条件的目的。按李鸿章的海军战略思想，只能是等着日军联合舰队一字平推，而北洋海军的“硬件”与“软件”条件如此糟糕，如何在日军全部主力面前获胜？
1894年7月22日（光绪廿年六月廿日）辰刻，李鸿章发电丁汝昌，通报得到最新情报：日军十一艘军舰于21日离开佐世保港，去向不明。电文称：
沪道效电：顷接长崎电，昨闻泊佐世保倭兵船十一艘出口，神户有兵千五百，候船赴韩云。鸿。
当日午刻，李鸿章急令丁汝昌做好出击准备：
近日倭情屡变，其兵船十一艘不知何向。大鸟逼韩逐叶军，恐叶危困，添队难登岸。汝须统大队船往牙山一带海面巡护。如倭先开炮，我不得不应，祈相机酌办。“承平”如未开，则令装煤随往；已开，则令“利运”装煤随往。此时不急，守大同江口水雷似可勿带，希速复。威防应留船协守。“爱仁”昨晚已开。鸿。
李鸿章终于下达了姗姗来迟的全队出击的命令，但同时，李鸿章又给丁汝昌加了一道枷锁，那就是日方若先开炮，北洋海军不得已时才能回击，此令意味着丁汝昌巡航时即使发现战机也不能主动攻击，必须等日军打击自己才可开炮还击，战机已然消失殆尽。
虽然有严格开火的限制，但终究是李相（李鸿章）下达了全队出击的命令，北洋海军官兵备受鼓舞、摩拳擦掌，准备大干一场，一扫几个月以来心中之闷气，丁汝昌的筹备是相当高效的，这也意味着丁汝昌的北洋舰队已做好随时出击的准备。
1894年7月22日（光绪廿年六月廿日），丁汝昌于当日酉刻发报，上报李鸿章海军大队的行动计划，已准备好全面出击，指出彼先开炮、我再还击的不可行性，并表达了对日方夜间偷袭的担忧，亥刻电到李鸿章处。电文如下：
廿午电，顷敬悉。“济远”“广乙”“威远”今早已开。帅令大队赴牙，昌拟率“定”“镇”“致”“靖”“经”“来”
“超”“甲”“丙”九船，雷艇二艘，并“承平”同行。惟船少力单，彼先开炮，必致吃亏，昌惟有相机而行。倘倭船来势凶猛，即行痛击而已。威防无船可留，请帅饬“扬威”速回，与“平远”、四炮船、二雷艇聊辅炮台御守。牙山在汉江内口，无可游巡，大队到，彼倭必开仗，白日惟有力拼，倘夜间暗算，猝不及防，只听天意，希速训示。汤汽备便，候电即开。……汝昌叩。廿酉。
1894年7月23日（光绪廿年六月廿一日）巳刻，李鸿章的回复彻底否决了自己先前的命令，明令禁止丁汝昌大队出击：
廿电悉。牙山并不在汉江内口，汝地图未看明。大队到彼，倭未必即开仗，夜间若不酣睡，彼未必即能暗算，所谓“人有七分怕鬼”也。叶号电，尚能自固，暂用不著汝大队去。将来俄拟派兵船，届时或令汝随同观战，稍壮胆气。“扬威”即可调回。鸿。
电报中，李鸿章出现两个认识性错误，第一个是把此前电文约定俗成的“汉江口”指代牙山湾给忘记了，以为是汉江的江口，大加指责丁汝昌不仔细看地图；第二个是对于夜间防备鱼雷艇偷袭的问题，从李鸿章的回答可以看出，其是完全不懂海军业务的，夜间不睡觉并不能防住鱼雷艇的偷袭，夜间锚泊舰船目标之大、鱼雷艇体型之小，偷袭是在所难免的，夜间防雷是世界性难题，以至于后来发展出来的“无畏”级战列舰舷侧从前到后装上了防雷网，所以，此处李鸿章的指责也是没有道理的。
随后，李鸿章话题一转，进入主题，因陆军暂时能坚持，海军大队就不必再去巡海刺激日本神经，转而寄望于俄国允诺的派兵舰协同北洋海军威慑日军。这又是什么原因呢？原因在于，7月22日下午，“……俄国驻华参赞到天津直隶总督衙门拜访，透漏了俄国对日本在朝鲜的行动非常不安，有直接派出远东舰队干涉的意向；夜间又收到中国驻英公使龚照瑗从伦敦发来的电报，称英国政府已经电令其驻日公使警告日本政府要对挑起战争负责。一直对和平解决争端没有放弃幻想的李鸿章颇受鼓舞，认为事情已经出现转机，如果此时再派大批军舰前往朝鲜，不利于局势缓解……”
在这个背景下，丁汝昌第三次全面出击请求被否决。李鸿章将军国大事寄托于他国外交斡旋，而不坚定依靠自身的力量解决问题的这种特质，也是洋务派主导的“洋务运动”失败的重要原因之一。
丁汝昌第三次全面出击请求被否决是最可惜的一次，李鸿章的朝令夕改导致痛失战机，前后矛盾的命令让丁汝昌苦恼不已。因为这次出击若能成行，则恰好可以应对7月25日爆发的丰岛海战，那样，北洋海军汇合后将有十一艘主力舰加一艘炮舰，对阵日军三艘精锐主力舰———“吉野”“浪速”“秋津洲”，日军将遭受灭顶之灾，北洋海军恰好可以实现以整体对部分的海军战略思想。
笔者前文已述，北洋海军因为装备等技术方面的硬伤，战时只能是主动出击，以整体对部分，逐次蚕食对手，坚决奉行“攻势制海”战略才有胜利的可能。可是北洋海军提督丁汝昌上报李鸿章的出击请求，被李鸿章一次次驳回，李鸿章以和谈大局为重，致使错失先机，后果十分严重，无论是朝鲜战场上，还是黄海战场上皆是如此。
因为日军从一开始就十分明确要打这一仗，没有丝毫妥协的想法，除非清军全部主动退出朝鲜半岛，但这在当时的环境下，清廷是不可能这样做的。面对如此死结，清廷中枢和北洋大臣要么就是不管实际盲目指责催战，要么就是没有下定坚决开战的决心，犹犹豫豫、患得患失，寄望于诸强调解，终至恶果。
相比于北洋海军的缩手缩脚，日本联合舰队从成立之日起就职责明确、统帅有权、步步为营，不断将其作战基地前移。
……七月十七日，以桦山为海军军令部长。时常备舰队集于佐世保，桦山既拜命，即日发东京，驰至佐世保，有所计画。即合常备舰队、西海舰队及诸舰编练大舰队，称曰联合舰队，常备舰队司令长官伊东海军中将为司令长官，鲛岛海军大佐为参谋长。分此大舰队为本队及第一游击队、第二游击队、第三游击队，后又置第四游击队。以松岛、千代田、严岛、桥立、比睿、扶桑六舰为本队，伊东中将（名亨）在旗舰松岛，率之兼统全舰队；以吉野舰、高千穗、秋津州［洲］、浪速四舰为第一游击队；以金刚、大和、武藏、葛城诸舰为第二游击队。报知舰、水雷母舰、病院舰、工作舰、运货船各分属之。总五十六艘。
当李鸿章还在纠结北洋海军出击与否的时候，1894年7月17日（光绪廿年七月十五日），日本大本营任命桦山资纪为海军军令部部长，着手对日本海军进行改编与战时准备。7月19日，日军联合舰队正式成立，舰队司令为伊东亨，下辖本队、第一游击队、第二游击队、第三游击队和第四游击队，共计大小五十六艘战舰与辅助船只。其中主力舰共计十四艘，分别为本队的“松岛”“千代田”“严岛”“桥立”“比睿”“扶桑”六舰，第一游击队的“吉野”“高千穗”“秋津洲”“浪速”四舰和第二游击队的“金刚”“大和”“武藏”“葛城”四舰。其中的“松岛”“千代田”“严岛”“桥立”“吉野”“高千穗”“秋津洲”“浪速”八舰是日本联合舰队的主力，它们的“硬件”———舰体年龄、锅炉状况、军舰船速、大中口径火炮射速、弹药威力、发射药性能等都大大领先北洋海军的主力舰。尤其是“吉野”舰，北洋海军没有一艘军舰可以与之相媲美，舰速超级快（23节）、大中口径速射炮非常多（12门），还有最先进的测距仪器（通过使用类似望远镜一样的测距仪观测远方目标，当左右目镜调焦调实后，刻度表上就会自动显示出目标的距离
），攻得上、退得快、打得准，在接下来的丰岛海战、黄海海战、黄海护航封锁等行动中出尽了风头，这也正是在黄海海战中，北洋海军“致远”舰管带邓世昌想近距离撞沉或鱼雷击沉“吉野”舰的原因所在。
日本联合舰队不仅在舰速、火炮、后勤补给等方面优势巨大，就是在战场机会的把握上也领先于北洋海军，究其原因，主要是舰队统帅职权的大小不同所致。
北洋海军提督丁汝昌在甲午战争期间的作战指挥可谓是处处受制约：职责上，其受清廷苛责，时刻面临免职治罪之祸；海军作战上，其战略、战术，甚至舰队与舰只调动、后勤补给等诸多方面皆受北洋大臣李鸿章的直接指挥与约束，丁汝昌几乎成了“传话筒”，其自身的真实想法大多无法付诸实践。
日本联合舰队司令伊东亨，其拥有完全的自主作战的权力，无论是调动还是维修、补给，伊东亨都可直接下令，海军军令部部长桦山资纪虽为其上司，但更多的是参与制定海军作战的战略、协调陆海两军的联合作战和协助伊东亨心无旁骛地作战，统帅职权上，伊东亨和丁汝昌之间可谓天地之别。
日本海军以所安岛权为根据地。……实在全罗道海南县南海……又移隔音岛。既而仁川近海无清国舰队，复以古今岛权为根据地。距全罗海岸马岛镇不远……及第一军攻平壤，海军诸将亦鮸力牵制清军。于是又至大同江畔，权以渔隐洞为根据地。渔隐洞无风波之患，虽有冬季冰结之虞，而夏期最宜下锚，即日本舰队据此，以至占有大连湾及旅顺口之时也。
北洋海军的步步后退而不反击，致使日本联合舰队轻松地获得前进基地，联合舰队的驻泊地不断前移，从所安岛到隔音岛，再到古今岛、渔隐洞，最后到旅顺口和大连湾，步步为营，从而有力支援日军在朝鲜半岛、辽东半岛和山东半岛的陆上战争，帮助其夺取了黄海的制海权。